郑风田：一号文件提速农地确权登记

中央发布《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，连续十年中央一号文件定位三农，显示中央一号文件已成为各种涉农政策的风向标。今年的一号文件内容丰富，涉及土地方面的内容不少，包括鼓励农村土地承包权流转、工商企业进入农业租地要受到监管、补偿金不落实的不得征地、要在5年内完成土地承包确权等内容。而其中5年内完成农地确权登记尤为关键，因为它是其它农民各项相关权利能否得到保证的证明与基础。

一号文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全面开展农村土地确权登记颁证工作。妥善解决农民承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。

土地确权登记制度是国家界定和保护农民财产、降低产权交易费用及土地利用管理的一项专门制度，也是我国农地承包经营权物权化的必然选择。国内外的相关研究表明，土地确权登记制度能够确保农民地权稳定，激励农民在农业生产中进行长期投资，也有利于解决土地纠纷、与土地市场的完善，对农业信贷的发育也有相当大的帮助。农地承包权的确权登记发证可以保证农民获得完整的土地产权，增强农民对土地权益的了解与信心，也可降低土地交易成本，有利于农地市场流转。实际调查显示，在农地承包经营权发证率较高的地区，农地承包经营权流转市场越发达，农民对农地产权稳定性信心越高，农地交易费用越低。一号文件提出土地有序向种粮大户、家庭农场流转，培育新型农业经营主体。而确权颁证可以加快这些新型主体的形成与壮大。

一号文件提出补偿金不落实的不得征地。要完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为， 提高农民在土地增值收益中的分配比例，改革和完善农村宅基地制度， 严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。所有这些权利的取得与保护，只有在农民真正获得了承包地的使用权证后才能得到真正的保护，确权登记能够更好地保护农民的耕地，也防止基层滥占农民承包地的乱象。土地确权登记还可以促进农村土地市场和土地抵押贷款市场的发展，在工商企业租赁农民承包耕地(林地、草原)时，更有利于相关部门建立准入和监管制度，实现农民与企业的双赢。

土地确权登记制度在具体实施过程中成本高昂。从农民的角度看，土地使用权登记时登记权人必须支付一定的登记费并因配合地籍调查而要付出一定的时间成本，而预期带来的收益不大，故参与的积极性不太高。我国农地确权登记工作其实从2008年已开始启动，这次又专门在一号文件中提出用5年限期，可见实际工作推进的难度不小。

确权登记是一个非常麻烦的工作，需要耗费大量的财力、人力和物力， 经费问题，权限划分问题，历史遗留问题等都会遇到。在土地登记制度推行的初始阶段，中央政府与地方政府应负责全部登记成本。只有当农民切实感受到登记给他们带来的收益后，登记制度的实行才能进入到一个良性循环的阶段，从而实现既定的政策目标。

（评论者为中国人民大学农业与农村发展学院教授）