博主按：下面这篇研究报告是中国科学技术信息研究所我的同事们完成的，我修改定稿。据此写成的同题文章发表于《科学学与科学技术管理》杂志2005年第3期，第一作者为秦涛。

韩国科技发展战略和政策初探

中国科学技术信息研究所

二○○四年六月

根据XXX国务委员2004年5月25日批示精神，我们围绕韩国针对不同科技战略目标调整其科技政策和措施、韩国提高国家创新能力的举措、韩国科技工作积极促进和有效服务于国家产业发展及韩国在若干重要领域如何形成国际竞争力等四个方面对韩国科技发展的经验进行了初步研究。

一、韩国科技政策的发展历程

韩国在短短几十年间取得了世人瞩目的科技进步。科技竞争力2001年攀升到世界第10，2001年人均GDP达到8918美元。对于这些成就，其不断调整的科技政策功不可没。

1. 60年代以前：科学技术的起步

韩国在20世纪60年代以前，现代科学技术领域基本上是一片空白。政府于1950年末对理工科高等院校的体系进行了改革，这是韩国第一次通过国家的科技政策来推动科技的进步。

2. 60－70年代：引进和吸收先进技术

1960年代，韩国的科技发展目标是初步创立国家技术创新体系，科技政策的重点是加强科技教育，建立技术发展所需的基础设施，以促进外国技术的引进和初步消化。

1970年代，是韩国国家技术创新体系的充实与发展阶段。在此阶段，韩国政府开始把注意力转移到积极消化、吸收和扩散引进的先进技术上。

3. 80年代：全面实施“科技立国”战略

进入1980年代以后，韩国政府以最大限度地利用好韩国所具有的比较优势为出发点，提出了 “振兴科技”、“科技立国”的口号，科技政策的重点开始转向通过技术创新来增强经济竞争力，并大力发展资金密集型和技术密集型产业。

4. 90年代：科技计划的制定转为“自上而下”的方式

1991年8月卢泰愚总统要求科技界、政府研究机构要大力推行科学技术导向政策，制定具体的实施方案。韩国进一步重视与经济因素相关的科技计划，集中各方面的力量来制定和实施国家科技计划。

过去，韩国的国家科技计划制定过程中，由政府资助的非营利研究机构起着重要的作用，制定途径是自下而上的。基层研究者更关心如何获得经费，而不是研发的战略方向和目标。因此韩国从90年代开始把科技计划的制定转变为自上而下的途径，由政府确定长远的国家发展目标，选择技术领域。

此阶段，政府把科技自主开发和高新技术引进置于同等重要位置。为提高科技自主开发能力，政府相继出台一系列重要计划，如“尖端技术发展计划”(G7计划)、“国策研究开发事业”、“大型科技研究开发事业”等。

5. 90年代后期以来：自主创新的科技政策

90年代后期，韩国提出了“R＆D模式从模仿变创造”以及“头脑强国”的口号，并推出了发展科技的新举措，包括1997年颁布实施了《科学技术创新特别法》和《科学技术创新五年计划》(1997至2002年)。

另外，韩国还着手对国家科研体制和政策进行一系列重大改革和调整：

（1）加强国家对科技工作的宏观管理与协调。建立由金大中总统挂帅的“国家科学技术委员会”(1998)；把科技处升格为科技部，并扩大其管理权限。

（2）改组政府科研体系。把研究所从政府主管部门中分离出来，按不同领域分别建立研究理事会。

（3）改革科研院所管理体制。项目经费向大研究院所集中，逐年减少非重点院所的政府拨款，逐步实行民营化。

6. 新世纪：面向未来的科技政策

2000年6月，韩国科技部公布了长期科技发展规划——韩国2025年构想。其远景目标中提出，到2005年，韩国科技竞争力要达到世界第12位；到2015年，成为亚太地区的主要研究中心；到2025年，韩国的科技竞争力排名要达到世界第7位。

为了有效地实现上述的长期远景目标，韩国政府认为应该做到以下三方面：首先在战略上要具有应对21世纪社会发展变化的信心。其次，实施“选择与集中”的战略，尽其最大努力发展信息技术、生命科学、材料、替代能源、环境、机械电子以及基础科学领域。第三，改变科技政策的基本方向，以巩固国家创新体系。

为了增强科技创新体系的能力，韩国将部署的科技政策方向如下：

（1）科技体系应该由政府主导转变为私营部门主导。

（2）将注重增加供应的投资扩大战略转变为注重效率的投资分配计划。

（3）克服本国自然资源的限制，利用全球的技术、人力资源和信息，发展与国际社会的合作。

（4）为了确保科技创新体系的自力更生，政府应该制定和系统化地实施一些限制对国外先进技术的模仿和复制的政策。

二、韩国提高国家创新能力的举措

1. 增加研发投资总量的同时注重研发投资的高效分配

韩国科技实力的不断加强，首先得益于过去30年中韩国政府研发投入的不断增加。1967年，研发投资仅为1800万美元(占GDP的0.38%)，到1997年增加到了128亿美元(占GDP的2.69%)。这一年韩国的研发投资水平已位居全球第六位，研发投资占GDP的比例达到世界第三位。2001年韩国的研发投资进一步增长，研发投资额占到GDP的2.9%。

韩国政府研发开支占政府总预算的份额也在逐年提高。1990年为2.32%， 2001达到了4.4%。

与此同时，韩国政府逐步认识到研发资源的高效分配的重要意义。为此，政府加强了对研发经费的管理与监督，于1999年1月颁布实施了《关于政府资助研究机构的设立、运作及育成的法律》，对政府资助研究机构的管理体制进行重大改革。

韩国政府对研发经费实行多重管理监督，管理监督的主体主要有国家科学技术委员会、国务调整室、企划预算署、5个研究理事会、民间机构等。为了提高政府研发经费的使用效率，自1998年起正式启动对国家研发计划的调查、分析和评价。

2. 加强人力资源的开发和利用

韩国非常重视科技教育、培训和人力资源的开发。在1997-2002年的五年科技创新计划中，提出力争使参与研发的人数增加到19.2万人，即在韩国4800多万的总人口中，每1万人中拥有40位研究人员（2001年韩国每万人中只有28.8位研发人员，看来前述目标定得过高了）。为此，采取的措施有：

（1）通过科学技术教育培养科技后备军

科技部在科技人才培养过程中起到了相当重要的作用。1998-2000年间，韩国科技部在15所全国性大学出台了专项计划，包括4 类基础科学和信息科学计划，还提出了远程教学计划。

（2）扩大高级人才培养，促进科技人才结构的提升

近年来，韩国政府已经把提高大学的研究质量作为长远的发展目标。通过研究型理工大学及政府研究机构更多地培养博士级高级人才；实施产学研合作人才培养体制，支持大企业自办大学，培养产业研发人员；加强大专院校建设，实施科学英才教育；每年派遣2000名博士后出国研修，积极扩大高级研发人员在科研队伍中的比重。   

（3）实施“国家战略领域人才培养综合计划”

根据这一综合计划，韩国将在2005年前在有助于提高国家竞争力的6个战略领域投入2．24万亿韩元，提高22万名在校学生和研究机构专业人才的水平，并培养18万名新人才。

（4）注重海外高技术人才的引进

近年来，为配合国家技术创新战略的实施，韩国政府制定了“聘用海外科学技术人才制度”，规定从事电子通信、生物工程、航天航空、新材料等研发的机构，可大力引进外国科技人才，国家对人才引进给予一定的资助。 

3. 着力打造优秀中心和改革公共研究机构

    提高国家创新能力，离不开高水平的科研基地。因此，韩国把优秀中心的培育和公共研究机构的改革放在很重要的位置。

（1）优秀中心遍布全国

韩国的优秀中心类型有：科学研究中心、工程研究中心和地区研究中心。科学研究中心和工程研究中心强调的是基础科学和新技术中的创造性和创新性研究；地区研究中心强调的是地区性大学和产业界之间的合作研究。

（2）公共研究机构走向自主

1999年1月，韩国政府颁布了《关于政府资助研究机构的设立、运作及育成的法律》。该法赋予公共研究机构在运作、管理、决策和组织等方面的自主权。与此同时，由总理办公室下设的五个研究理事会担负起对公共研究机构的监督之主要责任。

4. 为产业界参与创新活动提供支持措施

韩国努力建设一个均衡发展的国家创新体系，鼓励产业界、大学和公共研究机构三方的积极参与。特别是近年来企业在技术开发和创新活动中的作用越来越受重视。

（1）积极扶持企业研究所的发展。

1972年，韩国政府制定了《技术发展促进法》，支持各种私营工业研究组织。2002年，韩国科技部出台了“工业研究集群支持计划”，其目的是支持将中小企业研究所划分为10个研究集群，以便发现共性关键技术，并开展合作开发。

（2）对技术开发实施税收优惠政策。

此类优惠政策主要包括了技术开发准备金制度、技术及人才开发费税金减免制度，以及新技术推广投资税金减免制度等。

（3）扩大技术开发资金支持。

韩国的技术开发资金支持制度大致分为政策金融、一般金融、技术信用保证基金等形式。政策金融中包括了政府财政拨款和各种政策性贷款。国家的科研经费也向企业开放，以鼓励企业参与国家的科研计划。

（4）强化产学研合作研究。

韩政府强调产学研的合作，并制定了一系列法律以及优惠政策。目前产学研合作的形式有合同研究、技术指导、技术培训、科研器材的共同使用、关键技术信息的服务、专利使用等。  

（5）大力促进中小企业的发展

原先，韩国政府主要支持和培育大企业集团。亚洲金融危机发生后，韩国政府开始意识到中小企业在维持国家竞争力和经济持续发展方面的作用，转而扶持中小企业和风险企业的发展，并出台了一系列扶持政策，如给予风险企业50%的税收优惠。1996年7月，模仿美国纳斯达克市场，韩国在股票市场上开设创业板科斯达克（KOSDAQ）。科斯达克设立的目的十分明确，即“便利高科技企业、知识经济背景新创业企业及中小企业进行融资”。

5. 在科技决策中重视科技信息的作用

（1）技术前瞻信息是韩国确定科技未来发展方向的重要支撑

1991年，韩国修订的《科技进步法》第四条规定：国家每隔5年要进行一次中期和长期技术预测，前瞻覆盖时间由20年扩展到30年。技术前瞻工作为科技计划和决策提供了重要支撑和保障。

（2）多方提供科技决策信息，使科技与创新政策的制定有充分的依据

韩国有一套完整的科技决策与信息支撑体系。科技部在国家创新体系中发挥着重要作用，负责全国科技政策、规划的起草，并负责这些规划、政策的实施与协调；科技部下属的科学技术顾问办公室承担着选定国家科技发展目标并制定科技发展政策的任务，它的成员包括各学科的权威人士以及来自政府研究机构和大学的专家，使科技决策过程中能够听到各种不同的声音；1999年设立的国家科技委员会（NSTC）负责协调国家的科技政策，科技顾问办公室制定的科技政策需呈交总统的科技咨询会议审议，最后提交由总统担任主席的国家科技委员会审批；韩国科技政策研究所是国家科技政策的思想库，专门负责就科学技术问题提供分析和建议；韩国科技信息研究所（KISTI）也是为科技决策提供信息支持的重要研究机构，它在建设国家科技信息基础设施？方面发挥着重要作用。

6. 建立全球研发网络，利用全球的资源为韩国服务

韩国已经与包括美国、日本、英国、法国、俄罗斯和中国在内的43个国家达成了双边科技合作协议，每年大约资助150项双边合作研究（2003年资助额达1100万美元）。韩国还积极参加多边合作，以参与全球性问题的解决。

为了获得最先进的技术，韩国增加了对海外研发的投入。在美国、俄罗斯、中国等8个国家，设立了科技合作中心。

三、韩国科技工作积极促进和有效服务国家产业发展

韩国非常注意制定独具特色的国家产业发展战略。科技工作为服务国家产业发展战略，主要从如下几方面着手：

1. 官产学各界极其重视产业科技人才的培养

产业要发展，就需要大量产业科技人才。70年代初，韩国就制定了“教育立国、科技兴邦”的发展战略。为普及和推广企业教育，1970年韩国成立了工业职业培训局。政府还积极倡导企业、团体和私人开展企业教育和培训活动。 近年来， 韩国一些大中型企业财团纷纷斥资兴办企业院校，甚至研究生院，每年可保质保量地为本企业输送大批建设与开发人才。

在专门产业人才的教育培养方面，韩国也采取了一些特殊政策予以大力扶持。譬如，韩国政府为了鼓励国民从事线上游戏产业，对从事该行业的年轻男性技术人才给予免服兵役待遇，游戏高手在参加大学联考时甚至还可加分。

韩国还十分重视职业技术教育和在职技术培训，早在1949年颁布的《教育法》中，韩国就强调要优先发展职业技术教育。随后又相继制定了《产业教育振兴计划》、《产业教育振兴法》、《科学教育振兴法》、《职业培训法》等，严格实行在职技术培训制度。

2. 科技发展战略和计划紧密围绕产业发展，确立重点科技投资领域

产业和企业竞争力往往需要从国家层面上进行筹划。从20世纪末期开始，韩国已经有计划地实施了若干研发项目，以支撑国家产业发展。譬如21世纪前沿研发（Frontier R&D）计划（1999～2011）、尖端技术发展计划，即G7计划（1992～2001）、国家重点R&D计划（1998～2002）等。

韩国政府还选定了200个能够抢占市场的技术开发课题，计划在从2003年开始的8年间投入3万亿韩元资金进行技术攻关，以促进新的产业发展。

通过多年的研究和发展，韩国政府已明确信息、生物、纳米、环境、文化等五大产业将是今后经济发展的新动力。从2001年开始到2005年，韩国五大产业技术的研发经费将每年增长22%左右，计划投入10万亿韩元进行研发，重点培养25万名专业人员，以提高五大支柱产业在国家产业发展战略中的地位。

3. 促进产学研合作，加强科技成果转化

近年来，韩国的科技成果转化形成了如下特点：

（1）政府在科技成果转化中发挥重要作用。2000年3月，韩国政府出台《技术转让促进法》，成立了国家技术交易所，其目的在于构筑公共及民间部门有效的技术转让体系，搞活技术交易、技术评估以及企业交易，提高韩国产业的技术竞争力。

    （2）政府和科技人员都很重视科技成果的转化问题。从1993年开始，很多政府研发成果都是低价转让的，成果的受让方只需支付成果开发费用的50%，另外50%由政府支付。

（3）科技园区开发效率高，领跑科技成果转化。韩国政府于1974年在大德郡建立科学城，现称大德科学城。在该园区内已有30余个政府和民间研究所以及高等教育单位，形成政府、民间、大学共同开发的局面。

（4）非政府组织为贯彻政府意图作出了特殊的贡献。在微观层面上，科技政策与产业政策的整合往往是通过一些非政府组织（NGO）有效实现的，它们可以使产业界与政府之间的沟通渠道更加通畅，起到积极的作用。

（5）建立产业、大学和研究所之间的合作研究机制。为使科研成果迅速转化为生产力，韩国十分重视建立产业、大学和研究所之间的合作研究机制。政府对产学研合作研究实行优惠政策及扶持措施。

4. 合理设计和调整科研结构

科研结构合理，就能为产业发展起到助推作用。根据韩国现行研究体制，研究所分为三大类：即民间研究所、公立研究所和大学研究所。民间研究所在韩国的研究所中占主导地位，其中企业研究所又占主导地位。公立研究所分为全额拨款研究所和出捐(资助)研究所，前者的研究工作侧重于农业科技，后者的研究工作侧重于工业科技。

韩国国立研究所和大学研究所主要从事科技领域的基础研究和应用研究，并承担和参加企业研究所无力承担或没有积极性的国家长期研究项目。企业研究所主要从事本行业的技术开发，研究成果直接为生产服务，其研发总投入占全国研究所总投资额的70%。政府鼓励企业自办研究所，企业自办研究所目前和将来都是韩国研究所的主体。

5. 通过技术引进与技术转移，将先进技术应用于产业发展

韩国政府走的是一条积极引进技术、以引进带动自主开发，形成产业优势的发展道路。目前，韩国能消化和吸收2/3以上的引进技术。

在技术转移方面，专业化的技术交易机构发挥了很大作用。这些交易机构在大企业、大学和公共研究机构之间牵线搭桥，将各方资源有效整合在一起，实现多赢的。为更好地实施技术开发和技术转移，韩国实行了技术转化师培养计划，带动了韩国整个科技中介服务业的繁荣。

四、韩国若干重要领域如何形成国际竞争力

   从韩国的发展史中可以看到，韩国的主导产业方向不断发生变化，从最初的传统轻工业到重工业，再向高新技术产业和文化产业发展。本文以传统产业中的汽车业、文化产业中的网络游戏业和高新技术产业中的信息技术产业为例，阐述韩国提高这些领域的国际竞争力的思路和历程。

1. 汽车业：政府干预、外向发展、自主开发

   1962年韩国出现第一家与日产合作的公有汽车制造厂，韩国汽车产业政策也是从此时起问世的。1970年韩国政府提出了“重化工业立国”的战略口号，对汽车工业给予了特别的重视；1972年公布了“众小装配厂废止措施”，取消了所有小汽车厂的装配许可证，只准许现代、起亚、大宇等三大企业从事汽车整车生产；1973年公布《重化工业发展计划》，汽车产业被列为优先发展的工业之一，随后政府制定了“汽车工业扶植计划”、“汽车工业长期振兴计划”；1980年，随着第二次石油危机和国内经济状况恶化，韩国政府对重化工业进行了调整，提出汽车工业合理化措施；1991年起，韩国开始实施“Ｘ５计划”，目标是在2000年把韩国汽车产量提高到400万辆。为了实施这一计划，政府提供了360亿美元的贷款。

  纵观韩国汽车产业的发展可以看出，韩国汽车产业政策的特征是，高度集权的政府对经济活动进行强力干预。其次，韩国汽车产业政策是外向型政策，通过参与高水平的国际竞争，不仅拓展了市场，还获得世界水平的竞争力。再次，韩国汽车产业政策一开始就强调国产化，而真正国产化的关键是自主开发，没有自主开发就没有汽车工业发展的主导性，在这方面政府要求具体，而企业也确实真抓实干。

  最后，需要指出的是，政府的扶持给韩国汽车业带来了飞速发展，但政府的过度干预也为汽车业带来了重大隐患。亚洲金融危机爆发后，韩国汽车业遭受重大打击就暴露了政府过度干预的弊端，这也是值得我们注意的。

2. 网络游戏业：文化出击、人才优先、全面支援

自1997年以来，韩国游戏正逐渐成为国家的支柱产业之一，而且在诸支柱产业中增长最快，该行业及连带产业的产值甚至超过了其引以为傲的汽车业。在2002年韩国企业收益中，游戏产业占到34.3%，达到3.4万亿韩元，2003年达到3.94万亿韩元。目前，韩国网络游戏实力在世界上排名第一。

亚洲金融风暴使韩国经济遭受沉重打击之后，韩国政府认识到仅仅依靠汽车制造这样的重型工业来支撑全国经济的做法是不安全的，于是政府出面采取措施，推动高科技产业和文化产业的发展。自此，科技含量极高、能耗却较小的游戏制作及其相关产业在政府的政策鼓励和大量资金投入下走上了发展之路。其中，尤以网络游戏受世人瞩目。

韩国政府对网络游戏产业的支持包括：

（1）建立组织管理机制。由文化观光部出面组建韩国游戏支援中心（KGPC），向韩国游戏产业提供从资金到技术的多方面支援。

（2）建立资金支持机制。成立游戏投资联盟。韩国政府每年向游戏产业投放的资金多达500亿韩元，并为游戏企业提供长期的低息贷款。

（3）建立税收优惠政策。对指定的风险企业实行各种税制优惠政策，减少甚至免除游戏企业的税务负担。

（4）对从事游戏产业的高科技人才免除2年的兵役。

（5）建设游戏产业基地，以扶持中小游戏企业的发展。

（6）建立人才培养机制。游戏院校大批成立，大学也开设了相关课程。

（7）促进网络游戏产品出口。韩国软件振兴院（KIPA）将推动网络游戏向海外出口定为近几年的主要任务。

3. 信息技术产业：虚心学习，加强投入，重点突破

韩国的信息产业经过20多年的发展，尤其是90年代后期的迅猛发展，成为国家经济的主导产业，并走在了世界前列。其所取得的成就得益于政府的大力支持。

（1）政府积极推动信息技术生产和扩散。

从第四个五年计划(1977—1981年)开始，政府对计算机和半导体工业越来越重视。从80年代后期到90年代初期，政府不仅发展信息技术产业，而且推动韩国社会的“信息化”，实现信息技术迅速扩散。在这一过程中，政府通过制定政策和大力实施国家级研究与开发项目来推动信息技术和产业的发展，并采取积极措施培育那些能带领韩国信息技术和产业走向国际市场的跨国集团。

（2）建立以学习为基础的技术创新机制，逐步实现自主创新。

韩国在信息技术领域的技术创新大多是从以学习为基础的模仿性创新开始，通过技术学习，最终实现技术进步和掌握技术诀窍，实现自主创新。

（3）加大信息技术技术研发投入，抢夺信息技术国际竞争制高点。

为减少对进口技术的依赖，从政府到企业都非常重视信息技术的研究与开发。初创的信息技术企业在新技术研发上的费用往往占公司营业额的30%以上，而像SK、三星电子、现代电子等大型信息技术企业每年将占企业营业总额10%的资金用于研究与开发。这样大规模的投入保证了韩国信息产业的整体实力发展非常快。

（4）建立国家信息技术研究与开发创新体系。

韩国政府通过制定调整国家产业技术政策和一系列重大鼓励措施，积极构筑国家信息技术研发创新体系。现在，韩国已形成了以大企业集团为主体，国家信息技术研究院所、大学、私营和民间研究机构共同参与的国家信息技术研发创新体系，并形成了良好的运行机制，为信息产业的发展奠定了强有力的技术基础。

（5）强化国家战略竞争意图，选择和培育信息主导产业。

韩国政府在积极推动信息技术开发的过程中，进一步强化国家战略竞争意图，迅速制定并实施了政府主导的国家信息化战略。尤其重要的是，政府有针对性地选择和重点发展以先行基础信息技术为支撑的具有较强国际竞争力的信息产业，将重点发展方向确立为信息通信技术产业，具体包括半导体产业、计算机产业、通信产业以及软件产业等几个大的领域，并且投入巨资对这些产业进行重点培育和扶植，使其迅速成长为国家经济发展中的战略性支柱产业。

总体观察

从上述三个领域的发展过程可以看出，韩国政府在产业发展中起着极为重要的作用。概括起来，下述几点是韩国在若干领域形成国际竞争力的重要原因。

首先，政府制定发展计划，促进产业发展。在80年代中期以前，政府起着主导作用。此后，虽然政府作用有所减弱，但是政府的政策和发展战略仍然对产业发展起着重大引导推动作用。其次，政府提供有力的资助。政府以直接出资或贷款的方式支持产业的发展。第三，采取有力的出口激励措施，发展海外市场。第四，走“引进——吸收——自主研发”的科技发展道路，形成自身竞争力。第五，韩国民族凝聚力强这一特性也是其国际竞争力较快形成的一个重要原因。