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四问北京“减负”
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| 四问北京“减负” |
京津冀一体化布局日渐清晰。前不久，国家发展改革委会同有关部门研究编制首都经济圈一体化发展的相关规划，规划范围包括北京、天津与河北省。那么，北京未来在疏散城市功能、缓解大城市病的目标下应走一条怎样的道路？哪些城市有可能成为北京的“副中心”？北京企业外迁应遵循什么样的原则？围绕这些话题，本报约请相关专家进行深入探讨。
特邀嘉宾：
国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员 冯奎
中国科学院地理资源所区域与城市规划设计研究中心主任、研究员 方创琳
中国科学院科技政策与管理科学研究所城市发展与区域管理研究室主任、研究员 陈锐
北京大学首都发展研究院院长、教授 李国平
一问：谁该外迁
《中国科学报》：前不久有消息称北京已确立首批207家企业将外迁至津冀。什么样的企业和行业需要外迁？
方创琳：北京确立首批207家企业将外迁至津冀，这些企业基本集中在传统的制造业方面，包括高耗能、高耗水、高占地、高污染、低附加值的企业，是早该外迁的企业。此次在京津冀一体化这样一个大的背景下，在国家相关政策推动下，更加速了它们的外迁。
面对北京比较严重的污染情况，可以说，业内专家正在形成共识，那就是北京不适合定位为经济中心。
北京作为首都，定位应该是政治中心、研发中心、创新中心、文化交流中心等，但完全不发展经济也不可能，北京可以发展高端服务经济，走现代服务业发展之路，比如金融服务、高科技服务、总部经济服务等，这些功能是它的经济发展方向。低附加值、低端企业，高耗能的企业、污染企业必须外迁，经济中心的功能必须放弃。
所以，不可强行采取行政手段限制北京人口过度增长，而是要按照市场经济运行机制，重点疏解功能和产业，附着在这些功能和产业上面的人口就会自然而然地疏散了，是“产业移人”“功能移人”的疏解原则。经济功能疏解了，相应的与经济相关的一些部委，也可以考虑外迁。
《中国科学报》：据报道，目前包括上海浦东在内的各地纷纷派团专程抵京希望引进外迁的京企，原因是什么？
方创琳：上海浦东愿意引进的企业，据我了解是一些总部经济和高科技企业。北京对高科技企业的政策环境不如上海优惠，很多企业在北京注册，在上海经营。上海浦东组团过来是想从外迁的企业中抓到一些状况较好的企业，吸引总部经济入驻浦东，但绝不会接受那些高污染、高耗能、中低端、低附加值企业。
《中国科学报》：也有专家指出，北京已经没有多少企业可以外迁。对此您怎么看？
方创琳：北京城八区的低端低附加值和污染企业，早在奥运会的时候大部分已经迁出了。当然延庆、大兴、顺义、昌平、密云等区还有一些企业可以迁出。制造业完全可以外迁，因为要耗大量的水、煤炭。低端服务业也可以外迁，比如仓储物流基地企业，农产品批发的企业。
还有一个重要行业，也是今后需求量很大的产业，就是北京的健康养老产业。北京可把大量的养老社区和养老机构外迁到周边地区，周边地区人口相对较少，地价低、养老环境好，关键要建设好配套的养老服务设施和交通便捷服务设施。
除了企业外迁外，部分事业单位和公共服务部门也可以外迁。关键在于外迁出去的企业和事业单位，原单位提供什么样的便利和实惠鼓励外迁，接收外迁企业和事业单位的城市提供什么样的优惠吸纳政策，要确保外迁的企业、事业单位和人，迁后效益和收入要比迁出之前高才行，从而实现“人挪活、人挪富”的目标。
二问：何处设“副中心”
《中国科学报》：前段时间媒体热炒保定将成为北京的“副中心”，您对于“副中心”是如何理解的？哪些城市有望成为北京的副中心？
冯奎：通州是北京的城市副中心，这是北京市城市规划中对通州功能的认定。多年来，通州也是按照城市副中心来建设发展的。
京津冀区域范围，面积有21.6万多平方公里、人口一亿多。在这个巨大的首都经济圈，可能会涌现多个区域性、地区性的中心城市。京津冀整个区域有京津双核作为国际中心，将有若干个副中心（如果照用现在的术语），还将会有较多数量的主要中心、更多数量的区域中心以及星罗棋布的邻里和本地中心。这么多种层次的中心，将形成多核多圈层、分散型的都市圈网络，来取代现在的单核发展的城市结构。
在京津冀一体化过程中，保定是一座非常重要的城市。但是，保定与北京没有行政上的隶属关系，它是一座独立的城市。在京津冀一体化的大背景下，京津冀区域将形成多个层次的各类中心。这些城市，首先必须强调它作为独立城市的功能。我们现在热衷于炒作“副中心”，是想通过“挂钩”来证明本身的含金量。这从一个侧面深刻反映我们区域发展中的根深蒂固的单一中心崇拜思想。
保定现在有一种假想，认为自己一旦成为副中心，就能马上飞黄腾达。这是不现实的。保定提出要成为北京部分行政事业机构疏导的承接服务区，面临其他中心的竞争和一些因素的阻碍：
其一，北京行政区范围内有自己的副中心需要资源支持。北京从功能定位上就有自己的副中心——通州。北京是个行政区，不是一个城区。在它1.68万平方公里范围内，还有县区，具备承接行政事业机构的能力，也亟须行政事业机构的支持。例如，北京近八成大医院集结在城六区。10个郊区县只有12家三级医院，密云、平谷、延庆一家都没有。这样的情况下，北京的三级医院有多少会疏解到保定去呢？
其二，河北省兄弟市县也在竞相形成多中心。按照两年前河北省的规划，河北省城镇发展的目标是，培育常住人口300万人以上的特大城市两个，200万人以上的城市两个，100万人以上的城市达到4个，50万人以上的城市达到6个，20万人以上的县城达到40个。国家和省培育的55个重点镇镇区人口规模全部达到3万人以上。这些城市要推进以人为本、要产城融合，要实现综合要素的提升，它们也都需要行政事业机构的支持，包括教育、医疗等。
第三，机构自身集聚的因素。行政、教育、医疗等机构集聚到北京，原因可能都相同。因为这里是首都。但如果疏解，可能去向就是五花八门。比如一些体育运动的管理中心，为什么要来保定，难道不能去张家口吗？毕竟京张联合申奥是一个重要的机遇。值得注意的是，企业扎堆会产生多种产业集聚的效应，但行政事业机构的均衡布局，可能更有利于保障公共服务水平的可获得性，这是一个公平的话题。
第四，保定自身的因素。保定为了承接首都部分行政事业机构职能，现在正摩拳擦掌。要扩大规划面积、提出建设几十个园区，展望自身成为城区500万人口的城市。这显然又是一个特大城市要成长起来的节奏！但是，保定也要衡量自身的各种要素条件。
三问：企业去哪儿
《中国科学报》：北京的企业外迁应如何与地方对接？
陈锐：北京的企业外迁与地方对接涉及到北京作为首都的功能定位问题。北京作为首都承担着“四个中心”的职能，即政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心。“四个中心”的定位隐含了两个前提条件：第一，并不是排除所有的产业发展；第二，要引导产业发展的价值取向。促进这“四个中心”建设，需要一些高端的产业形态，还需要调整内涵式发展的产业结构。内涵式发展是以发展的质量作为前提，即提升发展的质量，增强发展的效率。
在京津冀“三位一体”发展的过程中，河北和天津也有自己的区域诉求，一方面要承接产业的转移，另一方面也要调整产业的结构。比如高耗能、高耗水、高污染的“三高”企业要逐步撤离京津冀地区，对于高附加值、高技术含量、高投入产出比的“新三高”企业要大力扶持。
在这样的背景下，京津冀三地要形成区域的战略共识，要有分工，在分工中又要关注功能的纾解。生产性功能和服务性功能之间要有一个有机的平衡。在这个平衡的前提下，再梳理产业内部的链条，制定区域一体化的产业准入标准，明确“什么样的产业可以进来？进入到什么样的层次？”形成“小核心，大外围”的整体空间发展布局。在这个空间布局下，还需要进一步调整物质流、资金流、技术流、人的流动等方面要素的重新布局。这应该是京津冀一体化在产业布局上新的着眼点。
京津冀目前更强调内涵式的产业结构调整，是区域内更精细化的产业协作体系，搭建一个立体化的架构，而不是把北京排斥的产业简单地向天津和河北转移。
比如说，涉及到民生的循环经济领域的资源循环再利用。垃圾无害化处理很大程度上是区域一体的处理过程，不是简单地把垃圾运出去，而是经过无害化处理之后对它进行再利用，需要京津冀三地之间进行互惠互利的合作。既有高技术的投入，也有高人力资源的密集和高附加值的产出，利用北京高科技的优势，河北高密度的人力资本，将技术密集和劳动密集相结合，形成高附加值产业的形态。
《中国科学报》：企业外迁主要由政府调控还是由市场规律调节？
陈锐：在企业外迁的过程中，市场规制的作用尤为重要。市场规制既要避免政府失灵，又要避免市场失灵。政府的失位、缺位、错位可能会导致政府的“被动式不作为”，从而出现一些角色偏差，而市场失灵也可能是因为我们现在处在一个不完全或不成熟的市场环境下，很难像成熟的市场经济那样发挥市场的杠杆和调控作用。这时候就需要通过一些市场监管的方式来加强对市场的培育，以及对政府服务能力的提升。
围绕这个问题，应把当下的政府引导、市场主导、社会督导三方面结合起来，这三者缺一不可。在这个过程中要考虑到全局利益和局部利益，整体利益和区域利益之间的协调，这是一个均衡的过程。
四问：如何化解人口难题
《中国科学报》：有专家认为，企业、总部和部分行政事业单位外迁对人口疏散的作用并不大，对此您怎么看？
李国平：如果这些单位或机构外迁肯定能对人口有疏散作用，关键是外迁多少以及外迁机构的类型。
北京市域目前人口超过了2100万，从资源环境承载力的角度讲存在超载问题，特别是中心城区。但北京的人口问题是长期形成的，不能简单地为了控制人口而控制人口，也不能为了降低人口数量就简单地“外迁”。
目前中国城镇化尚未完成，城乡差距、区域差异都很大，现在人口总流向仍然是指向东部沿海地区，包括向北京这些平原地区集聚，这个集聚过程是市场化行为，因此，北京很难一下子将人口数量减下去，但可以控制增量，即调控人口的过快增长。
北京市人口空间分布仍不合理，城市中心城区人口过密，人口基本集中在五环以内，压力非常大，而北京市城市发展新区人口密度并不高，还有一定的承载空间。今后北京市的人口政策关键在于如何在空间上进一步优化人口布局。
按照城市经济和人口密度分布的一般规律，中心区域密度高也是正常现象。但北京中心城区的首都功能核心区（东城区和西城区），人口过度密集，每平方公里超过了23000人，加之商业、商务、办公等昼间就业人口更多，加剧了城市交通拥堵、环境污染等大城市病，非常需要疏解。
而北京的城市功能扩展区，比如海淀区、朝阳区、石景山区、丰台区等，每平方公里大约7000人左右，这些区域的密度还不是过高；而城市发展新区，每平方公里只有1200人左右，还可能承载更多人口。
过密的中心城区的人口需要慢慢疏解，更多的应该是控制增量。如果要在北京五环以内严格控制人口增加，应该先控制城市功能的扩张。
在控制区域如果不再增加新的功能、新的空间，则自然不会新增人口。把增量控制住，然后慢慢消化存量，通过建设地铁等城市基础设施，加强城市管理，中心城区的城市问题会逐渐得到缓解和最终解决。
城市机构迁移和功能提升过程是市场化的选择过程，如果要进行大规模机构迁移，首先就要考虑高昂的迁移成本，然后是迁到什么地方去，由哪些地方承接，新的承接地是否具备承接条件。
特别需要分门别类分析一下哪些机构、哪些单位的人口负荷比较大，即所谓就业人口比较多的行业或者部门；哪些行业和部门与现有的城市空间联系比较紧密，如果不在这里它就无法存活；城市社会对这些企业或机构的服务是否需要，程度如何？
要评价其积极作用和消极作用，正面影响和负面影响，然后再对这些企业、机构作出去留的决定。要先把这些事情搞清楚，然后再考虑作出决定。
一刀切的迁出一定不合适，当务之急是考虑严格控制人口增量，而对于人口存量问题要慢慢地解决和消化。
《中国科学报》：您认为北京人口迁移的难点在哪里？
李国平：如果以行政手段疏散人口，会面临一个非常大的问题，即在这些被迁出机构就业的人员，他作为一个家庭的成员，机构迁移也因此会牵扯到其他家庭成员的就业、就学，一旦机构被迁出，就会给这些人带来非常大的影响。因此，用行政手段疏散人口需要评估疏解成本和效益，以及带来的直接和间接影响。
其实理想的解决方式是从增量上做文章。将城市新增功能布局在希望人口增加的区域。新增员工以这一区域空间来安排家庭生活，就避免了原有员工迁移所带来的各方面问题。
其他国家人口的流动、国际化大都市对人口的控制，都是从功能入手，很少用行政手段来对存量进行调节。
就中国而言，北京作为首都，由于它有优质的教育、优质的医疗等资源，相较其他地方，它的基本公共服务功能比较好，所以人们都不想离开北京。阻碍北京人口疏解的原因实际上是北京和其他地区发展上的不均衡。今后如果不能进一步缩小城乡、区域差距，人口外迁的阻力也会非常大。
因此，人口的迁移要由市场机制发挥作用，人口问题要和产业问题、功能问题结合起来考虑。
有效地疏散人口的方式，首先不是考虑人口疏解，而是功能疏解。
城市是发展变化的，今后北京要尽可能避免发展带来更多就业岗位的行业，比如组装、加工、制造等劳动密集型的产业和服务业，使这种功能布局在北京城外。
一些面向区域服务的行业应尽快转移出北京市域，比如加快区域性的批发、物流的退出。
北京市的教育、科技、文化、医疗资源集中，很多功能服务全国，这部分的一些增量可以在北京市周边布局，比如一些科研院所、大专院校，对其新增的空间要严格管控，可以在北京的远郊区县或者河北、天津等邻近北京的一些地区来进行优化配置。
我们不应把疏散人口作为一个目的，而是要用更少的人口增加换取更大更好的经济社会发展。这就需要优化配置、调整结构、转变方式。
■本版采写： 韩天琪 王剑 王卉
《中国科学报》 (2014-05-09 第5版 思想周刊)
https://blog.sciencenet.cn/blog-1208826-792676.html
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