一、导论

现有治淮史研究长期沿着两条相对独立的路径推进，彼此间缺乏学术对话与交叉融合：

职官制度沿革路径：核心问题聚焦于河道总督的设置、裁撤时间，以及权责划分的演变过程，现有可考的史实清晰呈现了这一沿革脉络：明代成化七年（1471年）始设河道总督，为临时派遣职位，后经多次调整，至万历三十年河、漕分职后成为定制；清代顺治年间设专职河道总督统管黄、运河务，康熙十六年（1677年）将总河衙门移驻江苏清江浦，雍正年间又逐步拆分调整，雍正七年（1729年）正式分设为管辖江南地区河务的南河总督、管辖河南山东地区河务的河东总督（由原副总河改制而来），后又在三处河道总督下分设副总河作为副职，咸丰十一年（1861年）南河总督被正式裁撤，河东总督衙署移驻开封，直至清末退出行政体系。目前相关研究成果多体现为这类制度沿革梳理与年表编撰。

水利工程技术路径：核心问题集中于“束水攻沙”策略的实际效用、“蓄清刷黄”方案的可持续性等，历史上已有多项相关工程实践可为相关研究提供支撑，研究成果多体现为针对具体工程的效果评估。例如明代潘季驯推行“束水攻沙”“蓄清刷黄”策略时，于1579年在黄河两岸筑成徐州至淮安长达六百里的遥堤，同时加高增筑洪泽湖东岸高家堰，实现“束水攻沙、蓄清刷黄”的治理目标；清代靳辅、陈潢继承发展该策略，在黄河下游大规模修筑堤防体系，整个工程共修筑堤坝九十余万丈，还在云梯关外新筑1.8万余丈束水堤，拓展了“束水攻沙”的应用，同时通过增建减水坝进一步完善了“蓄清刷黄”的方案。

上述两条路径共享一项未经过经验检验的隐含假设：制度是技术方案落地实施的前置条件。若该假设成立，则清代河道总督常设化必然对应更彻底的方案执行与更优的治理效果，然而这一推论与历史事实无法完全契合。

本文提出一项衔接性研究问题：同一治理技术方案，在明代呈现间歇性执行特征，在清代则实现了常态化贯彻，为何明清两朝均未能实现“安淮”的长期目标？

若将答案指向制度层面，则需进一步回应更具挑战性的问题：制度究竟对治理过程产生了何种改变？本文不预先设定研究结论，而是将各类可能性假说转化为四项可证伪命题供检验。

研究命题汇总表

研究命题及相关信息汇总表

本文的核心主张是：制度的可行集效应与目标权重效应可分离，二者分属不同的因果机制，混同二者是既有研究的通病。既有研究往往将“设官常驻”直接等同于“治理偏好改变”，从而在分析中把制度形态变化与治理目标调整压缩为单一变量，导致因果链条无法拆解，这一问题可以在明清南京内河治理案例中得到印证：明代留都南京始终由南京工部独负城河治理职责，清代乾隆年间调整地方行政建制后，两江总督与江宁布政使成为常驻南京的最高官员，但顺治康熙年间两江总督仍极少介入治河工程，直至雍正以后治河才成为地方督抚的核心职责，可见行政体系调整带来的“设官常驻”变化，并没有直接同步带来治理偏好与治理目标的调整，二者本属于不同层面的变量。

可行集 ：国家在给定制度条件下能够启动并完成的工程集合。常设化拓展的正是可行集：它带来固定经费、专业属员、可累积的工程档案，使跨年度大工程成为可能。换言之，可行集描述的是制度赋予治理主体的行动边界，回答“能做什么、能做到什么规模”的问题，它不涉及目标排序本身。

权重 ：各治理目标在考核体系中的相对权重，由问责方式与经费来源共同规定。权重描述的是治理主体在可行集之内的选择倾向，回答“在诸多可选项中优先做什么、资源向何处倾斜”的问题。

换言之，“能做更多”不等于“想做别的”。可行集的扩大只意味着行动选项的增多，并不自动产生目标偏好的转移。原稿曾以数学式表达此意，因未产生可检验推论，此处删除并以文字陈述。将可行集效应与目标权重效应二者分离之后，方能分别考察制度常设化对二者的独立影响，避免在单一框架下将异质机制相互遮蔽。

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