郑风田：一号文件释放的惠农政策信号

    近日中共中央国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》正式颁发， 这是党中央连续发布的第十个指导“三农”工作的“一号文件”。今年的中央一号文件以14个字概括了2013年农业农村工作目标：“保供增收惠民生、改革创新添活力”。文件共涵盖七大部分，包括农产品供给保障机制、农业支持保护制度、农业生产经营体制、农业社会化服务新机制、农村集体产权制度、农村公共服务等内容。《意见》提出：鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转；探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度；全面开展农村土地确权登记颁证工作。今年的一号文件反映出了哪些政策信号？在政策实施和具体落实过程中应该注意哪些问题？

其一是鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，构建新型农业经营体系。

改革开放三十多年来，我国农业发展取得了巨大成就，也存在诸多不适应现代农业发展要求的制约因素。随着社会发展和时代变迁，我国旧式农业经营管理面临新挑战，其中一个主要的挑战是未来谁来种地问题，它涉及到我国未来农业经营主体稳定性和持续性问题。目前，我国进城务工人员超过2.4亿，大量农村青壮年劳动力进城务工，农村“谁来种地”、“谁来养猪”已经成为一个不可回避的重大问题。一项新生代农民工调查发现，新生代农民工绝大多数都不愿意再返乡务农。采取有效措施使部分青年人愿意务农，培养和稳定现代农业生产队伍确是我国当务之急。此次一号文件提出，在家庭承包经营的基础上培育新型经营主体，发展种粮大户、养殖大户、专业合作社、农村社会化服务体系，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，以此应对谁来种地问题。

其二是探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。

今年的中央一号文件对工商资本进入农业既有所鼓励又有所限制， 探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。标准当然是坚持农地农用，以确保国家粮食安全。

工商资本下乡可以盘活原来分散低效率的农业，满足工业化、城市化的需求，也是一场革命。只不过这场革命一定要给离开土地的农民充足的补偿，另外还应该让离开土地的农民有工作与社会保障。农民变成城市新移民，农村由于资本的介入也可以成为工业化的一部分，摆脱传统的落后与手工劳动，单位劳动生产率因此而有了质的飞跃。

早几年，有很多城市工商企业去农村发展，钻政策的空子搞房地产开发建设，比如建别墅、高尔夫球场等。如果城市工商资本长时间大规模地直接参与农业经营，占用更多的农地而又都不种粮，在某种程度上将影响国家的粮食安全政策。韩国也是允许工商资本下乡的，他们有一个严格的规定，既在允许他们购买农村耕地时规定必须要从事农产品的生产经营，不能用来干别的。所以过去我国曾出现资本下乡出现挂羊头卖狗肉的现象，应该通过政策的规定进行约束。 过去的乱象完全是缺乏相应的法律制度约束造成的。如果完善相应的制度规定，以后这种乱象就不会再出现了。

资本下乡，通过经营高端农产品的生产来满足人们对食品的需求，丰富了菜蓝子，满足了人们的需要。某种程度上是对粮食安全有益的，因为空心村的出现，原来的许多土地在低效率地经营，企业的介入应该是提高效率与产量的。现在企业下乡之后，在参与农业经营的过程中可能会出现有的企业由于经营不善，出现侵害农民利益的问题。其实这个问题也是不难解决的，风险的化解可以靠保险。当地政府在引入资本下乡时，可以强制企业购买保险。这样万一出现企业经营不善时可以用保险资金来化解。

 我国企业不应该仅仅把眼光局限在中国，更应该到国际圈地。国外的机会也很多，包括日本、美国人、荷兰人都在这么做，他们到巴西、澳大利亚等国圈地种粮，效果很好，甚至美国人的地也是可以出卖的，有不少加拿大人就去美国买地搞种植。所以未来我国的企业家也可以到走出国门，充分利用国际资源来保证原材料来源，为我国供给更多的优质农产品。

其三是用五年时间完成农村土地确权登记颁证工作。

一号文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全面开展农村土地确权登记颁证工作。妥善解决农民承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。

土地确权登记制度是国家界定和保护农民财产、降低产权交易费用及土地利用管理的一项专门制度，也是我国农地承包经营权物权化的必然选择。国内外的相关研究表明，土地确权登记制度能够确保农民地权稳定，激励农民在农业生产中进行长期投资，也有利于解决土地纠纷、与土地市场的完善，对农业信贷的发育也有相当大的帮助。农地承包权的确权登记发证可以保证农民获得完整的土地产权，增强农民对土地权益的了解与信心，也可降低土地交易成本，有利于农地市场流转。实际调查显示，在农地承包经营权发证率较高的地区，农地承包经营权流转市场越发达，农民对农地产权稳定性信心越高，农地交易费用越低。一号文件提出土地有序向种粮大户、家庭农场流转，培育新型农业经营主体。而确权颁证可以加快这些新型主体的形成与壮大。

确权登记是一个非常麻烦的工作，需要耗费大量的财力、人力和物力， 经费问题，权限划分问题，历史遗留问题等都会遇到。在土地登记制度推行的初始阶段，中央政府与地方政府应负责全部登记成本。只有当农民切实感受到登记给他们带来的收益后，登记制度的实行才能进入到一个良性循环的阶段，从而实现既定的政策目标。

一号文件内容丰富，包括增加对农补贴，提高对农的公共品服务，提升基层治理水平等。连续十年一号文件，再好的政策，如果不落实，只是传达传达，墙上挂挂，农民也就不可能真正受益。在实施工作中一定要紧抓狠抓落实，最核心的应该有一套制度保证这些政策的真正落地，更应该有第三方的政策评估，一方面保证精准评估政策效果，更重要的是通过评估发现实际工作中存在的问题，然后提出有针对性的政策建议以在未来的工作中逐步完善。遗憾的是目前这两个方面的工作还都比较欠缺，需要相应的配套措施来解决。