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创新集群政策的兴起及其在中国的发展
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刚发表在《科技管理研究》2009年第7期上的一篇论文。贴出来（图表略）接受批评。
摘 要：培育创新集群是知识经济时代国家赢得竞争优势的重要途径之一，创新集群的发展对中国经济发展模式转型有重要意义。本文回顾了创新集群在理论与政策实践中的兴起，对中国创新集群政策发展现状做了描述，对其发展趋势做了展望。
关键词：创新集群政策；发展现状；中国；展望
中图分类号：F276.44 文献标识码：A
创新集群是简化的国家创新系统，是“以创新为目标”的产业集群（OECD,2001）。它由企业、研究机构、大学、风险投资机构、中介服务组织等构成，通过产业链、价值链和知识链形成战略联盟或各种合作，具有集聚经济和大量知识溢出特征。创新集群作为政策工具最早由经济合作与发展组织（OECD）于1999年提出，此后它广泛受到各国政府的重视与实践，成为继“国家创新系统”之后又一重要的政策重点。“创新集群”作为研究概念早在1993年就已被中国学者引入国内，政府此后在政策实践中有所采纳。随着知识经济的迅猛发展，各国间以产业集群为基础，以技术创新能力为核心的国家竞争力的角逐越来越激烈。这使得培育创新集群成为赢得竞争优势的关键，中国在进入21世纪之后加大了政策力度，以催化创新集群的发育。本文试图在回顾中国创新集群政策发展的背景与现状基础上，对其今后的趋势做一展望。
现代产业发展过程本质上是一个技术革命和技术进步的过程，因此，产业集群的产生与发育历程是产业向高级化发展的具体体现。20世纪90年代以来，技术创新已成为发达国家支撑经济发展的首要决定要素，据经济与合作组织（OECD）统计，该组织成员国1985年知识型产业的产值占国内生产总值GDP的比重为45%，到1996年这一比例已上升至50%以上[1]；1996年7月，美国国家科学技术委员会（NSTC）在考察本国几十年的经济发展经验后发现“技术和知识的增长已经占生产率总要素的80%左右”，“技术进步是决定经济能否持续增长的一个最重要的因素”[2]。在这种时代变迁下，国家核心经济政策工具也悄然发生变化。
从20 世纪60年代中后期开始，随着日本以及亚洲四小龙经济先后崛起，被这些国家的政府视为成功经验的产业政策很快受到各国的重视，许多发达国家与发展中国家纷纷效仿与采纳。产业政策的理论基础是：根据凯恩斯主义学说，政策可推动经济增长；依据李斯特学派思想，国家必须保护“幼稚产业”。政府选择个别产业的形成和发展进行干预，通过重点扶持和贸易保护，实现增强产业竞争力的目的。然而，日本经济在80年代末逐渐显露衰势。随着经济活动与市场机制的日益复杂，有限理性的有限政府要正确选择产业扶持对象显得越来越难，扶持效果下降也越来越不尽人意。在经济全球化与贸易自由化的形势下，产业政策手段的选择空间日趋狭小。而波特教授通过研究40年代到90年代日本产业国际竞争力的变化发现：产业政策并非日本的成功经验，而是其失败的教训。此外，产业政策在一些发展中国家的实践表明，由于制度环境差强人意，利益集团之间无约束博弈也导致日本与亚洲四小龙的成功用产业政策难以复制。美国前商务部助理韦尔（Frank Weil）甚至宣称：“我们这个国家有一个产业政策，这个产业政策就是我们不需要产业政策（C. Johnson, 1988）[3]”。
竞争与创新政策主要是通过保护自由竞争, 更多地用于支持研究开发、信息服务、投资或新企业进入，从而实现企业的规模、企业行为、资源分配等方面的调整，以促进资源在产业内自由、合理地配置。20世纪90年代以来，在以欧盟与美国为代表的许多国家的政策实践从集权开始走向分权，从偏向产业政策走向竞争与创新政策优先。强调竞争与创新政策的主导性，产业政策的辅助性；对经济全局长期坚持竞争与创新政策，对个别行业的个别时期应用产业政策。
时任新西兰商务委员会主席伯纳德（Alan Bollard）在1995年亚太经济合作组织（APEC）会议上指出“执行竞争政策是提升地区科技水平与经济发展的最好方式”。而美国政府及智库也发布了一系列有关竞争与创新政策的报告，如：2005年10月发布《等待人造卫星：基础研究与竞争战略》报告；当年12月6日发布《关于竞争政策的美国国家报告：投资美国创新体制》；2006年2月发布《美国竞争主动权：引领全球创新》；2006年11月发布《对现状的估计：创新、国家安全及经济竞争》。在美国工业界的推动下，布什政府则在2006年推出了“提高国家竞争力行动计划”。
由于不平衡性是区域经济发展与竞争的普遍特征，而非正态分布是创新的基本特性，因此培育“产业集群”受到竞争与创新政策的高度重视。来自OECD成员国的研究者和政策制定者在阿姆斯特丹(Amsterdam, 1997)和维也纳(Vienna, 1998)就各国产业集群发展及政策制定进行讨论，并于1999年发布了《集群：促进创新的动力》报告。此后又于2001年进一步推出《创新集群：国家创新体系的推动力》报告，“创新集群”被作为政策工具提出。国际知识经济与企业发展组织（IKED）在2004年亦发布了《集群政策白皮书》，从集群地概念、集群政策的功能定位、政策依据等多方面作了系统总结。2001年1月，OECD、UNIDO、国土规划与区域行动会议（DATAR）等国际组织代表和法国经贸部等政府高级官员在巴黎就发展地方集群这一各国公共政策中的热点进行研讨。2003年1月，150多名学者在丹麦召开欧洲集群政策国际研讨会，就以往竞争力政策给集群政策积累的经验教训、集群政策如何发挥作用等问题进行了讨论；当年5月欧盟在卢森堡（Luxembourg）研讨“欧洲的创新热点：为促进跨越疆域的集群创新活动提供政策支持”议题；9月，意大利摩德那大学与联合国大学（荷兰）又各自举办了关于集群研究的国际学术会议。而在2006年11月召开的欧洲第一届再创新（Re-innovating）会议上欧盟企业与工业理事会（Directorate General Enterprise and Industry）更是明确提出：集群在创新驱动和经济增长中起着关键的作用，它能为新企业的建立提供理想的环境，并与其他企业、投资者、高等院校和科研机构形成捆绑机制。在这种形势下，借助成熟的市场机制与适度的政策调节，发达国家的许多产业集群先后从低端迈向高端，升级为创新集群。历史的经验证明借助创新集群的培育与成长，发达国家部分产业快速实现升级，这些国家在国际贸易格局中的既得利益从而得到进一步强化，为发达国家经济摆脱20世纪80年代以来西方世界经济萧条发挥了巨大作用。
发展中国家在现代化的演进逻辑中往往由于国家创新能力较弱，承接发达国家转移产业虽然有利于推动发展中国家实现与发达国家经济同步增长，但这种转移与增长是低梯度转移与落后的增长，发展中国家在国际分工中更加被低端锁定，深陷“国际分工陷阱”。经济学家辛格（Hans Singer）认为：在技术创新加快的竞争环境下，一国经济长期发展所需要的条件（动态效率）较之资源配置效率（静态效率）更为重要。发展中国家应当更多的运用以提高动态效率为目标的竞争政策。而部分后发展国家的成功发展经验证明，培育创新集群是这些国家改变本国在“雁形模式”下发展产业的局面，逐步摆脱“国际分工陷阱”，走上新型工业化道路的重要途径。因此，创新集群战略对于发达国家和发展中国家同等重要（UNCTAD,1998），培育创新集群无论对发达国家还是发展中国家均具有重要意义。
哈佛大学波特（Michael E. Porter, 1990）教授曾用大量的经验事实与有力的理论论证了产业集群是国家竞争优势的源泉[4]，而创新集群是产业集群在知识经济时代重要的高端存在形式，因此可以说，谁成功培育创新集群，谁就能赢得国家竞争优势。胜者通吃是全球化的世界的基本法则，这使得培育创新集群关乎国家兴衰。
简言之，竞争与创新政策正逐步取代产业政策成为主导政策。在知识经济背景下，创新集群培育政策是主要的竞争与创新政策之一。卡洛斯（Carlos Quandt,2000）认为创新集群是促进区域发展，提升区域创新能力与竞争优势，缩小经济空间不均衡的主要工具。而创新集群培育政策的制定于实施实践要合理有效，在理论上对创新集群的演化机理有一定的正确认识是必备前提。
在现代化发展进入全球化时代，中国在许多领域与发达国家之间存在较大的技术鸿沟，技术创新空间不断受到跨国公司挤压，不公正的国际贸易秩序也使中国家面临陷入“无发展地增长”模式的危险。中国要在国际竞争中赢得胜利，就必须通过提高产业的集约度，走依靠技术创新推动经济发展的新型工业化道路。而从90年代以来，无论是从以欧美为代表的发达国家，还是从以韩国、巴西为代表的发展中国家经济发展的经验中看，创新集群是知识经济必然结出的果实。培育创新集群是中国在发展模式转换过程中值得尝试的路径选择之一。
然而，正如英国社会学家吉登斯（Anthony giddens,1990）的主张：在现代性的形成与扩张过程中，时间与空间的一致性被打破，出现分离与重组[5]，这使得发展历史阶段存在巨大悬殊的社会共存。后发展国家不得不在有了一批发达国家的条件下实现本国经济起飞和发展。著名经济学家张培刚教授对此曾有一个形象的比喻：设定远古时代一些猿猴先变成了人，其余的猿猴尚未完成这一进化。剩下的猿猴就必需在存在人的条件下完成向人的进化[6]。显然，剩下的猿猴与先行变成人的猿猴的进化路径必定会有所不同。中国经济在经过近三十年的持续发展之后面临“重要战略机遇”。在特定历史阶段与特殊国情下，如何因势利导的把握机遇，推动发展是刻不容缓需要解决的战略问题。发达国家经济发展中的技术进步贡献率至少在60%以上，它们培育创新集群是在“技术创新已成为经济增长的引擎”这一条件下进行的。与发达国家相比，中国目前的技术进步贡献率相对偏低，培育创新集群面临的困难也相对多一些。
弗里德曼（M. Feldman）曾说“谁能正确解释中国经济增长奇迹的秘密，谁就可以得诺贝尔经济学奖。”国内学者对这一问题有较多探讨，观点甚多。其中资本投入（邱晓华等，2006）、人口红利（王德文、蔡昉，2006）、制度变迁（王瑞泽，2006）、技术进步（沈波涛，2001）等被认为是推动中国经济增长的主动力。尽管存在观点差异，但学者们对中国经济增长具有以下共识：
（1）技术进步对经济增长的贡献正在加大，但与发达国家及部分发展中国家相比不仅还有很大提升空间，而且提升速度有待加快。总体上，技术进步远未成为推动中国经济增长的首要动力，中国经济增长主要来自于汗水而不是灵感，来自于更努力的工作而不是更聪明的工作（Krugman,1999）。
（2）中国经济增长模式正逐步得到优化，但这一趋势正受到挑战。如何避免陷入“国际分工陷阱”？中国如何在国际分工中抢占有利位置？仍是当前急待解决的重大现实问题。
（3）资本投入对经济增长的贡献率正逐年下降。随着中国提前进入老龄化社会，人口红利对经济增长的推动效应也在迅速减弱。市场经济经过三十年的完善与发展，制度变迁对经济增长的影响持续衰减。寻找支撑中国经济持续增长的新“引擎”刻不容缓。
根据中国国家统计局公布的数据，我们用索洛经济增长核算模型（R. Solow, 1957）可测算出1990～2006年间全要素生产率（TFP）、资本和劳动对各自对中国经济增长的贡献率，其结果亦可验证以上部分共识。测算结果参见图1。
从图中可知，20世纪90年代以来，全要素生产率（TFP）对经济增长的贡献远大于资本和劳动。这说明通过不断的政策调节，中国经济增长方式正逐步由粗放型向集约型转化；外延性因素的贡献显著下降，内涵性因素的贡献则有所上扬，且已高于前者各自的贡献份额。但1993～2004年间TFP对经济增长的贡献呈下降趋势，粗放型增长趋向有所抬头。
TFP也被称为“索罗残值”，它反映除资本与劳动之外的多项因素，例如Kendrick ( 1973 ) 将构成TFP的主要因素做过如下归纳（见图2）。
技术进步显然只是构成TFP的因素之一，因此TFP对经济增长的贡献率大于技术进步贡献率。表1是国内部分学者测算1990年后中国技术进步贡献率几种具有代表性的结论。
表1 国内部分学者对中国1990年后技术进步贡献率的测算结果
由于测量时段、统计与测算方法存在差异，我们难以从上述学者的研究成果中得出较一致的量化结论，但我们完全可以形成确切的定性认识，即中国的技术进步贡献率目前还偏低，推动中国经济快速增长的主动力远非技术创新。中国的许多出口工业产品因此具有技术含量偏低，大部分处于产品价值链低端的特点。这些“中国制造”而非“中国创造”的产品主要依靠生产成本低廉获得市场份额，这成为中国产品在世界频繁遭遇反倾销的主要原因之一。据世界贸易组织（WTO）2007年6月公布的反倾销半年报告显示：1995年以来，中国已连续12年成为全球遭受反倾销调查最多的国家。被调查的产品类别众多，如纺织品、CD-R、玩具、家电、打火机，甚至毛刷。部分行业因反倾销制裁发展受到重创，最典型的实例是2006年欧盟对中国制鞋企业提起反倾销，中国鞋类产品出口几乎陷入停滞。
针对上述严峻的局面，中国早在1998年就将建立国家创新体系列为国策。2005年《国家中长期科学和技术发展规划纲要》进一步确定“力争科技进步贡献率2020年达到60%以上，使中国迈入创新型国家行列”的政府目标。而建设创新型国家需要有具有实践指导价值的政策工具，在市场经济环境下，企业应成为技术创新的主体，只有将产业集群培育成创新集群，进而演化为创新经济并在国民经济中获取主导地位时，创新型国家才有可能实现。
政策实践从偏向产业政策转向以培育创新集群为代表的竞争与创新政策的国际趋势对中国政府亦有所影响。国务院1994年颁布的《九十年代国家产业政策纲要》中，产业政策与竞争政策相结合的趋势已初露端倪。科技部在2001年也提出了在国家高新区推行“二次创业”的战略举措，着力提升产业集群，培育创新集群。“二次创业”是许多产业集群未来相当长一段时间所面临的挑战，因此中国的创新集群政策实践还处于初期摸索阶段，带有较强的产业政策的特征。随着创新集群的深化发展，它需要与时俱进的予以调整，逐步契合创新集群的特点与发展规律。大体上，它需要在三个方面有所进步：
（1）优化创新集群政策手段。创新集群政策是一种竞争政策，其政策制定依据是力图通过市场竞争实现市场机制对资源的合理配置。更多的发挥市场功能是其政策要义，但中国创新集群政策尚未以此为中心展开。未来中国创新集群政策制定者需要斟酌适时对培育创新集群的主要手段做出调整。
目前，政府补贴仍是培育创新集群的主要手段之一，项目资助在政策实践中被广泛采用。然而，当中国创新集群面临全球化的挑战时，便易于陷入危机。世界贸易组织（WTO）《补贴与反补贴措施协议》规定：政府对前竞争开发活动的补贴不得超过合理成本的50%，这就是所谓的“黄灯条款下的可起诉补贴”。前竞争开发活动是指将产业研究的成果转化为新、改良或改进产品、工艺或服务开发所需的计划或设计，以及首次非商业目的的原型与初步展示和试验方案的活动。对以出口绩效为条件和将进口替代作为条件而提供的补贴属于被禁止之列，这就是所谓的“红灯条款”。由于中低端产品在中国出口产品中还占有较大比例，中国现在遭遇以“红灯条款”为依据的反倾销调查居多，但随着中国创新集群的发展，中国出口产品的结构将会得到优化与升级。届时，政府补贴作为培育创新集群的主要手段，将会为中国未来遭遇以“黄灯条款”为依据的反倾销调查埋下伏笔。因此，政府补贴在落实创新集群政策过程中需要谨慎使用。
（2）进一步明确政府职能与创新集群政策定位。许多创新集群在发达国家往往是成熟的市场机制作用下，自下而上，自组织而生的产物。中国是一个后发展的新兴市场，市场机制的完备与成熟有待于经历一个过程，市场失灵的特征较之发达国家更为明显。中国创新集群的培育多是政府审时度势，自上而下的孵化产生的，政府在培育创新集群的过程中要承担更多的职能。但“承担更多的职能”的目的还是为弥补“市场失灵”，政府不应替代甚至阻碍市场机制发挥作用，政策应契合创新集群自身的发展规律。
在产业集群的培育过程中曾经出现过政府越位现象，如对地理相近的雏形集群强行实施“归并”政策；政府为促进产业集群的专业化分工，参与行业业务管理，强行拆分产业链；在集群企业中强制募集资金用于集群品牌宣传等。许多导致政府越位的因素依然存在，因此在创新集群的培育过程中需要进一步明确政府职能与创新集群政策定位，依据竞争政策，而非产业政策的特点制定政策。
（3）建立科学的政策绩效评价体系，发挥评估的导向功能，以评促建，正确引导创新集群的发展。必需针对创新集群确定评估方法，不能将评估产业集群的指标简单移植用于评估创新集群。由于产业集群是以价值链为核心的经济体，因此单纯使用一些传统的统计手段，如里昂惕夫投入产出矩阵、波特钻石模型评价体系等是可以较准确的对产业集群的发展状况做出评价。创新集群与产业集群的差别在于知识链与价值链同等重要，要准确评价创新集群就必须对知识链予以准确测定。而隐性知识对创新集群的发展具有至关重要的影响，隐性知识的“隐性”特征使得准确计量集群的知识溢出量、知识生产能力等基本现状变得困难。如果使用测度产业集群的方法来评价创新集群，所得出的结论不仅很可能缺乏客观性，而且容易将发展导向单纯追求量的增长与低水平重复扩张的方向。为评价创新集群政策绩效，一些国家针对创新集群的特点做了一些尝试，如建立创新集群监视器评价体系，调整投入产出计量内容等。在政策的有效指导下，一些好的制度在创新集群快速、健康发展过程中得以建立与推行，如IS09000系列质量认证体系的引入，这些制度的实行为进一步建立科学的创新集群政策绩效评价体系创造了条件。
[1] OECD. 1996 Science, Technology and Industry Outlook [R]. Paris: OECD
[2] 美国国家科学技术委员会. 技术与国家利益 [R]. 李正风译. 科技文献出版社, 1999 年版
[3] Johnson Chambers, 1988. The Industrial Policy Debate [R]. San Francisco, CA, Institute for Contemporary Studies . pp8
[4] Michael E. Porter. The Competitive Advantage of Nations[M].New york: Free Press 1990
[5] 吉登斯. 现代性的后果[M]. 译林出版社. 2000年，第15页
[6] 陈文科编.发展经济学与21世纪中国中西部发展[M].山西经济出版社，2001年
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