城市评价研究进展

从1970年代，开始有国外学者关注城市住房、交通、用地、空气质量等某个方面的评价，但文献数量较少，且仅关注单个城市或某个区域的城市^[12-14]。从城市系统视角的全球性的城市评价实践工作起始于1993年联合国人居署城市指标项目，该项目涵盖的领域有住房、健康、交通、能源、水资源供应、卫生和就业、公共参与、地方管制和妇女发展权益等方面。这些指标在1996年《城市议程》和2016年《新城市议程》中得到体现和发展，同时也成为联合国2030年可持续发展目标11（SDGs11）的指标源头^{[15, 16]}。在此基础上，联合国人居署在2019年建立了全球城市检测框架（Global Urban Monitoring Framework）以服务SDGs和《新城市议程》的全球城市指标检测，为国家评估提供数据和工具，目标是实现城市的安全、包容、韧性与可持续^[17]。

图1 英文文献城市评价主题词词频和共现分析

在Web of Science核心数据库中检索标题含有“城市”（city或urban）和“评价”（evaluation或assessment）两个关键词，并删除了医学、生物学、环境化学领域的文献后，将9860条记录进行文献主题词词频和共现分析。如图1所示，使用VOSviewer得到五个大的聚类（每种颜色代表一个类别）：城市可持续发展与管理（绿色）、城市环境与风险（红色）、城市化与城市生态系统（蓝色）、城市健康（黄色）、城市评价模型与工具（紫色）。相关研究学者来自城市研究、环境科学、公共环境与健康、地理、工程、能源、水资源、经济等领域。案例城市研究最多的是中国，其次是印度、欧盟、美国、伊朗。从主题词出现时序看，最近几年国际上对生态系统服务、气候变化、智慧城市、城市健康风险这些主题更加关注^[18-21]。此外，在城市评估方法工具和数据的梳理^[22-24]、城市可持续评价的理论框架及指标^{[25, 26]}、基于自然的城市应对气候变化评估框架^[27]、城市食物-能源-水等系统综合评价^[28]、城市评价在城市规划治理中的应用等方面也做了很多探索性研究。

中国的城市评价研究大概始于1980年代，一开始主要关注城市环境质量和社会经济综合发展水平^[29-31]。90年代对城市水土资源、城市自然灾害、城市交通路网的评价关注较多^[32-34]。进入21世纪，随着可持续发展观深入人心，以及从西方国家引入了生态城市、宜居城市、紧凑城市、低碳城市等理念，城市评价涉及的领域和范围逐渐扩大。基于CNKI论文数据库检索1980—2022年标题包含“城市”和“评价”的文献，去除研究方法和研究案例地之后的主题词按照词频进行可视化（图2）。图中词频越高的主题词字号越大，可持续、竞争力、生态、低碳、土地集约利用、环境、绩效、风险、智慧是高频词，即过去40年来这些主题是学者们关注最多的领域。例如，许学强等较早开展城市可持续发展综合评价^[35]，王如松等较早的提出了生态城市指标体系与评价方法^[36]；倪鹏飞等从2002年开始对中国及世界城市竞争力展开系列评价研究^[37]；张文忠等对宜居城市建设的理论基础、研究框架和评价指标体系等进行系统总结^[38]，李雪铭等对中国城市人居环境质量特征、时空演化和典型案例进行了多角度评价^[39]。近几年随着新冠疫情流行和中国双碳目标的制定，城市健康、城市韧性、城市低碳水平、城市活力、城市体检等成为新的评价研究热点^[40-43]。

图2 中文文献城市评价主题词词频分析

城市评价不仅是学术研究的热点，也是很多政府机构、社会组织和企业开展具体业务的必要手段。一些国际性组织或机构会定期发布不同侧重点的城市评价报告或指数，比较有影响力的工作例如：联合国SDG11从住房、交通、环境、公共空间、气候变化等方面建立指标对城市可持续发展进行评价和监测，并将指标、分析与政策进行联结。联合国人居署发布的城市繁荣指数（City prosperity index）基于生产力、基础设施、生活质量、公平与社会包容、环境可持续性以及城市治理与立法6个维度72个指标测度全球400多个城市繁荣和可持续发展能力^[44]。经济学人智库每年发布的全球城市宜居指数（Global liveability index），从稳定性、医疗保健、文化与环境、教育和基础设施5个维度出发，评估全球100多个主要城市的生活宜居性^[45]。全球化和世界城市研究网络（GaWC）每年基于全球跨国高端生产性服务业公司联系计算的世界城市评价结果排名，一定程度上反映某个城市的国际地位^[46]。欧洲可持续城市框架（RFSC）通过5个维度和30个目标定义了未来城市的欧洲愿景，并为政策制定和实施提供在线工具（http://rfsc.eu/）。科尔尼咨询公司(Kearney)联合国际顶级学者与智库机构联合发布的科尔尼全球城市指数对150多个城市的国际竞争力与发展潜力进行了系统评估（https://www.kearney.com/global-cities/2022）。凯迪思公司（Arcadis）每年发布可持续城市指数对全球100个主要城市在社会、经济和环境三个维度的可持续发展表现进行整体评估^[47]。中国城市规划设计研究院近年来发布了全球活力城市指数，探讨全球城市在科学、技术、产业三个创新环节的表现。

一些城市评价相关的指标体系、工作流程、管理体系也越来越多地被规范化成为全球、国家或行业的标准和指南。国际标准化组织（ISO）发布了一系列城市评价相关的国际标准，包括城市可持续发展指标体系（ISO 37120）、智慧城市基础设施管理、评价和支持技术标准（ISO 3715X）、城市可持续发展-韧性城市指标（ISO 37123）等^{[25, 48]}。近些年，中国政府在城市管理和城市规划实施过程中也出台了一系列城市评价（考核）指标体系或标准指南。例如，《国家园林城市标准（2010年）》《国家循环经济示范城市（县）建设评价（2013年）》《绿色发展指标体系（2016年）》《国家生态文明建设示范市县指标（修订）（2018年）》《美丽中国建设评估指标体系及实施方案（2020年）》《国土空间规划城市体检评估规程（2020年）》等政府文件，以及《海绵城市建设评价标准（GB/T 51345-2018）》《新型城镇化：品质城市评价指标体系（GB/T39497-2020）》《安全韧性城市评价指南（GB/T 40947-2021）》《新型智慧城市评价指标（GB/T 33356-2022）》等国家标准。这些城市评价标准或指南为中国新型城镇化的规划建设和城市现代化治理提供了很好的支撑。

综上，城市评价的主题和关注点随着经济社会发展不断演变，一方面更加注重可持续发展理念下城市系统的协调发展，一方面也更加关注一些城市特殊人群和城市新领域新问题，例如城市的全龄友好性、气候变化适应性。目前不管是学术性文献、官方标准还是机构组织的工作性报告，对评价指标体系的构建都非常关注和审慎，评价的方法模型和工具也在不断创新，尤其是近年来各类新型大数据成为了重要的评价数据源。

城市评价研究和实践中存在的主要问题

尽管国内外城市评价的研究工作卓有成效，为城市规划管理和城市政策制定提供了很多积极的参考，但以下问题在当前的研究和实践中仍大量存在。

（1）评价目的和理论依据不明确，评价结果缺乏指导意义

部分城市评价研究工作对评价对象缺乏足够的认识和界定，例如对城市韧性、城市健康、城市高质量发展的理论内涵和外延未充分理解，凭感觉构建指标体系，导致评价结果有偏、科学性不高；有的研究对评价目的没有清晰认知，也不考虑评价结果的目标受众，为评价而评价，为发表文章或完成工作而评价，致使评价结果没有政策导向性，不具实践指导意义；还有的评价指标体系构建完全依赖评价者的主观经验判断，缺乏理论指导和严谨的逻辑框架，导致评价的维度和具体指标选取都随意性太强，指标体系的层次之间、具体指标之间缺乏内在联系和逻辑，出现指标体系结构不合理、重要指标遗漏等问题，评价结果的可靠性也大打折扣。

（2）指标体系冗余度过高，指标可对比性差

当前大多数类型的城市评价都属于综合性评价，一些综合评价指标体系过于追求“大而全”。这一方面导致很多不同类型的评价指标体系越来越相似，失去了评价导向性，例如一些城市生态文明、城市高质量发展、城市竞争力、城市可持续发展评价指标体系的指标数量达到30-50个，且不同指标体系之间高度重合；另一方面将众多具有耦合或者关联的变量引入一个指标体系，很多指标的物理含义有重叠，统计学上存在严重共线性，导致系统冗余度过高，例如城市人均GDP与城市人均可支配收入，城市NDVI指数与城市绿化覆盖率。指标可对比性差经常出现的问题是在同一个指标体系中会出现多类型不可比的指标，例如把总量型指标（如城市污水排放量）、相对量指标（如人均财政收入）、变化率指标（如GDP增长率）、综合指数（如城市数字化指数）、实时性指标（如某日的城市出行强度）混在一个指标体系中。还容易出现指标数据的时空范围不一致导致可对比性差，比如由于中国很多社会经济统计数据是基于行政范围统计，导致一些研究将城市实体地域范围数据与城市行政范围数据混淆在一起使用^[49]。

（3）未考虑城市的异质性，一把尺子度量所有城市

涉及全国或全球范围的多城市评价需要考虑城市的异质性，这包括城市自然地理与气候、城市等级规模、城市发展阶段、城市职能、城市性质等。例如森林覆盖率并不适合城市间的横向比较，中国西北地区的城市森林覆盖受气候因素影响不可能达到东南地区的水平。若忽视这种异质性，会导致评估结果有失公平，特别是一些服务于政府绩效考核的评价工作。因此，在近些年政府主导的全国性城市评价工作中开始尝试一些方法来解决这个问题。例如，2016年开展的新型智慧城市评价、2020年美丽中国建设试评估工作、2021年国土空间规划城市体检评估规程等，各省市可以根据地方特点设置一定比例的自选指标；在2022年实施的城市低碳发展水平评价导则中提出通过将城市进行分类、分组来横向比较。

（4）过于重视评价结果的位序排名，缺乏结果背后的机制分析

城市评价均带有评价者的主观意志，再加上数据、方法、指标权重等对计算结果均会造成影响，因此不管是定性还是定量的城市评价结果都具有不确定性。目前很多城市评价类研究过于看重城市的位序排名，容易对公众产生误导，也对地方政府带来困扰。事实上，量化得分和排名仅是一个参考，综合指数可以反映演化趋势，分项指数更多揭示城市问题与短板，排名背后的机制分析和问题挖掘更为重要。此外，多指标评价结果与现实物理世界中的客观变量不同，前者是带有主观成分的综合值，后者是基本客观的价值量，若两类变量放在一起进一步做统计回归分析时必须审慎^[50]。

（5）评价工作“中间重、两头轻”，缺乏数据质量控制和评价结果的校验与反馈

所谓“中间重、两头轻”是指很多城市评价研究重点都放在指标体系构建和模型计算上，忽视了对原始数据的质量检查，对数据的准确性、完备性、一致性、时空尺度等没有交代，甚至有的连异常值都没有剔除，缺乏高质量的数据基础；另一方面，也忽视评价结果的检验、反馈和深度分析，缺乏对结果的稳健性和敏感性分析，也缺乏用户反馈意见的收集，很少有研究会在跟踪反馈基础上动态更新评价体系，对结果的可视化展示和多角度多维度分析不够。

节选自：刘海猛.城市评价方法论初探[J].地理研究,1-24[2023-12-21]http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.1848.P.20231205.1100.002.html.