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2009年初中国北方旱灾事件及应对案例分析【2】
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10.3.2 旱情分析及应对
下面将根据上节介绍的旱情的基本情况，结合突发事件和应急管理的机理体系，对旱情发生发展的过程和各省应对的经过进行分析。
1. 旱情的特点
此次旱情从2008年秋冬开始，持续了相当长的时间，给中国多个小麦主产区带来广泛影响，不仅使田地龟裂、作物枯死，也严重限制了人畜的正常饮水。其主要特点，也即其原则性机理如下：
1）受旱面积大。河南、安徽、江苏、山东、河北、山西、甘肃、陕西等8个小麦主产省均出现不同程度旱情。截至2009年2月2日，受旱1.41亿亩，其中严重受旱5320多万亩，分别比去年同期增加1.32亿亩和5240万亩。
2）受旱程度重。由于长时间无有效降雨，加之持续的大风天气，土壤失墒严重，北方麦区大面积出现3～10cm干土层，大量作物枯死在地里，人畜饮水困难。华北、黄淮、江淮、江汉等地普遍达到中到重度干旱，部分地区达到特重程度。
3）出现秋冬连旱。2008年11月下旬以来，华北、黄淮、西北、江淮等地3个多月未见有效降水，部分地区降水偏少已接近或突破历史极值，北方麦区遭遇了多年罕见的秋冬连旱。
4）出现冬春连旱。2009年入春以来，大部分地区降水较常年同期偏少2~5成。山西出现冬春连旱，全省有1/3的墒情测站测得的10～60cm平均土壤含水量不足10％，接近于干土层。
5）遭遇旱冻叠加。尤其在旱情持续发展的同时，2009年1月下旬，我国大部分地区受到寒潮袭击，降温幅度达8～12℃，局部地区达17～20℃，对小麦生长发育构成严重威胁，加剧了旱情影响。除此之外，还有多次降温过程，给应对旱灾带来了巨大困难。
6）后期南北同旱。2009年8月中旬，中国北方地区旱情呈回升态势，农作物重旱和干枯面积、人饮困难数量持续增长；东北旱情持续恶化；贵州、湖南等南方地区旱情露头后发展较为迅速。截至8月27日，全国农作物受旱面积为1.45亿亩，超过多年同期均值300万亩，其中重旱6107万亩，干枯2975万亩，有693万人及562万头大牲畜发生饮水困难。
2. 抗旱措施
旱情发生后，各级政府高度重视，采取各方面措施进行抗旱救灾。
1）财政手段。
2009年2月，为支持抗旱保收和春耕生产，财政部提前拨付农资综合补贴和粮食直补资金867亿元，其中农资综合补贴资金716亿元，粮食直补资金151亿元。国家防总商财政部也多次安排特大抗旱补助费支持旱区抗旱工作。国家开发银行专项划拨10亿元贷款规模紧急支持部分省区抗旱救灾工作，其中第一笔3200万元应急贷款于2月11日发放完毕。
各地方政府也纷纷拨付专项资金用于抗旱工作。例如，2月中旬，安徽省计划安排1500万元专项经费，对农民购买抗旱机具给予25%的经费补贴。山西省下达抗旱资金3300万元，各市财政筹措抗旱资金2800万元，群众自筹抗旱资金1.2亿元。截至2月19日陕西省累计投入1.939亿元资金用于当前的抗旱减灾。
2）相关机构启动各项应急预案，并制定其他各项相关制度，进行抗旱。
旱情发生后，农业部启动抗旱一级应急响应，派出11个工作组，迅速赶赴受灾省份开展工作督导和技术指导，并于2009年2月3日晚将10万张9份分区域抗旱应急技术明白纸送达旱区。国家防总在2月2日派出4个工作组的基础上，再次派出两个工作组，赴旱区指导抗旱。2月4日启动II级抗旱应急响应，再次要求旱区各省加大投入力度，及时启动抗旱应急响应，统筹安排好城乡居民生活、生产用水，以最大限度减少旱情影响和损失。
各省也先后采取行动。以安徽省为例，1月20日，安徽省防汛抗旱指挥部启动抗旱预案Ⅱ级响应。2月5日20时起，《安徽省抗旱预案》将II级响应提高为最高级别I级响应。全面实行以行政首长负责制为核心的分工负责制，层层分解任务，落实责任。对有条件抗旱而不作为造成损失的，将依法追究有关领导和相关责任人的责任。
3）科技抗旱。
农业部及各省政府多次派出专家组分赴各小麦主产区指导抗旱浇麦工作。例如，安徽省农委、安徽农业大学等单位的农业专家赴亳州等小麦主产区，察看苗情后提出“肥水齐攻”的抗旱保苗思路。阜阳市按照“先生活、后生产，先节水、后调水，先地表、后地下，先重点、后一般”的原则，突出灌溉重点。在2月上旬末至中旬初气温迅猛回升继而出现了6～10℃的较强降温天气时，各省根据对麦苗和油菜生长情况，采取顶凌覆膜等方式，以最大程度减轻旱灾威胁和损失。
4）旱情发生后，各省所采取的最重要的应对措施是抗旱浇麦。抗旱浇苗的主要方式如图10.5所示。
图10.5 抗旱浇苗的方式【略】
① 出动机动运水车辆，调用抗旱机动设备，动员各种力量进行抗旱浇灌。2月15日，北方冬麦区8省日最高投入抗旱人数1275万人，开动机电井130万眼、泵站1.90万处、抗旱机动设备232万台套，出动机动运水车辆17万辆。去年12月下旬以来累计投入抗旱资金39亿元，累计完成抗旱浇灌面积1.96亿亩次，其中浇灌冬小麦1.86亿亩次，临时解决了176万人及54万头大牲畜的因旱饮水困难。
② 加大水库下泄流量。2月6日，黄河防总启动抗旱红色预警Ｉ级响应，超前调度，加大干流水库下泄流量，先后7次逐步把小浪底水库下泄流量从290m3/s加大到1000立方米每秒，同时适时调度万家寨、东平湖水库下泄流量，全力支援抗旱保苗。自1月6日～2月27日，小浪底水库下泄水量达29m3。
此外，各省其他水库也多次调整下泄流量。2月15日，河南省石山口、板桥等12座大型水库下泄水量1190万立方米，日浇灌面积118万亩。
③ 抓住时机实施人工降雨作业。干旱发生之前的人工降雨是为了减缓或完全阻止旱情的发生，而干旱发生后的人工降雨则属于用合适的物质中和旱情能量的做法。
2月1日傍晚，河南省洛阳市天气预报有零星小雨雪，有可能形成人工催雨作业天气条件，洛阳市各县的100多个人工影响天气作业点进入一级战备状态。2月6日下午，空军某部紧急增援河南的增雨飞机飞抵郑州，准备增雨作业。除郑州机场外，开封、洛阳也启用了两个备用机场。2月7日下午1时50分～6时，河南省濮阳、郑州、洛阳、安阳、焦作、新乡、济源等市相继开展了地面高炮、火箭人工增雨作业。
2月7日下午开始，安徽省也出现了一次较为有利增雨作业的天气过程，作业飞机在蚌埠机场起飞，实施了首次飞机增雨作业。山东、山西、广东等地也先后采取了发射高炮增雨弹、出动人工增雨飞机等增雨措施。
④ 多种渠道引水抗旱。截至2月11日8时，河南黄河河务局投入300多万元用于引渠开挖清淤，河南沿黄涵闸引水流量由年初的30m3/s增加至276.28m3/s，为年初的9倍多。自启动抗旱以来，河南引黄抗旱浇麦用水累计达4.82亿m3，引黄流量和总引水量均创30年来同期历史新高。
此外，中国最大的水利工程——南水北调东线工程在应对过程中发挥了重要作用。江苏开启多个南水北调沿线大型泵站向淮北地区河湖补水，累计抽引水量超过10亿m3。截至2月11日，苏北农作物已灌溉650多万亩，受旱面积已减少到705余万亩，重旱减少至300多万亩，旱情有所缓解。
同时，西部最大的提水工程——铜罐驿提水工程首次发挥应急作用，从长江提水300万m3救急。
3. 其他措施
上面的措施都是在旱情发生一段时间后才采取的应急策略，各种政策以及抗旱浇麦的方式都是为了减轻干旱的破坏力所造成的影响。从机理分析的角度，这都属于事件应对过程中中和能量的环节。为了更加从容地应对旱情，避免在应对过程中出现由水源不足带来的仓促和恐慌，还应该做到以下两点。
（1）合理用水，提高水的利用率
我国是水资源极度匮乏的国家，而近年来这一问题变得越来越突出。气候变化是原因之一，另一主要原因则是对水的浪费极为严重。农业用水的有效利用率只有30%～40%，与发达国家的70%～80%相比有很大差距。工业用水量约占全国总用水量的21%，万元工业增加值用水量为163m3，是发达国家的10～20倍。生活用水同样存在着很严重的浪费现象。
（2）加强水利基础设施建设
1949～1979年，全国共建成大、中、小（10万m3以上）型水库8.6万座。而改革开放30年来，我国建设的各类水库只有827座，水利基础设施建设的工作严重滞后，并且20世纪五六十年代的水利工程，经过几十年的运行，多多少少都存在着老化失修的问题，特别是一些灌区的末级建筑。据水利部的统计，大型灌区主要建筑物有40%左右需要维修，中小灌区有50%左右需要维修。除此之外，全国还有一半以上的耕地没有水利设施，完全由天气决定。因此，加强水利基础设施建设是目前亟待解决的问题，也是解除旱灾的长久之计。
为了避免类似事件的再度发生，必须在事件爆发之前采取措施对症下药，以减缓或阻止破坏力到达临界点，如图10.6所示。
图10.6 旱灾应急管理【略】
旱灾的形成主要取决于气候。有气象专家认为，同2007年我国南方的低温雨雪冰冻灾害类似，我国北方出现持续干旱是大气环流的异常所造成的。气流平直，虽然有连续3次寒潮天气，但是没有西南方向的暖湿气流，就无法形成降雨，而且持续时间很长。而要避免这种异常现象的频繁发生，就必须减少人类的破坏性活动，提高大家的环保意识，植树造林，治理污染，发展环保产业，这样才能从根本上减缓或阻止类似事件的爆发。
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