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博文

水污染防治战略需要根本改革 精选

已有 6716 次阅读 2017-3-3 15:03 |系统分类:海外观察

为什么中国的水污染问题一直不能得到根本的解决?2013年4月26日《南方周末》报道了人民大学环境学院马中教授领导的水专项课题组的研究结果,为这个问题提供了一个层面的答案:所有的排放水,包括达标的工业排放,都是污水。这是因为我国所有排放标准的COD浓度都高于V类水的要求,也就是说,我国达标排放的污水都是劣V类水。刚刚被年初的山东潍坊高压水井排污等水环境污染事件震骇的社会大众,从这个报道中看到导致水体污染的不仅仅是偷排这样的单独事件,更是普遍性的高污染合法排放,引起了大家对于水污染物排放标准的强烈关注,希望能够很快改掉弊端,尽快解决污染问题,给大家一个良好的水环境。

然而,出人意料的是,国家环保部几个月后公开否认国内排污标准过低。先是于2013年7月29日通过互联网宣布目前国内大部分行业标准并不低[1]。这份说明勾勒了环保部从点源污染排放的控制到水体环境质量达标的基本战略:我国目前和世界上通用的做法一样,是通过总量控制的手段来确保排污总量不超出环境容量,从而确保当地的环境质量达标。认为马中教授的研究存在对于工业排污标准和水体质量标准两个概念的混淆。随后,2013年8月20日的《中国环境报》上发表科技标准司署名文章论排放标准的作用定位与实施方式(以下简称为《论排放标准定位》),并配合刊登了该报记者的报道排放标准严了还是松了,更加正式地发布了环保部对这个问题的立场。《论排放标准定位》强调污染物排放标准只能是行业排放标准,因为污染物排放标准是从行业技术经济能力顺推出来的起步值’”,而且制定污染物排放标准的依据是结合环境形势和产业政策要求……须考虑产业政策允许、技术上可达、经济上可行。它所描述的点源污染排放控制到环境质量达标战略是,环境质量标准是……‘目标值,污染物排放标准是……‘起步值’……从起步到目标正是建立并实施环境保护制度的关键战场’”。如何在这个关键战场取得胜利?《论排放标准定位》把从污染物排放达标到环境质量达标比作从准入门槛登堂入室的过程,提出门槛入室’……的关键制度是环境影响评价制度和排污许可制度

这篇文章和2013年7月29日环保部的解释显然没有能够完全解除社会对这个问题的困惑和不安,2013年11月2日人民日报发表了题为排放标准是不是太低了的文章,似乎在报道两种对立意见的一场辩论,记者采访了首先提出议题、认为排放标准过低的正方和随后公开反应,否认排放标准过低的反方,将这2种意见再次呈现在公众面前。反方仍然坚持污染物排放标准是为了保护环境质量,结合行业技术经济能力顺推出来的起步值’”,坚持标准是第一个门槛,环境质量要得到改善,不能单靠提标一种手段,还需要与环境影响评价、排污许可证等多种制度措施配合使用,才能确保从单点排放达标到区域环境质量达标。然而,这样的论述面对正方马中教授很有代表性的质疑仍然显得苍白和脆弱,不能让公众安心:我国很多水域缺少洁净天然来水,而且水体质量超标,再接受这样的达标排放,水质能改善吗?

切实控制点源污染排放,使排污受纳水体环境质量达标的途径,其实也就是水污染防治的基本战略。中国水污染防治的基本战略到底是什么?这个战略能否最有效地解决中国的水污染问题?正是这场辩论的问题核心。人民日报的报道告诉我们,环境保护标准一直为公众所关注,但是公众对环境标准的概念十分模糊。反方希望通过加强宣传,让大家知道是怎么回事,来为公众解惑。可是事实上,公众的模糊并不是由于不知道反方的论述而需要被宣传告知。马中教授本人是资深环境学者,议题的提出是基于他的团队对这个问题的深入研究;笔者自己在中国和美国的环境保护领域已工作近四十年,对于这场辩论中反方的一些说法也听的十分迷惑。显然,还是首先需要把问题本身辨析清楚,在理性的基础上找到问题的答案,然后才谈得上向公众加强宣传。

1.  总量控制、环评、和排污许可证与环境质量达标

按照反方的说法,在实施行业排放标准的基础上,经过总量控制、环境影响评价、和排污许可证的管理,就能实现从单个企业、设施的污染物排放达标到区域环境容量管理、环境质量达标。我们首先应该对这几种政策与环境质量达标之间的关系有准确的认识。

1.1  总量控制

目的在于削减某一行政区域的化学需氧量和氨氮污染物排放总量的总量控制制度,在水污染防治工作中起了一定的作用,但是与某一具体水体的水质保护并没有直接的联系。黄浦江的重金属污染防治可以指望以国务院对上海市的氨氮总量控制目标来管理,从而确保黄浦江的的环境质量达标吗?目前中国水污染物排放控制项目已达124项,每个行政区域,都会有数量众多的,受到各种污染的水体,我们显然不可能依赖针对少数几种重点污染物、以行政区域为单位的总量控制制度来实现各个水体全部排放控制项目的环境质量达标。

1.2  环境影响评价

环境影响评价制度对新、改、扩建工业设施废水排放实施控制,由于环评对排放的管理不具有普遍性和持续性,它不可能成为衔接单个排放源监管与环境容量、质量管理的关键制度。新、改、扩建工业设施产生的排放仅仅是全部污染排放的一小部分,即使假设1)中国每年经济成长百分之十,2)新增长的经济总量全部全部来自于新、改、扩建设施,3)这些设施产生与老旧设施同等比例的污染物,环价制度能够监管到的至多也只是百分之十的废水排放。随着中国经济的进一步发展,成长速度会更稳健而低于百分之十,低污染的第三行业比重应该更高,新设施产生、排放的污染物应该更少。环价制度能够监管到的排放在全国排放总量中会趋于无足轻重,完全没有一项关键制度所必需的监管普遍性。

在新、改、扩建设施投产运行之后,环评制度就不再监管这部分的废水。即这些工业设施在达到起步值之后,就不再受到环评制度的控制,也就谈不上在环评制度的监管下实现环境容量的达标。这种不能持续的而且受限于行业排放标准的手段怎么可能让环评成为从起步值到环境质量达标的关键制度?

2003年施行至今,环评制度没有使中国的环境质量达标。反方宣称同样的这个制度在管辖范围继续缩小的同时,反而会发挥更大的作用,成为使水环境质量达标的关键制度,这是难以让人相信的。

1.3  排放许可证

根据国家环保总局于1988年3月20日发布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》,中国的水污染防治开始实施排放许可证制度2008年水污染防治法首次在法律的层面提出实施水污染物排污许可证制度。可是二十多年的实践下来,这项制度没有获得希望的成功,很多地方许可证的执行流于形式。环保部自已的水专项办公室在2014年的工作简报中也指出:目前我国排污许可证制度的实施效果并不尽如人意......成为用之不武、弃之可惜的一项鸡肋制度[2]

作为一项关键制度,排污许可证制度二十多年来一直不起来,甚至前环保总局还需要在2006年11月专门正式行文,提醒有关各方该办法仍现行有效[3],到如今更是几近弃之、变为鸡肋,颇为让人扼腕。这样的排污许可证制度如果不经过根本的改革,仍然像反方坚持的那样作为衔接单个排放源监管与环境容量、质量管理的关键制度,根据什么就可以让大家相信这个鸡肋这次可以发生奇迹、解决中国的水污染问题呢?反方让公众把全部的希望都寄托在国务院尚未出台的水污染物排污许可证管理条例;另一方面坚持排放标准只能作为门槛使用,坚持现在的行业排放标准已经足够严格。在这个基础上的新的排污许可制度与1988年试行迄今的水污染物排放许可证就不会有根本的差别。

2.   借鉴国外经验

反方的论述中多处提到借鉴国外尤其是美国控制水体污染的先进经验,指出中国法律对环境质量标准和污染物排放标准的相关规定均借鉴了国外……先进经验,强调要重视过去数十年来国际环保立法始终明确坚持的基本原则,认为目前中国控制污染排放的措施正是世界上通用的做法。反方论述中可以让环境质量达标的环境影响评价和排污许可证等关键制度,也都是在上世纪七十年代初起端于美国的控制水污染措施。我们认为国际经验不应该作为判别水污染防治战略正确与否唯一的依据,但是我们同意要重视借鉴国外管理水环境的先进经验,尤其是那些在科学技术方面程度较高和在实践中已经证明有效的经验。以上提到的这些制度囊括了美国水污染控制中几乎所有的基本制度[4],在美国1972年清洁水法建立以来的水污染控制中起着重要的作用。

因为在当地控制水污染实践中的成功,上述这些国外经验已被借鉴成为中国水污染防治战略的重要部分,但是它们并没有能够帮助解决中国的水污染问题。化学需氧量和氨氮污染物排放到环境的总量在2007年就已达到水环境容量的408 %和576 % [5],然而中国水污染防治战略中没有一项借鉴的制度在这个过程中表现出它们的活力、有效地摁下污染的势头。这样的势态若持续下去,即使中国的人口和经济规模从此不再增加,以每年削减约5% 的速度[6],也还要分别再过约81年和115年才能让化学需氧量和氨氮排放总量控制在环境容量之内[7]。为了不让这样严峻的局面成为所有当代中国人有生之年挥之不去的梦魇,中国水污染防治的战略需要有根本的改革。作为这个战略重要组成的各种借鉴制度也必须受到重新审视,让它们发挥应有的活力。

在导致借鉴制度失去活力的各种原因中,没有把握住借鉴对象的本质是一个重要的原因。一个典型例子是制定地表水环境质量标准时[8],生搬硬套美国水质基准,用作中国水域的环境质量标准限值。这样就出现了以水生生物作为保护目标的III类水体[9],却允许一些重金属污染物的质量标准限值达到美国基准中淡水水生生物慢性毒性[10]71.4倍(铜)、8.3倍(锌)、3.1倍(六价铬)、和2倍(硒),这是可以使水生生物在1个小时内表现出致命性毒性的水平。在生态学意义上极为重要的河口水域,铜的环境质量标准限值更是美国水质基准的约200倍。所以,以下的讨论将重新分析美国控制水污染经验的本质,认真推敲对于这些经验的借鉴,试图找出它们不能发挥活力的原因。

2.1   关于排放许可证制度

前面提到,实施近二十六年的中国排污许可证制度成了鸡肋制度,正在等待国务院出台排污许可制度的执行细则,让它发生革命性的改变。笔者认为,排污许可证制度成为鸡肋的原因是它的2个根本缺陷,需要得到根本的纠正。

第一个缺陷是排污许可证由地方政府颁发、执行。中国近三十多年来经济快速发展的一个基本模式,是让地方政府以经济发展为一切工作的中心,调动所有资源,以公司运作的方式与其它地方竞争发展。这种竞争发展各地经济的模式为中国这几十年的发展提供了重要的动力,同时在地方的经济利益与环境利益发生冲突时,环境利益自然也就要让位于经济利益。既然这样,我们就没有理由相信同样的这个地方政府会不遗余力地执行排污许可证的各种要求,从而限制自己经济利益的发展;就不应该设置这样的机制,让一级政府同时负责两种相互冲突利益的发展。

第二个缺陷是排污许可证制度不要求执行为保护水体水质而必须实施的更严格的排放标准。反方的论述坚持,排放标准只能是与水质没有直接关系的行业排放标准,有环评和许可证就可以让环境质量达标,这在环境管理的逻辑上和污染防治的事实上都是没有根据的。反方始终无法讲清楚,在一个环境功能划定为III类,但是目前水质因化学需氧量而受损的水体(假设化学需氧量浓度为50 mg/L)如何可以接受维持在行业排放标准水平的污染排放(化学需氧量浓度也假定为50mg/L),然后在环评和排污许可证的作用下达到化学需氧量浓度20 mg/L的水环境质量标准。反方也没有能够告知社会,在全中国三十多年的水污染防治实践中,有哪几个水体是在已经受损的条件下,仍然在实施行业排放标准的基础上,依靠环评和排污许可证制度使水环境质量达标的。

要让排污许可证真正地在水污染防治中发挥重要的作用,我们应该重新研究它起初是如何发展定位的,和如何有效地控制了污染排放,以至于吸引许多其他国家,包括中国,在他们自己的控制水污染体系中借鉴美国的做法。美国在1948年就制定了联邦水污染控制法,规定由各州政府管制当地的污染排放,但是如同上面所述中国地方政府面临的问题那样,美国各州政府也同样无法抵御牺牲环境、支持经济发展的压力,不能阻止水环境的严重污染。1960年代未的几次重大环境事件,催生了1972年美国清洁水法,对污染排放许可制度实行了根本的改革。美国清洁水法为控制点源向地表水体的污染排放制定了国家消除污染物排放制度(NationalPollutant Discharge Elimination System,本文以下简称为国家消污制度),终于比较成功地控制了点源水污染物的排放。根据清洁水法的要求,可以总结出国家消污制度包含下面4个基本原则。

第一个原则,经济发展只能在环境得到保护的前提下才可以进行。污染排放到水环境仅仅是是一种有条件的优待,必须受到各种必要的限制,包括由排污者承担监测排放对环境影响的费用、在必要时得服从管理机构禁止排放的要求等;它不是排污者固有的、不可取消的权力,不能以所谓“经济发展权”的主张来排斥对污染排放的管制。

第二个原则,排放要取得国家许可。正是经历了由各州自行控制水污染导致的重大失败,美国联邦政府才能够凝聚各方面的共识,跨过美国宪法第十修正案的障碍,在1972年通过的清洁水法中设立国家级的污染物排放消除制度管制所有的点源排放,形成现在世人皆认为成功的美国做法。清洁水法规定任何污染排放都必须获得国家消污制度许可证,这是国家层级的水污染物排放许可证。在以后的实践中,各州政府大多接手了污染排放许可证以及相应的水污染控制工作。作为接手的条件,各州必须将有关国家消污制度的联邦法规作为各州水污染控制法律的一部分,而联邦环保局仍然保留并实施对国家消污制度许可证的审查和最终决定权。这样的许可证仍然是在国家的层面、由联邦环保局主导的对污染排放的管理。

第三个原则,国家消污制度管理下的排放水中,所有污染物都要达到基于技术的排放限值(Technology-BasedEffluent Limitations)。这种排放限值的主要内容是美国联邦环保局制定的排放限值指导(EffluentLimitation Guidelines),与中国的行业排放标准类似,它们的制定也是基于技术和经济条件,所以以下根据中文习惯将基于技术的排放限值翻译为行业排放标准。这种排放标准即对污染物排放加以限制,又不致严重影响企业的经营。它是国家统一标准,相同行业的每个企业都要达到这样的排放标准,避免违规的企业获得额外的经济利益,导致逆向淘汰达标排放的企业。美国清洁水法要求行业标准在水体未受严重污染、尚存环境容量时也要执行,反映了保护环境、对所有污染都要加以控制的理念。随着行业技术和经济条件的发展,行业排放标准越趋严格。美国提出行业排放标准的初衷,是要让行业排放标准最后严格到让各种点源污染物零排放的国家目标。但是在目前的阶段,行业排放标准还离零排放的目标相距甚远,只能作为起码的、垫底的最低排放标准。

第四个原则,如果行业排放标准不能使排污受纳水体环境质量达标,就需要执行更严格的、向水环境质量标准看齐的基于水质的排放限值(WaterQuality-Based Effluent Limitations),以下将它翻译为更接近中文习惯的水质排放标准。这种排放标准按照各特定水体的法定环境功能(DesignatedUses)而制定,为饮用水源、生态保护区等水体提供专门的和切实的保护。由于水体法定环境功能和水质目标[11]的设定已经考虑了经济因素,水质排放标准的制定就不再根据技术、经济条件。换句话说,实施水质排放标准并不是一味蛮干,它是在理性基础上的控制水污染措施。在笔者工作的美国加州,由于每个水体都赋予了保护人体健康或者生态健康的法定环境功能,所以几乎所有的污染排放都已经实施了符合水体法定环境功能的水质排放标准。

从这4个原则可以看出,在由中央政府出面,直接抵御地方经济利益竞争侵蚀环境利益的前提下,全面实施水质排放标准成为美国控制污染排放、达到环境质量指标的关键机制。在实施恰当的排放标准的基础上辅之于其它措施,比如环评和排污许可证等,可以有助于水污染,实现水环境质量的达标。

回过头来,我们看到在借鉴国外水污染控制先进经验方面很极端的一个例子。对于构成美国控制污染排放基石的国家消污制度,仅仅借用了排污许可证这几个字,把这种相对次重要的管理形式放大、极致成一个排污许可证制度,然而构成国家消污制度所有的重要原则却都被抛弃了。其结果是作为中国水环境质量标准达标的关键制度,二十六年来一直处于鸡肋的地位。与此同时,水污染物的排放量远远超出中国水体的环境容量。

2.2   关于总量控制、环境容量、和环境质量

反方声称通过总量控制的手段来确保排污总量不超出环境容量,从而确保当地的环境质量达标世界上通用的做法,这种说法是不准确的。事实上,这些做法与美国控制水污染框架中控制污染物排放的手段、允许污染物排放的数量、和环境质量的目标有着根本的差异。

2.2.1  控制污染物排放的手段

对水污染物排放实施总量控制是中国独特的制度,世界上并没有与此通用的做法。美国的水污染控制框架中,译成中文帶有总量字义、与控制污染物排放有关的政策,是每日最大总负荷(TotalMaximum Daily Load)制度(以下简称为每日负荷制度),很多人误将此等同于总量控制制度。下面的比较表明,总量控制制度和每日负荷制度是本质上完全不同的两种水污染防治政策。

1.   每日负荷制度的目标是特定水域比如位于洛杉矶县境内的洛杉矶河的某一段,而不是一个省、自治区这样的行政区域。

2.   每日负荷制度管理的对象是水质受损的水体以及影响这个水体的流域,而不仅仅是点源排放。

3.   每日负荷制度控制污染的措施包括限制损害人体和水生态健康的所有污染物,比如金属镉、农药滴滴涕、致病细菌、甚至固体垃圾等。除了限制特定流域的点源和面源污染物排放,它还包括其它重要的污染治理措施。比如要求在雨水管道入口处装置格筛以防止垃圾进入,要求船舶底部换用不含铜的油漆以降低水质的金属铜浓度,要求挖去水体的底泥以防止沉积的剧毒污染物溶入水中,等等。然而总量控制制度要求的只是限制化学需氧量和氨氮这2种污染物的排放。

4.   每日负荷制度对点源排放控制的形式是降低污染物浓度到可以保护环境质量的水平;总量控制规定的是逐年降低的排放量。经过总量控制限制的污染物排放仍然可以对环境造成严重的伤害。

在制度设计层面,美国对于点源污染物排放的控制主要是通过实施国家消污制度,而每日负荷制度则是设计为恢复已污染水体水质的制度。按照国家消污制度的要求,对所有点源实施行业排放标准,根据各个水体的水质标准(详见2.3节关于美国水质标准的讨论)实施水质排放标准。对于已知水质受损的水体,如果排入这个水体的点源在实施行业排放标准后还是不能恢复污染水质,就要对这个水体的流域实施每日负荷制度,为这个水体量体裁衣制定针对面源污染物的负荷(LoadAllocations)和针对点源污染物的废物负荷(Waste Load Allocations)。有了废物负荷之后,国家消污制度就必须在这个基础上为点源排放制定相应的水质排放标准。在贯彻清洁水法的实际过程中,各地根据各州水质标准实施水质排放标准先于实施每日负荷制度,形成实际上实施行业排放标准,实施根据水质标准的水质排放标准,和实施根据每日负荷制度的水质排放标准,这样依次递进的三个步骤。每日负荷制度成为在执行行业排放标准和水质排放标准之后继续前进的一步,是水污染防治在收官阶段的步骤。

事实上,水污染防治法并没有明确宣布通过总量控制实现环境质量达标。它没有规定每单位时间内的污染排放最小消减量,比如每年至少消减10%;也没有规定通过这个制度使污染排放消减到水体环境质量达标的最大时间,比如在30年内使污染排放消减到环境质量达标。实事求是地看待这个问题,水污染防治法并没有一个具体的和明确的、在一定时间内实现水环境质量达标的目标。即使理论上逐步逐步地减少污染排放可以最终使环境质量达标,但是在那最后一步到来之前的总量控制是确保环境质量不达标。

根据环保部的全国环境统计公报[12],工业废水和城镇生活污水中化学需氧量排放量的每年变化量在本文写作时已经公布的过去5年中是2008年减少4.4%,2009年减少3.3%,2010年减少3.1%,2011年增加4.5%,2012年减少3.0%。2008年是水污染防治法修订、重申国家对重点水污染物排放实施总量控制制度的年份。从2008年以来的5年中,全国废水中的工业废水和城镇生活污水化学需氧量排放量减少了10%。尽管如此,反方仍然要公众相信可以通过这样的总量控制,解决中国水环境中化学需氧量污染物超出承载力408%的问题,这已经丧失了讨论事关国家兴盛和人民福祉的基本国策所应有的严肃态度。

另外,总量控制制度要求消减化学需氧量污染物和氨氮污染物排放,但是其它污染物,特别是有毒污染物,却没有得到相应的控制,使得更多的有毒且难降解的污染物沉积到中国的水体中。实施行业排放标准的一个优点是对分散在全国各地的同类企业有相同的限制强度,总量控制的要求分解到各行政区域会使各地的同类企业受到与行业排放标准不同的排放限制,导致同类企业在各地有不同的排放标准,让污染环境更严重的企业获得更多的竞争优势。

2.2.2  允许污染物排放的数量

在水环境中最大而不致降低环境功能的污染物数量应该可以是世界上通用的对环境容量这个概念的理解;反方论述中的环境容量还等同于允许水污染物进入环境的数量,是水污染防治中对污染物排放的一种限制,这个意义上的环境总量,由于涉及到各国水环境保护程度的差异,在世界上往往是不通用的。

2.2.2.1水体保护目标决定环境容量

美国清洁水法将保护水体的人体健康和生态健康功能规定为国家目标,并且要求在美国所有地表水体都尽可能地实现这个目标。要符合这些功能目标,水体中污染物的浓度必须要低于美国的水质目标。以下表1中比较了几种重要污染物的中国 II 类水环境质量标准值(根据现在执行的《地表水环境质量标准---GB3838-2002》,以下简称为2002年质量标准)和美国水质目标值,可以看出中国的 II 类水环境质量标准值高于美国水质目标值,所以这里假定与美国的人体健康或生态健康的功能目标匹配的水质相当于中国 I 到 II 类地表水环境质量标准。根据2002年质量标准,无论是II类还是III类,环境质量标准限值计算的环境容量或者承载力都会有很大程度的膨胀。

1.  中国II 类水环境质量标准[13]和加州水质目标[14]

氰化物

II类值1mg/L

1

1

0.005

0.01

0.05

加州值A2mg/L

0.009

0.12

0.0022

0.0025

0.0052

加州值B3mg/L

0.013

0.12

0.0043

0.065

0.022

II 类值 / 加州值A

111.1

8.3

2.3

4

9.6

II 类值 / 加州值B

76.9

8.3

1.2

0.2

2.3

12002年质量标准中II类水环境质量标准限值

2:加州淡水水生生物慢性毒性和人体健康毒性的最小值

3:加州淡水水生生物急性毒性值

另一方面,中国水污染防治的目标一直注重为经济发展服务,从1984年水污染防治法建立以来,该法的立法目标一直是保障人体健康,保证水资源的有效利用,促进社会主义现代化建设的发展。2008年水污染防治法修改,法律目标改为保护和改善环境,保障饮用水安全,促进经济社会全面协调可持续发展,保护环境促进建设发展演进为保护环境促进可持续发展给关心中国水环境保护的人们很高的期望。但是,2008年的水污染防治法修改之后迄今,环保部一直没有制定与新的法律目标配套的执行细则,现在管理水污染防治工作的仍然是2000年3月发布,配合水污染防治法1996年修改,以促进建设发展为立法目标的2000年水污染防治法实施细则。2008年水污染防治法中的促进可持续发展成了促进建设发展的另一种说法。在这样的立法目标之下,中国地表水体的功能划分基本按照经济发展的需要而决定,不少地方的政府极力让当地水体划分成比较低劣的类别,可以争取排放更多的污染物到水体,在类似加州这样在国内经济社会发展走在前列的省份,I和 II 类水域加起来不会超出全部水域的百分之三十。其余百分之七十的水体的环境容量,或者说允许排入环境的污染物总量要远远高于美国的环境容量。

2.2.2.2环境容量计算的牵制

水污染防治是政策和科学的集合,俩者互相影响,经济发展先于保护环境的政策会使环境容量的计算得到更大的值。为了促进经济建设的发展,反方论述中的环境容量倾向于尽可能彻底地挖掘水体容纳污染物的能力。对于相同的水体,可以计算出比美国多达很多倍的环境容量。

按照美国环保局制定的相关政策,预测到点源排放口的水质有可能超出环境质量标准时,排放废水中的污染物浓度就不得超出环境质量标准。在水体有稀释能力,排放标准允许超出环境质量标准时,则要求排放废水和自然水体有快速和完全的混合,在一个体积有限的所谓混合区MixingZone)之内达到环境质量标准。所以,一条河流或一个湖泊中可用以计算环境容量的水体是这个混合区之内的水量。对于混合区的形成和规模有严格的要求,除了上述快速、完全的混合之外,还要求混合区不可以占去大部份的河面和2个混合区之间不得重叠等等,把环境容量控制在一个对环境比较安全的水平。

反方论述中环境容量的计算中,点源排放通常不被要求快速、完全的混合,也不实施混合区的措施,但是却一般都使用一维稳态模型、假定污染物在水体中的扩散向单一的方向均匀地扩散,以一长段河流全部的流量和一个湖泊全部的体积计算污染物浓度,这样算得的环境总量是理论上的最大值,可以是上述美国环保局方法得出的环境容量的很多倍。基于这样的计算,虽然实际上污水排放口附近的水域已被严重污染,但是这个水体仍可有富裕的环境容量,可以继续让污染物进入;在这个水体趋向达到环境容量的过程中,相当大部分水体会远远超出环境容量。

此外,在环境容量的计算中不考虑或不给予足够的安全系数、不考虑或少考虑底泥中污染物的影响,还有上面提到的环境质量标准限值本身过高等,都会使如此得到的环境容量远远高出实际的数值。

2.2.3  环境质量的目标

认为通过总量控制、限制化学需氧量和氨氮污染物的排放,就可以让环境质量达标,这样的做法不仅不是世界上通用的,而且给中国的水环境留下极大的风险。中国要什么样的环境质量?应该根据什么指标来确保我们要的环境质量?我们需要对这些问题有深入讨论。

既然中国的水污染防治法已经提出保护水环境、实现可持续发展的目标,我们就不能接受一个仅仅注重化学需氧量和氨氮污染物的环境质量目标,就不能接受一个有毒污染物积累得越来越多、水体质量越来越差的环境。相反,我们要努力实现的应该是一个具有人体健康和生态健康功能的水环境。假设II类水以上的水体是符合这种环境质量的[15],那么应该让中国大多数的水体都达到这样的水环境质量,应该以此衡量环境质量是否达标。

用什么指标可以正确反映水体的人体和生态健康功能,仅仅看化学需氧量和氨氮污染物显然是远远不够的,实际上即使加上2002年质量标准上的其它污染物指标也还是不够的。污染排放中的污染物不会仅仅只有一种,不同的污染物以各自不同的浓度存在对于生物会产生不同的集和毒性(AggregateToxicity)。这种毒性可能是单种污染物毒性的相加或它们的相乘,它无法以单种污染物的浓度来分析,所以必须作为一项单独的测定环境质量的指标。美国从1980年代中期开始,要求分析污染排放作为一个整体的急性毒性和慢性毒性,把这项指标称之为排放水整体毒性(WholeEffluent Toxicity)。目前不但对于所有的排放都包含排放水整体毒性(后面简称为排水毒性)达标的要求,这项测试也已普遍使用在对雨水和城市泾流以及水体背景值的监测。

另外,无论是中国或美国的水环境质量标准都不能囊括所有可能的污染物,比如各种层出不穷的农药和医药化工化合物,这些污染物对环境的危害是我们不可忽视的。在单项分析由于信息不够或者由于分析仪器及方法跟不上时,整体毒性可以作为一项对个别污染物的替代分析。美国的水污染控制中,要求对排水毒性不达标的排放执行毒性鉴定评估(ToxicityIdentification Evaluation)和毒性去除评估(Toxicity Reduction Evaluation),进一步争取环境质量的达标。这2项评估的操作也是在分析排水毒性的基础上实施的。

地表水环境质量标准是水污染防治的环境质量指标国家法规,环保部在此基准上监测全国重要江河、湖泊的水环境质量,在每年发布的环境公报中以需氧量、总磷、氨氮污染物作为主要污染指标确定并公告这些水体的水质等级。这种确定水体水质高低的方法有着根本的缺陷。用主要污染指标确定水体水质就必须假定:水体水质只能由主要污染指标决定,水体中其它污染物的存在及其浓度对水体水质没有影响。但是我们知道这种假定显然是站不住的,地表水环境质量标准的基本前提就是各个单独污染物在一定浓度时对人体或水生生物产生毒性反应。而这个基本前提与现在确定水体水质做法的逻辑前提是根本相抵的。

重视污染物的集和毒性对中国的水污染防治还有另一层特别重要的意义。多种污染物共存产生集合毒性这个环境毒理学的基本原理一直没有在中国水污染防治体系中得到必要的和足够的重视,不但没有根据这个原理进行水污染防治,从1983年以来实施的地表水环境质量评价体系还是与这个基本原理相抵触的。这里我们用污染物在环境的集合毒性的原理可以更清楚地理解目前以环境质量指标确定水体水质存在的问题。根据2002年质量标准的一些主要污染物标准编制下表,假设有水体甲、乙、丙和各水体已知的污染物浓度数据[16],根据这个质量标准的单因子评价方法,水体甲和乙均为II类水,水体丙为III类水。但是如果测量这几个水体的集合毒性,可以发现同为II类水的水体甲和水体乙对环境产生的危害程度会有很大的差别,不应该把它们划分为相同的水质类别;而虽然水体乙为II类水、丙为III类水,但是比较它们对环境的危害程度,水体乙很可能劣与水体丙。所以,2002年质量标准的单因子评价水体质量的方法是不科学的,用以监测水体水质并确定水体环境质量水平会发生严重的问题:1)它不能给予水体质量正确的评价,2)相同类别的实际水体质量可能差别巨大,3)高类别的水体质量可能反而劣于低类别。根据这套分类制度制定的水环境公报给社会和公众带来极大的误导;根据这种错误的分类而制定的水污染防治决策也会有偏差。

2.  水域环境质量单因子评价的问题

项目
(毫克/升)

II

III

IV

水体甲

水体乙

水体丙

化学需氧量

15

20

30

15

15

20

生化需氧量

3

4

6

3

氨氮

0.5

1.0

1.5

0.5

总磷

0.1

0.2

0.3

0.1

1.0

1.0

1.0

1.0

1.0

1.0

2.0

1.0

0.01

0.01

0.02

0.01

0.05

0.05

0.1

0.05

0.005

0.005

0.005

0.005

0.01

0.05

0.05

0.01

氰化物

0.05

0.2

0.2

0.05

挥发酚

0.002

0.005

0.01

0.002

水域类别

II

III

IV

II

II

III

另外,在本文这一节开头指出了2002年质量标准中某些重金属污染物限值太低,这样的问题若使用排水毒性的分析就能及时发现。这种分析可以帮助我们完善环境质量标准值,防止由于单项污染物标准制定的问题、导致毒性的污染排放进入环境。

整体毒性的测试比单项污染物的测试在一个更加高级的层面上,来确保环境的质量,是一种必要的进步。但是,整体毒性测试毕竟还是从少数水生生物的反应中获得,所以它仍然是一种指标性的测试,还是不可以把它当做环境的本身。所以美国水污染控制体系还要求那些对环境影响最大的排污者测试它们排放的受纳水体的生态变化。在这一方面,美国特别注重于濒危物种的保护,他们规定,任何一个排污户都有责任保证排放不对濒危物种产生进一步的伤害。根据美国的濒危物种法,美国联邦政府的有关部门对于每一种濒危物种都要制定如何保护的具体方案。在污染排放有可能危害到濒危物种的时候,都需要经过这些有关部门特别的审议,确保它们不可能对濒危物种产生危害,否则就不能够排放。

这样,在单项污染物的水平、整体毒性的水平,和生态的水平对污染排放进行具体的干预和限制,才能够确保环境质量的达标。这是我们应该借鉴的。

由于环保主管部门急于出政绩,仅仅以导致水体发黑发臭的有机耗氧污染物和氨氮污染物为环境质量指标,而忽视其它污染物对环境的危害,这在世界上不是罕见的,美国这方面的经验也值得我们注意。美国联邦环保局在清洁水法刚通过的几年间,工作重点偏向于建设城镇污水处理厂,而忽视对于工业废水的处理。美国的环保团体很快指出这样的做法不能确保环境质量,不符合美国清洁水法的要求,与美国联邦环保局在法庭上达成了加强控制有毒污染物的协定。1977年美国清洁水法的第一次重大修改就是把这份协定的内容,增补进了清洁水法。正是从这份协定,才使重金属、有毒有机物等毒性污染物成为美国水污染控制体系中所谓优先控制污染物(PriorityPollutants)。也正是由于这个转折,美国控制水污染的中心很快地转移到工业废水行业排放标准的制定、实施,工业废水间接排放的预处理制度实施,水质环境质量标准的制定和实施等一系列重要政策的贯彻执行。今天来看,这个转折是正确的,而且是必须的。有毒污染物比有机耗氧污染物和氨氮污染物对环境有更大的危害,也更难从环境中去除。美国的水污染控制至今还要投入极大的努力和资源,去清除那些甚至在清洁水法建立之前的工业排放造成的污染。

2.3   借鉴环境质量标准和污染物排放标准

反方告诉我们,环境质量标准是……‘目标值,污染物排放标准是……‘起步值’……1984年到现在,我国制修订环保法律时对环境质量标准和污染物排放标准的相关规定均借鉴了国外尤其是发达国家和地区的先进经验,对这两类标准作用定位、制定原理的区分是过去数十年来国际环保立法始终明确坚持的基本原则。目前,从国外环境法中也找不到将这两类标准混同起来的做法。我们同意环境质量标准和污染物排放标准在水污染防治各种制度中科学技术的含量最高,在水污染防治实践中起着非常重要的作用,需要认真借鉴国际先进经验。可是反方的论述距离事实太远,会让人误解,伤害水污染防治工作,所以我们还需要对环境标准已有的借鉴作进一步的辨析。

2.3.1  国内外标准规定数量相差悬殊

比较中国和美国法律对于环境质量标准和污染物排放标准条款的数量,可以看出1984年的水污染防治法对于环境质量标准和污染物排放标准的法律规定总共只有316个字符的3条:1)国务院环境保护部门制定国家水环境质量标准,省级政府可以制定补充标准;2)国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家污染物排放标准,省级政府可以制定更严格的标准;和3)应当根据水污染防治的要求和国家经济、技术条件,适时修订水环境质量标准。1996年修订本关于环境质量标准的规定与1984年版完全一样,在排放标准部分删去了与水质排放标准类似的要求[17]2008年修订本除了上面这3句话之外,新增了中央政府和省级政府共同为重要水体确定水环境质量标准的内容。然而在美国的清洁水法这一方面,现在常见的2002年清洁水法修订本中第301节《排放限值》(Effluent Limitations),第302节《与水质有关的排放限值》(Water Quality Related EffluentLimitations),第303节《水质标准和执行计划》(Water Quality Standards andImplementation Plans),第304节《信息和指导》(Information and Guidelines)第305节《水质数据库》(Water Quality Inventory),第306节《全国最佳处理标准》(National Standards of Performance),和第307节《有毒污染物和预处理排放标准》(Toxic and Pretreatment EffluentStandards)共有不包括标点的16千多个词(word),占了整部法律的约百分之十五。尽管其中很多内容针对美国水污染控制中一些具体问题的法律规定不具普遍性,但是很多直接导致美国迅速控制住水污染的内容,值得我们重视和研究。把上述水污染防治法中的这几句话说成是三十年来不断借鉴国外先进经验的结果,掩盖了在这方面存在的问题和借鉴国际先进经验的必要,实在是言过其实,甚至不顾事实了。

2.3.2  国际上环境质量标准和排放标准的关系密切

反方将污染物排放标准等同于行业排放标准,然后宣布污染物排放标准与环境质量标准的作用定位和制定原理是不能混同,虽然做到自圆其说了,可是不免有虚张声势之嫌。行业排放标准根据各种工业行业类别的技术和经济特点而制定,环境质量标准则主要是建立在污染物的毒理学反应上,这两者之间的区别是如此巨大和明显,稍具资格的环境保护专业人员都应该不会把它们的制定原理和作用定位混同,国际环保立法也应该不至于为这两种标准的区分而伤神,更谈不上所谓明确坚持的基本原则。如果确实有人将这两类标准混同起来,当然会是极其荒谬的。可是问题在于,这个论断的前提是个与事实不符的稻草人。污染物排放标准在反方的推理中也许等同于行业排放标准,地表水环境质量标准在中国的水污染防治中也是主要用作水体水质的分类,而不能用作制定排放标准。但是把这个论断扩展到国际环保立法和国外环境法的范围,它的前提在逻辑上就成为虚假的了。

本文前面提到过的水质排放标准是美国水污染控制架构中,作为实现水环境质量达标关键的污染物排放标准,而水质排放标准与水质目标或者环境质量标准的关系密不可分。发展水环境质量标准的一个主要目的就是为了制定恰当的水质排放标准;在水体没有稀释条件时,美国的水质排放标准在数值上就相当于环境质量标准。比如前面提到的美国联邦环保局2000年为加州制定的地表水水质目标中,淡水六价铬水生生物急性毒性值为0.016毫克升、慢性毒性值为0.011毫克升。在一般排放条件下[18],以急性毒性值为基础计算得到的排放限值会比用慢性毒性值计算的限值更加严格。所以加州洛杉矶地区排放到内陆淡水水体可保护水生生物的六价铬每日最高排放限值为0.016毫克升,等同于加州水质目标中六价铬的急性毒性值;月排放平均值为0.008毫克升,相当于水质目标中按照4天平均计算的慢性毒性值。在这里,水质目标或者环境质量标准与作为污染物排放标准的水质排放标准是混同——为污染排放制定的排放标准等同于环境质量标准。它们的制定原理都是基于毒理学,它们的作用定位都包含控制污染物排放、保护水体环境质量。环境质量标准和污染物排放标准的混同,正是确保环境质量标准达标之必须,这才是美国清洁水法明确坚持的基本原则。

2.3.3  混同起来的做法的各种实例

将环境质量标准和污染物排放标准混同起来的做法在美国的环境法律以及相关文件中俯拾皆是。美国清洁水法第303(b)节要求各州为州内和州际的水体制定水质标准,第303(c)节要求水质标准包括法定环境功能和水环境质量标准(或者水质目标,见注11的解释),第301(b)节要求实施为满足水环境质量标准所需的污染物排放标准,这就决定了污染物排放标准的制定和执行要向环境质量标准看齐。美国联邦法规第40卷第122.44节以比法律多出许多倍的文字,载有美国联邦环保局根据上述法律条款制定的执行细则。

美国控制水污染体系中水环境质量标准和污染物排放标准混同起来非常显著的例子发生在加州。加州水资源控制委员会根据清洁水法第303(c)节的要求制定的加州内陆地表水水质目标(Inland SurfaceWaters Plan)和封闭海湾与河口水质目标(Enclosed Bays and EstuariesPlan)在1994年7月在加州法庭因为与州法律有所抵触而被搁置,按照清洁水法的要求,联邦环保局在这种情况发生时要代为该州制定水环境质量标准。在联邦环保局和加州水资源控制委员会的共同努力下,2000年5月18日,联邦环保局颁布了《加州水质标准》,加州水资源委员会也在同一天让规定如何根据水质标准计算排放标准的《加州执行政策》[19]成为与《加州水质标准》配套的政策,执行这部水环境质量标准的要求,全面实施水质排放标准。上一节讨论的六价铬排放限值制定正是根据这份水环境质量标准和它的执行政策计算而得,体现了在制定水质排放标准过程中水环境质量标准和污染物排放标准契合的关系。从2000年5月联邦环保局颁布《加州水质标准》的联邦法规和加州水资源委员会实施《加州执行政策》的加州法规以来,加州水污染控制体系根据这2种法规对点源排放全面实施水质排放标准。所以,加州政府从2001年以来颁发的每一份国家消污制度许可证都是一个这种做法的例证。

美国环境法律中关于环境质量标准和排放标准的关系并不是刚刚介绍到国内。比较早的大概是上海交通大学环境法教授王曦先生在1992年出版的《美国环境法概论》中关于水质排放标准的介绍[20]。笔者本人也曾多次在国内介绍过美国水环境管理的这种做法,撰文专门介绍美国的水污染控制法律法规的发展[21],包括环境质量标准和排放标准;在国内环境保护专业会议以及环境保护研究和敎育机构发表关于环境标准的专题报告。在2011年配合人民大学环境学院为国内环境保护从业人员举办的训练班中,根据环境质量标准制定水质排放标准的方法是一项主要的内容。

从以上这三个方面的讨论我们可以确认,所谓过去数十年来国际环保立法始终确坚持的基本原则只是想当然的臆断而已,不但没有任何的事实依据,而且与事实正好相反。这种无中生有的想当然给负责国家环境政策走向的领导机构和对水环境有最根本利益的社会大众呈现出一种假像,似乎中国的水污染防治已经釆取了世界上最好的政策,似乎水环境的灾难性污染是必不可免的,似乎为了建设发展而对环境的毁坏都是合算的,这种假像会对中国水污染防治产生极大的伤害。

2.3.4  基准和水质标准

对于国外环境保护文件中举不胜举的环境质量标准和水质排放标准混同起来的做法视而不见,本应严谨认真的借鉴国外先进经验走入歧途、变成了想当然的自说自话,这种随性的思想方法显然无法让我们认真研究、汲取国际先进经验,使得环境标准成为中国水污染防治体系最薄弱的环节之一。本文前面提到的把污染物排放标准当作只能是行业排放标准、反对实施水质排放标准的问题,都是缺乏严谨的分析,满足于言而无据决策过程的产物。在水环境质量标准和水污染物排放标准方面还存在着其它一些严重问题,也应该值得我们的高度重视和认真的讨论。

水污染防治法自1984年以来,一直没有借鉴美国、英国、法国、德国、加拿大、南非、澳大利亚等国家的经验,要求发展保护人体和水生生物的污染物环境基准,非常让人遗憾。在不重视科学基准的情况下,1983年、1989年、和2002年制定的地面水或地表水环境质量标准就只能是拼凑外国标准加上粗制滥造几个自己的标准的产物。本文前面已经指出了2002年质量标准中以美国水生生物重金属污染物急性毒性值作为III类水域环境质量标准限值的问题,同样严重的错误还有完全缺乏科学基础的生化需氧量、化学需氧量、和高锰酸钾指数的水环境质量标准限值、以及缺乏环境毒理学和环境经济学支撑的氨氮、总磷环境质量标准限值等。这些问题对于中国水环境造成的伤害是巨大的,直到现在还没有得到纠正。由于这些问题比较明显,这里不再赘述。

除了作为水污染防治中监测环境质量和控制污染排放的科学基础,基准还是一个人类文明发展的重要标志。关注并且善待与我们共生的其它生物是人性的独特和高尚之处,这些特质在人类社会发展到相当的程度才会展现,并逐渐成为人类文明的一个越加重要的价值。现代科学和技术已经可以让我们了解水环境中的污染物通过饮水和水生生物食用对人类身体的健康影响,了解这些污染物对于我们环境中其它生物的有害影响,掌握这些知识,以此指导我们的经济活动,让人类和环境中的其它生物可以安全地共同生存,这是建立基准的根本意义。有了根植于自己环境的基准,表明这个社会具备了现代的、理性的善待众生的文明理念和科学基础;而没有自己的基准就不可能真正地保护环境,就不可能屹立世界文明之巅。中国近年来提出发展生态文明,与基准所反映的价值应该是同质的。所以,基准也就必然地要成为生态文明不可缺少的重要基础。

水质标准(WaterQuality Standard)是美国水污染控制体系中十分重要而独特的标准,与中文语境中标准的一般含义区别极大,由于它的重要作用,在我们考虑借鉴国际环境标准先进经验时值得重视和研究。清洁水法要求各州为当地的每个水体制定包括3个元素的水质标准,即水体的法定环境功能、保护水体法定环境功能的水质目标(Criteria)、和保证该水体的法定环境功能只能向水质好的方向调整而不能向下调整的反恶化政策(AntidegradationPolicy)声明。在各州不能如期完成制定合格的水质标准时,美国联邦环保局得代为各州制定。如果某个水体的法定环境功能低于清洁水法中保护人体健康和保护生态的国家目标,各州必须充分证明达不到的理由。归根到底就是达到国家目标的费用到底要耗用多少经济成本,费用要多高才值得放弃国家目标?这种法律要求可以让公众看清楚,坚持环境利益往往也符合自己的经济利益,有助于国家目标的实现。这种法律要求使2000年美国联邦环保局发布为加州制定的水质目标时,加州的每一个水体的法定环境功能都已经包含对人体健康和生态的保护。

大部分行业排放标准限值的建立缺乏环境经济学的分析和概率工具的支撑,不符合水污染防治法关于根据经济和技术条件制定排放标准的要求。2008年发布的《发酵类制药工业水污染物排放标准》应该是迄今所有水污染物排放标准中由最强的技术队伍参加制定的排放标准之一,但是其中确定污染物排放限值的方法仍然过于简单。比如对于发酵废水主要污染物化学需氧量排放限值的确定,仅仅是以下一句话:

本标准参考国家污水综合排放标准、世界银行及美国标准(见表31),并且本着发展的原则,对于一般区,现有企业COD 排放标准值在综合排放标准(300mg/L)的基础上削减33%,订为200mg/L;新建企业从严控制,COD 值统一订为150 mg/L。[22]

这里显示出排放标准制定过程存在的2个典型问题。现有企业为什么是消减33%,而不是30%或者35%?对于新建企业为什么是150 mg/L,而不是136或者157 mg/L?这些消减的根据是什么?它们对环境的影响,对企业的影响,对社会的影响是什么?这些根据是否经得起推敲?标准制定中缺乏坚实的技术支撑是第一个问题。另外,污染物的排放不但受排放限值的控制,还与该值监测的时间区段长短有关。比如美国水污染控制体系规定,连续排放的废水要有短时最高限值和长时平均限值,常见的是每日最高限值和每月平均限值。每日最高限值常常是每月平均限值的约2倍。上述发酵废水COD 排放标准值在不同条件下实施就会有差别很大的实际控制效果,这不是任何一种标准应该有的特质。这是中国污染物排放标准中普遍存在的另一个问题。

3.  以法制和理性改善水污染防治

本文讨论了如何有效地控制点源污染排放、确保环境质量达标的一些问题,认为中国水污染防治的基本战略需要改革;对于国外环保先进经验的借鉴需要更加严谨。明确各种问题产生的原因,可以帮助我们在根本上解决这些问题,是改善水污染防治战略的第一步。

3.1  法律方面的原因

导致水污染防治各种问题的一个重要原因是在法律方面。水污染防治法是中国水污染防治战略最重要的指导文件,在1984年水污染防治法立法和1996年该法的修订中,这部法律都是以保障人体健康,保证水资源的有效利用,促进社会主义现代化建设的发展作为搭建中国水污染防治体系的指导原则。在这个体系中,经济发展的地位高于水环境的保护,控制污染、确保环境质量达标的责任落在以经济发展为中心的地方政府(详见2.1节);不设置具体、明确的控制污染排放的规划,没有实际可行的污染排放控制机制,没有确保中国水环境不被经济发展毁损的必须的底线(详见2.2节);无论是水环境质量标准还是污染物排放标准的发展都远远落后于环境科学的水平,与水污染防治的需要严重脱节(详见2.3节)。这些问题的发生是水污染防治为促进建设发展服务的必然结果。

2008年水污染防治法的法律目标改为保护和改善环境,保障饮用水安全,促进经济社会全面协调可持续发展,在概念上纠正了以前法律目标的错误。但是水污染防治法的具体条款并没有随之配合修改,发展出相应的水污染防治体系;政府的行政主管部门也没有跟上、制定以可持续发展为目标的2008水污染防治法执行细则。对于可持续发展可以有不同解释,应用在水污染控制上,我们至少应该期望在污染排放早已远远超出水环境承载力的态势下,污染排放可以不再继续增加。然而,从2008年以来的5年期间,化学需氧量排放量的增幅比以前更大,根据本文2.2.1节的计算,2012年化学需氧量排放量已经达到中国化学需氧量水环境容量的717%(详见注13)。所以,从整体上看,中国水污染防治体系仍然没有脱离为经济发展服务的轨道,需要发展出一个真正的以可持续发展为指导原则的水污染防治战略。

3.2  理性方面的原因

导致水污染防治各种问题的另一个重要原因是在思想方法方面。一个典型的例子就是2.3节指出的,在借鉴国际环境质量标准和污染物排放标准时的不注重事实、不注重论证、想当然地臆断的思想方法。这不是一种孤立的现象,在水污染防治中相当的普遍。在本文对于环境质量标准的讨论中,我们就指出过环境质量标准中判断水质优劣的单因子评价方法和用主要污染物指标测定水体类别的方法在逻辑上是错误的;以及规定III类水体的保护对象包括水生生物,同时又以污染物的急性毒性标准作为III类水的环境质量标准,这种显然不能自圆其说的现象。

最严重的思想方法问题还是在水污染防治的指导原则的确立上。环境保护和经济发展通常是相互竞争的两种理念和价值。在水环境保护的法律中,以促进建设发展作为水污染防治的指导原则,使环境保护和经济发展成为两种并肩的顶级原则,这在理论上不能自洽,实践中也必然会导致无法兼顾两头,无法对水污染防治的各种政策和制度进行严密的论证。一个人的思想中同时保持并且接受两种相互抵触的信念是最早由19世纪丹麦哲学家齐克果(Søren Kierkegaard)提出的心理现象,英国作家乔治·奥威尔(GeorgeOrwell)在他的著名作品《1984》中深刻描写过这种现象并给予双重思想doublethink)的说法,以后被广泛接受并研究。美国学者诺姆·乔姆斯基称其为非理性中最极端的一种[23]

在水污染防治的决策中,需要在环境保护和经济发展之间选择时,人们往往会有意地、违心地选择背向环境保护的路径。比如,实施水质排放标准是水环境质量达标必经的道路,但是因为它对污染排放的要求更高,所以我们就听到了污染物排放标准只能是行业排放标准目前国内大部分行业标准并不低质量标准和排放标准都借鉴了国际先进经验等似是而非、缺乏严密逻辑的论断。这种现象很像美国经济学家布赖恩·卡普兰定义的“理智的非理性”(RationalIrrationality)[24]卡普兰认为人们在面临不同的选择时,并不总是展现出预期的理性。只要代价不是太高,人们往往根据自己的需要、喜好或事先确定的目标作出选择,而不顾这些选择可能是违背事实的,违反科学的,或者逻辑上讲不通的。在选择的代价很低时,非理性甚至会有很高的需求。在作为一切工作中心的经济发展面前,掉头不看环境受损构成的代价实在不大,所以非理性的思想方法就成为一个必然出现的现象。

二千多年之前亚里士多德就提出人是理性动物,创立了包含论断的逻辑结构,论据提出的恰当结构,归纳和演绎的区别,基本的推理谬误等[25]规范理性思考的形式逻辑,使人们相信可以由此直通理性的境界。然而现代认知科学告诉我们,由于各种认知条件的限制,作出完全符合理性的决定是不实际的甚至不可能的;我们往往只能达到有限的理性(BoundedRationality),只能追求足够满意的(Satisficing[26])决策。

现代心理学和生理学的各种实验证明,人类的思维存在着两个同时发生的过程(Dual-Process),很多学者对此研究并有多种相关的理论,美国学者丹尼尔卡纳曼(DanielKahneman)将它们形象化地归纳为快捷思考和缓慢思考(Fast thinking & Slowthinking)。我们首先会得到通过直觉和略估(Heuristics[27])的判断。直觉是一种当即形成、最不费力的的过程[28]略估是在人先天的本能(Hard-Codedby Evolutionary Processes)和后天学到的经验的基础上,面临复杂或讯息不清的条件下,快速、且费力不多的心理过程。快捷思考的决策过程很像我们经常看到的“拍脑袋决策”。相反,经过系统分析的过程产生的判断会是一个较慢的思考的结果。快捷思考得到的判断和决策通常显现得很有效率,也可以有不错的正确度。但是,这些认知捷径难免会导致误判或所谓认知偏见(CognitiveBiases)。现在可以在心理学文献中收集到的形形色色认知偏见可达上百位数。而且即使有过高等教育,甚至专业人士也难免会陷入这些认知偏见[29]

对于上述“双重思想”和“理智的非理性”的非理性思想方法,需要在它们的根源上解决问题。没有正确把握经济发展和环境保护之间关系,非理性的思想方法就一定会存在,甚至会主导水污染防治的实践。对于一般工作中的非理性倾向,基于系统分析的决策,可以帮助我们杜绝“拍脑袋决策”,避免陷入认知偏见。对于重要的环境政策,特别应该争取有事前充分评估,事后差错必究的制度。如果我们的工作允许批评,本文指出的水污染防治各种问题应该早就得到纠正。不至于排污许可证制度实施近二十六年才认定是鸡肋,科学上站不住的溶氧量环境质量标准限值以及水质评价方法错了三十多年,到现在还在作为水污染防治支架性政策在使用

4.  结语

水环境污染的问题归根到底还是环境和经济这两种价值和利益的较量,全面而彻底地解决这些问题的时机,只有在可持续发展生态文明等理念从口号落实到行动时才会出现。在这个转机到来之前,本文对于水污染防治各种问题的讨论可能只会让人感到逆耳、涩苦,笔者惟有希望能将之当作帮助解决中国水污染问题的千虑一得。

中国三十多年来的水污染防治控制实践表明,实现水环境质量达标要比我们最初想象的难太多,挽救中国的水环境还需要中国的水环境保护同行们克服更多的艰难险阻。但是,正如史丹福大学生物学教授罗伯特萨泊斯基的工作[30]显示:工具制造、文化传承、甚至黄金法则等以前认为只有人类才具备的能力,实际上在动物界也可以找到;把有些看来做不到的事当成必须要做到、必须要以道义责任(moral imperative)去做的事[31],越难完成越是要去做,这才是人类最独特之处。

所以,让我们仍然抱有希望,中国的水污染防治能够迅速扭转严峻的局面,至少能够刹住污染排放与环境承载力之比继续增长的态势,并使主要污染物目前超出承载力4~6倍的水平在不太长的时间内(比如10年?)有较大的减少(比如降到2~3倍?)。也许我们的期望太高?或许它本身也是非理性的。但是去实现这种让人们可以更有尊严地生活,可以保护与人类共存的其它物种的理念,却正是中国水污染防治现在最需要的非理性,这种非理性才是人性最辉煌的特质。

2015年10月18日初稿

2016年6月29日修改


[1]  《环保部否认国内排污标准过低称环保须多方合力》  http://china.cnr.cn/news/201307/t20130729_513169557.shtml

[2]  见水体污染控制与治理科技重大专项办公室工作简报第112期《关于在我国全面推行水污染物排放许可证制度的建议》http://nwpcp.mep.gov.cn/zxjz/201403/t20140331_269884.html

[3]   见国家环境保护总局  环函2006452

[4]  除了管制点源间接排放的预处理制度(Pretreatment  Program)和管制城市雨水和径流的雨水污染管制制度(StormwaterProgram)之外。

[5]  根据环境保护部、国家统计局、和农业部2010211日发布的《第一次全国污染源普查公报》 www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/201002/t20100211_30641.html,各类源废水排放中的化学需氧量和氨氮排放总量在2007年分别达到了3028.96万吨和172.91万吨。在笔者参加的2012523日的环境管理与技术评估国际学术交流会,中国环科院院长孟伟在《生态承载力与绿色发展》的报告中指出中国的化学需氧量水环境容量为740.9万吨、氨氮水环境容量为29.8万吨。关于COD约为中国水环境COD承载力的4倍的报道,另见第一财经日报2014522  http://epaper.yicai.com:81/site1/html/2014-05/22/content_211030.htm

[6]  每年5%消减高于过去的平均年消减量,详见本文2.2.1节。

[7]这里姑且接受目前环境容量的算法,下面将讨论目前算法几个严重的问题,说明环境容量应该没有这么高。

[8]   1983年的GB3838-831989年的GB3838-88名称都是是地面水环境质量标准。2002年改称为地表水环境质量标准。

[9]  根据2002年地表水环境质量标准3.水域功能和标准分类:类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、泅游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区。

[10]美国水质基准中定义的慢性毒性为4天内表现出的生理性毒性,急性毒性为1个小时内表现出的致命性毒性。

[11]水质目标是Water Quality Objectives的中译,这是一个在美国加州的水污染控制法律、法规中使用的术语,与中国水污染防治法中的水环境质量标准意义相近。在美国联邦政府的《清洁水法》第303节中与水质目标同样意义的字是Criteria,与意义有联系但不同样、在该法第304节中使用的基准是同一个字,需要时前面冠以清洁水法303304来区分。为了避免可能的混淆,这里把美国清洁水法第 303节中的 Criteria翻译成意义相近的水质目标。后面在必要时,在不会引起歧义的情况下也使用水环境质量标准这个术语表示美国体系中的水质目标。

[12]环境保护部 历年《全国环境统计公报》 http://zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/

[13] 2002年质量标准没有注明金属污染物的标准值表示的是总值或者是在水中溶解的部分,这里假设为金属总值,与美国水环境质量标准在相同的基础上加以比较。

[14]  美国环保局在1996年曾为包括加州的部分州制定过全国性的水质目标,2000年专门为加州制定了《加州水质标准》。这个标准与美国其它各州的水质目标的基础都是美国联邦环保局制定的基准,所以这里的加州标准实际上就是美国标准。《加州水质标准》在美国联邦公报(Federal RegisterVol. 65 No. 97 上公告的英文全名是Water Quality StandardsEstablishment of Numeric Criteria for Priority ToxicPollutants for the State of CaliforniaRule,简称为California Toxics Rule

[15]地表水环境质量标准中的水体分类体系在科学上是站不住的,但是因为已经实施多年,这里姑且根据这种传统来讨论这个问题。

[16]这里假设已知、可以使用的资料,来说明不能根据单项污染物的浓度决定水质类别。实际水体的污染物种类和浓度组合会更加复杂,也更加无法以这些污染物的浓度决定水质类别。

[17]1984年水污染防治法第七条要求:省、自治区、直辖市人民政府对执行国家污染物排放标准不能保证达到水环境质量标准的水体,可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准,并报国务院环境保护部门备案。”1996也正是美国各地大力实施水质排放标准的时期。

[18]假设该污染物排放变异系数为0.6

[19]该政策的英文全名是Policy for Implementation ofToxics Standards for Inland Surface Waters, Enclosed Bays, and Estuaries ofCalifornia,简称为State Implementation Policy

[20]《美国环境法概论》 王曦著 武汉大学出版社,19929

[21]美国水环境污染的依法治理(篇一)水环境治理法令的建立美国水环境污染的依法治理(篇二)水环境治理法令的执行,科学对社会的影响,Vol. 12007.

[22]《制药工业水污染物排放标准发酵类》编制说明(征求意见稿) 《制药工业水污染物排放标准-发酵类》编制组 ○○七年九月

[23]TheChomsky Sessions II, Science, Religion and Human Nature, Part I, September 18,2011 By Noam Chomsky and Michael Albert  http://www.zcommunications.org/the-chomsky-sessions-ii-science-religion-and-human-nature-part-i-by-noam-chomsky

[24]Bryan Caplan  RationalIgnorance vs. Rational Irrationality 1999 http://highmesa.us/ratirnew.pdf

[25]Aristotle: Logic Internet Encyclopedia of Philosophy, http://www.iep.utm.edu/aris-log/, Louis F. Groarke

[26]有的中文文献将它翻译为令人满意的是不正确的。这是由2个英文字组合而成的拼装字,一般认为是由SatisfyingSufficing组成,以下是它的一种英文定义:Adecision-making strategy that attempts to accepts some minimal acceptablethreshold of a variable, but does not necessarily maximize its value。也有人认为是由SatisfyingSacrificing组成,表示Choosing a satisfactory option while sacrificing potentiallybetter ones。这两者的意思在本质上是一样的。

[27]中文文献中一般将这个字翻译为启发式或探试,与其本意相差甚远。赫伯特赛蒙本人把它等同于Rules of ThumbSelectivity, based on rules of thumb or “heuristics”, tendsto guide the search into promising regions, so that solutions will generally befound after search of only a tiny part of the total space. Rational Decision-Making in BusinessOrganizations, Nobel Memorial Lecture, 8 December, 1978, Herbert A. Simon,http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/1978/simon-lecture.pdf

[28]  Benjamin Hilbig 等人将直觉,略估,和审慎思考(Deliberate Thinking)作为判断和决策的基本过程,并以EffortlessEffort-Reducing 分别作为直觉和略估的特征。见Think or blink — is therecognition heuristic an “intuitive” strategy? by Benjamin E. Hilbig, Sabine G.Scholl and Rüdiger F. Pohl, Judgment and Decision Making, Vol. 5, No. 4, July2010, pp. 300–309

[29]根据丹尼尔·卡纳曼的2002年诺贝尔奖讲演辞,他和阿莫斯•特沃斯基合作的第一篇论文就是检验对统计精深的研究者在对统计问题作出直觉判断时发生的规律性误差。Maps of Bounded Rationality: A Perspective on IntuitiveJudgment and Choicehttp://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/2002/kahnemann-lecture.pdf

[30]  Stanfordneuroscientist explores what is, and is not, unique about humans http://news.stanford.edu/news/2009/june17/classday-061709.html

[31]中英文之只能采取意,比如 Sapolsky to take the impossibility of something to be the very proofthat it must be possible and must become a moral imperative.  




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