自然保护区是生物多样性保护的核心区域，是推进生态文明、建设美丽中国的重要载体。自然保护区的健康发展在保护我国自然资源和生态环境、维护国家生态安全等方面发挥着极为重要的作用。当前，随着我国社会的快速发展，自然保护区面临的威胁逐渐增多。栖息地丧失、资源过度利用等问题，对自然保护区内生物多样性造成了极大威胁，影响我国自然保护区的健康发展。

根据我国《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条和第三十三条的相关规定，自然保护区的核心区与缓冲区内禁止出现各种人类活动，实验区内严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。因此，人类活动在自然保护区内禁止出现的类型以及适宜开展的区域在法律法规上有着明确的限制与规定。但实际情况是，随着我国社会经济的快速发展，自然保护与经济开发之间的矛盾日益突出，涉及自然保护区的各类开发建设项目、农业生产活动、资源采集活动以及旅游活动呈逐年增长趋势。此外，保护区周边社区的发展需要空间，从而逐渐蚕食着保护区内的土地。各种人类活动对部分自然保护区造成的影响已大大超出了其生态承载力，对保护区内的主要保护对象及其生境造成了较大破坏。

2000~2010年国家级自然保护区内人类活动变化



1. 人类活动面积与斑块数量呈缓慢增长趋势



2000～2010 年，国家级自然保护区人类活动总面积增加3.76 万hm2，斑块数量增加6510 个，增幅分别为1.67%和11.75%，各种类型人类活动的面积与斑块数量均呈缓慢增长趋势。由此可见，随着国家级自然保护区监督管理水平的逐步提高，保护区内人类活动的扩张速度得到了有效减缓。



2000～2010 年，保护区内人类活动面积与斑块数量增加最多的是居民点，分别增加了2.04 万hm2 和4495 个，分别占人类活动总面积与斑块数量增加值的54.11%和69.08%。由此可见，周边社区发展对保护区范围的侵蚀是目前保护区面临的最主要的威胁因素。



2. 各功能区人类活动面积增加幅度呈实验区＞缓冲区＞核心区的规律



2000～2010 年，国家级自然保护区各功能区内的人类活动面积均呈增加趋势，其中实验区内的人类活动面积增加了2 万hm2，占人类活动总面积增加值的53.19%；缓冲区与核心区内的人类活动面积分别增加了1.45 万hm2 和0.22 万hm2。由此可见，核心区作为自然保护区各功能区中管理最为严格的区域有效限制了人类活动面积的扩大。



3. 东部沿海地区人类活动面积增幅较大



2000～2010 年，从全国各区域人类活动面积增幅来看，华北地区、华东地区、华南地区的国家级自然保护区内人类活动面积增幅较大，其中，华东地区的人类活动面积增幅位居全国第一，达3.81%。其主要原因是这三个区域均位于我国东部沿海经济发达地区，涵盖了我国东部地区经济最发达的省份，是我国社会经济发展最快、人口密度最大、城市化发展最成熟的地区，因此该区域内人类活动对自然保护区的侵占速度远大于其他地区。

国家级自然保护区人类活动影响程度变化评价

根据国家级自然保护区人类活动影响程度评价方法，分别计算319 个国家级自然保护区2000 年与2010 年的人类活动影响程度指数，测算结果表明，国家级自然保护区人类活动整体维持不变，少数保护区有所增加。全国319 个国家级自然保护区中，大丰麋鹿、北仑河口、八仙山、六盘山、长江新螺段白鱀豚、金钟山黑颈长尾雉、大布苏、古海岸与湿地、宝天曼9 个保护区人类活动影响明显增加，占保护区总数的3%（图1）；29 个保护区人类活动影响轻微增加，占9%；281 个保护区人类活动影响基本维持，占88%。

图1　国家级自然保护区人类活动影响程度变化趋势比例图

不同类型国家级自然保护区人类活动影响评价



对不同类型国家级自然保护区2000～2010 年人类活动变化分析表明，在140 个森林生态系统类型保护区中，八仙山、六盘山、宝天曼国家级自然保护区人类活动影响变化趋势明显增加，6 个轻微增加；81 个野生动物类型保护区中，大丰麋鹿、长江新螺段白鱀豚、金钟山黑颈长尾雉国家级自然保护区明显增加，11 个轻微增加；17 个自然遗迹类型保护区中，大布苏、古海岸与湿地国家级自然保护区明显增加，2 个轻微增加；15 个海洋海岸生态系统类型保护区中，北仑河口国家级自然保护区明显增加，2 个轻微增加；34 个内陆湿地与水域生态系统类型保护区中，3 个保护区轻微增加；3 个草原与草甸生态系统类型保护区均基本不变；12 个荒漠生态系统类型保护区中，4 个轻微增加；17 个野生植物类型保护区中，1 个轻微增加。



从受人类活动影响的国家级自然保护区数量来看，野生动物类型保护区最多，其次是森林生态系统类型。从人类活动增加的国家级自然保护区占各类型国家级自然保护区数量比例来看，自然遗迹、海洋海岸生态系统、野生动物类型国家级自然保护区受的影响较大。

不同区域国家级自然保护区人类活动影响评价

对不同区域国家级自然保护区人类活动变化分析表明，在华东地区48 个保护区中，大丰麋鹿国家级自然保护区人类活动影响明显增加，5 个轻微增加；东北地区50 个保护区中，大布苏国家级自然保护区明显增加，5 个轻微增加；华北地区44 个保护区中，八仙山、古海岸与湿地国家级自然保护区明显增加，3 个轻微增加；华南地区36 个保护区中，北仑河口、金钟山黑颈长尾雉国家级自然保护区明显增加，4 个轻微增加；华中地区38 个保护区中，长江新螺段白鱀豚、宝天曼国家级自然保护区明显增加，董寨国家级自然保护区轻微增加；西北地区45 个保护区中，六盘山国家级自然保护区明显增加，6 个轻微增加；西南地区58 个保护区中，5 个轻微增加。从受人类活动影响的保护区数量来看，华北地区、华东地区、东北地区国家级自然保护区最多。

国家级自然保护区人类活动监督管理问题与建议



造成国家级自然保护区内人类活动普遍存在且影响明显的原因有很多，总体而言，主要有以下几个方面。





1. 早期国家级自然保护区划建不尽合理，形成“历史遗留问题”



我国早期的国家级自然保护区建设以抢救性保护为主，建区前缺少对保护区资源和环境本底的详细调查和合理规划，片面追求保护区面积越大越好，将不少城镇、村庄和农田划入保护区，甚至有部分已开发建成的旅游设施和建设项目也被划入保护区范围内，成为国家级自然保护区的“历史遗留问题”。如饶河东北黑蜂国家级自然保护区、长岛国家级自然保护区的范围均包含了整个县城行政区，西鄂尔多斯国家级自然保护区包含了乌海市的工业整顿区，大黑山、小秦岭国家级自然保护区建立时区内就分布不少已建矿山。



上述“历史遗留问题”的存在，不可避免地对保护区及其周边地区居民的生产和生活以及国家重大基础建设项目的建设带来不利影响。为协调保护与发展的矛盾，按照《中华人民共和国自然保护区条例》的相关规定，在保护区的实验区内批准建立了一些法律法规许可内的建设项目，这也在一定程度上增加了保护区内的人类活动。



2. 少数地方政府对国家级自然保护区认识不足，重开发轻保护



国家级自然保护区的设立不可避免地会对所在地的经济发展带来一定影响，当自然保护与开发建设存在矛盾时，少数地方政府和保护区行政管理部门由于对国家级自然保护区设立的意义认识不到位，往往牺牲自然保护区的利益，默认或纵容违法违规活动，从而导致自然保护区内人类活动普遍，且呈逐步增长的趋势。20 世纪80 年代及之前建立的一些国家级自然保护区，批准设立时仅有一个大致的范围，大多存在着边界不清的问题，这些保护区在保护与开发建设存在矛盾时，更易受到周边开发建设活动的蚕食，因而人类活动影响更为明显。



3. 管理体制不顺，管理工作不到位



我国国家级自然保护区实行综合管理与部门管理相结合的体制，自然保护区分属多个行政部门，管理工作既交叉重叠，又存在着管理的缺失。对于具体的国家级自然保护区，综合管理部门受管理人力资源的限制和其行政主管部门的制约，很难对每一个保护区的管理工作进行全面监督。此外，少数国家级自然保护区的行政主管部门也存在管理不到位或管理工作中未按相关法律法规办事的问题，如在未经过环境影响评价的情况下批准在保护区内开展旅游活动等。更为严重的是，个别部门借批准保护区总体规划之际，私自同意保护区功能分区调整，致使一些建设项目进入保护区的缓冲区和核心区。



4. 法制不健全，管理制度缺失



1994 年颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》是我国唯一一部适用于所有自然保护区的行政法规，该《条例》法律位阶低，约束力不够，同时也受当时立法水平的限制，对自然保护区内违法行为的处罚规定不全面、处罚力度严重不足，也未建立相应的责任追究制度等。这就使得保护区内违法成本极低，很难有效制止保护区内的违法活动。



按照新老区别、分类处理、因区制宜的原则，针对国家级自然保护区人类活动监督管理提出如下建议。



1. 妥善处理历史遗留问题



（1）对自然保护区建立前就存在、不符合法律法规要求的工矿企业、采石场以及核心区与缓冲区内的旅游设施等，督促保护区所在地政府采取关停和搬迁措施，确实无法关停和搬迁的则按照有关规定调整保护区范围。



（2）对保护对象有影响的农田和养殖场，督促保护区所在地政府进行退耕还林、还草、还湿，逐步恢复自然生境；对传统的、对保护对象影响较小的农业活动，要求保护区管理机构与村民签订共管协议，限制在原有规模之内并强化监督管理。



（3）对核心区和缓冲区内的居民点，有条件的地区，要求所在地政府结合新农村建设，组织实施搬迁，在农村环境综合整治等专项经费中给予重点支持。



2. 严肃处理保护区内的违法违规活动



对遥感监测和实地核查中发现的违法违规活动，视其违法违规程度和造成的影响，分别采取不同的处理措施。



（1）通报。及时将结果通报给各省、区、市人民政府、有关自然保护区行政主管部门和自然保护区管理机构。



（2）限期整改。对人类活动影响剧烈、违法违规问题严重的保护区要限期整改，并视整改结果发监察通知书、进行挂牌督办等。



（3）停补限批。对于通报和督办后整改不到位的自然保护区，拟扣减、暂停中央财政的资金补助，同时暂停涉及该自然保护区的建设项目的环评审批。



（4）区域环评限批。对于造成重大生态破坏，后果十分严重的，拟对保护区所在地的县域或地市级区域内的建设项目实施区域环评限批。



（5）信息公开。按照分期分类原则将监测结果向社会公布，并重点曝光一批整改不到位的自然保护区，引起各方面的重视。



（6）责任追究。对于违法审批、失职渎职和实施违法活动的相关单位和个人，严格追究责任。



3. 构建自然保护区长效监管体制



在总结经验的基础上，要构建自然保护区长效监管体制，以服务自然保护区的综合管理。



（1）完善自然保护区内的人类活动天地一体化监控系统，实现业务化、常态化监控。



（2）构建长期监测与重点监控相结合的工作机制，每五年开展一轮国家级自然保护区人类活动普查，每年选择人类活动剧烈、问题突出的自然保护区进行重点监控。



（3）强化国家级自然保护区专项执法检查和专项监督，并纳入环境监察年度考核。



（4）对申报新建的国家级自然保护区，在评审前首先进行人类活动遥感监测，并将监测结果提交评审委员会作为评审依据，以减少新建国家级自然保护区的人类活动。



（5）逐步推动地方级国家级自然保护区的人类活动遥感监测工作，提高保护区整体监管能力。



4. 进一步规范涉及自然保护区建设项目的生态准入



初步建立涉及国家级自然保护区建设项目的生态准入制度，对涉及自然保护区建设项目环境影响评价报告的编制、技术审查和审批制度进行规范化。同时，组织制定涉及国家级自然保护区建设项目的分类管理方法，明确规定禁止任何建设项目的国家级自然保护区，以及禁止进入其他国家级自然保护区的建设项目类型。对于可以避绕自然保护区的建设项目，一律禁止进入保护区。对因环境条件限制而无法避绕自然保护区的国家重大基础建设项目或当地社区的民生项目，严格限制在实验区内，并明确其占地范围、施工期限、施工方式和生态补偿措施，尽可能减少对自然保护区的人为干扰。

《国家级自然保护区生态环境变化调查与评估：2000~2010》

作者：王智，钱者东，张慧　等

责编：王腾飞，曾佳佳，冯钊

北京：科学出版社，2017.11

ISBN：978-7-03-055330-0



随着我国经济社会的快速发展，我国国家级自然保护区生态环境发生巨大变化，保护与开发矛盾日益突出。一系列生态环境问题引起社会的高度重视，如不解决将会直接影响我国国家级自然保护区的健康发展。《国家级自然保护区生态环境变化调查与评估：2000~2010》依托环境保护部联合中国科学院共同开展的全国生态环境十年变化调查与评估专项，拟在国家尺度生态环境变化分析的基础上，依据国家级自然保护区的特点，基于中高分辨率遥感影像数据和地面调查结果，对国家级自然保护区开展生态环境变化调查与评估，反映国家级自然保护区面临的环境问题和胁迫驱动情况，综合评价保护效果。

（本期责编：小文）

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