海岸带是陆海交互作用强烈的生态交错地带，承载着红树林、盐沼、珊瑚礁等多种典型生态系统，既是国家生态安全格局的重要屏障，也是国民经济和社会发展的关键区域。近年来，随着“三区四带”生态安全格局的明确，海岸带生态屏障建设写入了国家规划，海岸带正式纳入“双重工程”总体布局。然而，在大力推进海岸带生态修复工程的同时，一个更深层的问题逐渐浮现：生态屏障的韧性是否仅仅取决于自然生态系统的恢复能力？答案是否定的。制度韧性，正在成为决定生态韧性的关键变量。 

一、韧性海岸带生态屏障：从自然认知到制度需求

理解海岸带生态屏障，首先需要回到科学层面。它指位于海岸带区域、可发挥防御和保护功能的复合生态系统，并非单一的生态系统，而是由多类型生态系统共同构成的有机整体。这一复合生态系统的完整性，决定了韧性屏障功能的发挥。

从结构维度看，生态屏障需要形成连续的、稳定的景观格局，关键斑块之间保持必要的生态连通性，以支撑物种迁徙和基因交流，才具备结构韧性。从过程维度看，物质循环、能量流动、水文连通等生态过程需要保持连通，这是屏障功能得以动态维持的韧性基础。从功能维度看，生态屏障不仅要在生态层面实现生物多样性养护、灾害防护、碳汇等功能，还需在经济层面推动产业结构优化，在社会层面提升公众福祉，才能展现功能韧性。

然而，自然科学层面的认知再清晰，若缺乏有效的制度保障，生态屏障的建设与维持仍将面临重重障碍。这正是当前生态屏障建设面临的深层困境：科学认知与制度供给之间存在脱节。 

二、制度供给的碎片化：海岸带生态屏障建设的深层障碍

检视我国现有海岸带管理制度，可以发现几方面的制度缺口。

其一，制度体系碎片化。国土空间规划、自然保护地制度、生态红线制度、生态环境分区管控制度等，被分散纳入多部法律和多领域政策文件中。各制度之间缺乏横向贯通与纵向统筹，具体管理措施相互独立。红树林保护有自然保护地制度，生态廊道建设却找不到明确的法律依据；生态斑块有红线管控，斑块之间的生态连通性却缺乏制度关怀。这种碎片化状态，难以支撑韧性海岸带生态屏障对生态完整性的保障需求。 

其二，部门与区域协同不足。海岸带管理长期以条块分割的部门管理为主，自然资源、林草、渔业、旅游、交通、环保等各管一摊，陆海分治的传统尚未根本改变。跨部门协调机制的缺失，导致职能重叠、权责模糊、监管真空等问题并存。同时，不同沿海城市对海岸带功能定位存在差异，区域间协调不足，使得跨行政区的海岸带生态屏障建设难以形成合力。 

其三，生态产品价值转化制度缺失。红树林、盐沼等生态系统提供防洪减灾、碳汇、渔业增殖等多种生态服务，但现有制度未能有效将这些生态系统功能转化为经济激励。生态保护的“正外部性”难以内部化，社会资本参与的动力不足，生态屏障建设过度依赖财政投入，难以形成可持续的投入机制。 

其四，监测评估制度指标覆盖不全。现有评估体系多偏重自然生态维度，对经济效益、社会效益的覆盖不足。缺乏全周期跟踪与动态评估机制，评估结果难以转化为管理依据，生态屏障建设无法实现适应性调整。 

三、制度孵化的国际经验：三条不同路径

面对共同的挑战，不同国家探索出各具特色的制度孵化路径，为我国提供了有益借鉴。

美国以立法为主导的制度路径。美国是最早对海岸带实施专门立法的国家之一。《海岸带管理法》构建起联邦、州、地方三级制度框架，并通过财政激励机制鼓励各州制定海岸带管理计划。立法的规范性力量与配套政策工具相结合，孵化出可操作、可执行的制度体系。

英国以空间规划为主导的制度路径。英国未依赖单一立法，而是通过《国家规划政策框架》和《英国海洋政策声明》形成陆海联动规划的政策框架。将海域划分为11个规划区，同步推进近海与远海规划，以空间规划的协同需求促进生态保护、用途管制等关键制度构建。

澳大利亚以工程项目为主导的制度路径。澳大利亚采取问题导向的工程项目路径，通过大量生态修复工程推动制度体系完善。以大堡礁为例，通过多元化项目建立起政府、科研机构、社区与产业主体协作的生态保护制度，将工程实践中的经验反馈上升为规范制度，形成可动态更新的制度体系。 

四、构建我国海岸带生态屏障的制度保障体系

汲取国际经验，立足我国国情，海岸带生态屏障建设的制度保障需要在以下方向发力。

第一，确立“生态-经济-社会”协同的制度目标。海岸带是典型的复合生态系统，生态过程与经济社会过程无法割裂。制度保障目标必须兼顾三个维度：生态层面维持生态系统完整性与服务功能可持续性；经济层面推动产业结构优化与经济转型；社会层面回应公众关切、提升公共福祉、增强参与认同。 

第二，构建以社会-经济-自然复合生态系统（SENCE）理论为基础，“格局—过程—服务—可持续性”（PPSS）为框架的制度体系。景观生态学的这一研究范式，可以为制度设计提供科学指引。在空间格局层面，整合自然保护地、生态红线、分区管控与国土空间规划，实现生态格局的整体性保护。在生态过程层面，建立跨部门协同管理制度，推动“多规合一”，确保生态过程的完整性。在生态系统服务层面，建立生态产品价值实现制度，纳入生态补偿、蓝碳交易、公众参与等机制。在可持续性层面，建立涵盖生态、经济、社会三维度的评估制度，引入AI赋能动态监测与适应性管理。 

第三，以立法整合推动制度系统化。借鉴美国经验，推动制定我国《海岸带管理法》，系统整合现有分散政策和部门立法。以基于自然的解决方案为指导，统筹生态保护、产业发展、社会福祉等多领域制度规范。依托科研机构承担制度落地与技术推进职能，引入市场化力量衔接生态工程项目，发展蓝碳交易市场，建立公众参与机制。 

第四，以空间规划促进制度协同。借鉴英国经验，将“格局—过程—服务—可持续性”范式融入国土空间规划。开展海岸带生态系统调查，识别生物迁徙通道与关键生态过程，将生态连通性建设与生态廊道保护纳入规划，确保生态系统过程完整性。对生态屏障区域的经济社会活动实施分区管理，实现保护与发展的协调。 

第五，以工程项目推动制度动态更新。借鉴澳大利亚经验，引导社会资本参与示范性修复项目，推动生态产品价值实现制度的经验复制与推广。加强公众参与，通过公民科学项目提升社会认知，以公众反馈促进制度的动态优化。 

五、结语

韧性海岸带生态屏障建设，既是一场自然生态保护修复工程，更是一场制度建构工程。生态韧性需要自然演替的积累，而制度韧性则需要治理智慧的沉淀。当我们谈论建设韧性海岸带时，不能只关注红树林种了多少、盐沼湿地恢复了多少，更要追问：支撑这些生态系统长期存续的制度安排是否健全？自然斑块的生态连通性及生态廊道是否有法律保障？生态产品价值能否转化为可持续的投入？ 

制度韧性决定生态韧性。唯有建立起系统完备、协同高效、动态适应的制度保障体系，韧性海岸带生态屏障才能真正成为守护国家生态安全的“钢铁长城”，在应对气候变化、抵御海洋灾害、支撑海洋经济高质量发展中发挥不可替代的作用。建构从山顶到海洋的保护治理大格局，需要自然科学的精准认知，更需要制度创新的有力支撑。 

参考文献：

白佳玉, 卿亚蕾, 叶属峰. 海岸带生态屏障建设的制度保障与国际经验借鉴研究. 中国科学院院刊, 2025, 40(12): 2162-2171. DOI: 10.3724/j.issn.1000-3045.20251018002.

专家简介：叶属峰 博士，正高级工程师（二级），自然资源部东海发展研究中心副主任、首席科学家。主要从事海洋生态系统生态学、海洋生态监测与评价、中国现代海洋城市与韧性海岸带生态屏障、湾区经济、生态产品价值转化与蓝碳发展战略研究。主持863计划、海洋公益专项等27项，获省部级奖项8项、海洋优秀科技图书1部。发表论文110余篇，主（参）编专著19部及多项国家级规划、海洋行业标准1项。兼任《海洋环境科学》《海洋通报》《应用海洋学学报》等期刊编委。