正解“街区制、密路网”

【按语】2016年初，党中央、国务院在中央城市工作会议后不久发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确提出：“加强街区的规划和建设”，“树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念等”。这是是基于我国城市既有的路网体系严重失衡、密度过低，主次干路尺度过宽，封闭管理的“小区”和大院过多、面积过大等情况提出来的，有非常现实的针对性，对引导城市与交通健康可持续发展有着非常广泛而深远的理论与实践意义。有鉴于此，本文试图就“街区制、密路网”这个被热议的话题，从城市与交通规划专业的角度做深入解读，期望有助于对问题的准确理解、判断和理性的讨论与实践。

1、何为街区制、密路网？

东西方城市的路网体系结构、形态格局、道路尺度等差异，受到政治经济文化背景和社会管理模式的巨大影响。

古代城市社会组织总体就有街区制和里坊制之分。

西方城市从古希腊城邦时代开始进入公民社会，世俗意识、商业氛围浓厚，社会相容性和开放度很高。因此，城市路网格局基本都是小街区、密路网（小则20×20米，提姆加德；大则50×50米，米立都）。路网密度高达50~100公里/平方公里！即使进入中世纪宗教统治时代，宗教场所为了达到对市民的教化统治，也对市民广泛开放。统治者的私人领地（庄园和私家花园）通常在郊外乡野。因此，我们看到的西方城市老城区的道路网，无论是规整式的还是自由式的，其密度都很高，尺度都较小（或七八米，或十来米，超过20米的大街很少），形成了完全开放式的小街区。

中国古代自秦王朝统一六国，进入长达2000多年的封建农耕时代。以封建礼制为主导的主流意识，就是家国一统、皇权皇土、重农抑商、守土守职，映射到城市社会的组织上，就是采用里坊制，皇亲国族占坊为己、黎民百姓以坊为治。映射到城市路网布局，干路网就是严格按照《考工记》记述的一套符合封建礼制的所谓“九经九纬、经涂九轨、环涂七轨、野涂五轨……”的原则修造的大尺度、大街区方格路网。长安城最大的东西横街宽度竟达200米，南北中轴近150米，其余主街也宽达40-50米。平民走路驴马出行使用的支路网则限制封闭在里坊以内。

直到宋代以后，我国古代工商贸易才逐步兴起，城市严格的里坊制格局有所转变。道路尺度大幅减小、路网逐步加密。古代工商较为繁华发达的开封、扬州、杭州、苏州等城市的路网密度明显增加。

今天我们说的街区制，实际上指的是，按照现代城市与交通规划理论和原则规划建造的开放性街道所围合的、不设围墙的、开放的“街区”制式。其尺度大小完全取决于围合四周的道路间距大小，也即取决于道路网密度高低。

而此次《意见》倡导的“街区制”，其实是指西方城市（包括日本以及我国香港、澳门乃至上海、青岛、大连、长春、鞍山等经历过殖民地统治规划形成的近代历史城区）常见的小街区、密路网的街区制模式，而非国内普遍存在的大街区、稀路网的街区制模式。

西方现代城市的小街区、密路网，有两大渊源。其一是工业革命带来的机械主义至上理念，崇拜机器、崇拜几何、崇拜直线等观念，反映在城市规划设计与建造领域，就是全部以纵横直线划分为规则的小街区方格网路网模式。其二是市场经济和土地私有化，认为只有小街区、高密度路网才能极大提高沿街铺面面积，从而带来土地开发价值和物业商业价值的最大化。世界上最典型的小街区、密路网的城市，有纽约、巴黎、伦敦、巴塞罗那等，其路网密度都高达14～18公里／平方公里，纽约更高达20公里／平方公里以上。

日本城市的路网密度为什么也这么高？二十年前我第一次出访日本，曾请教名古屋市规划局局长，得到的答案很清晰：一是学习中国古代长安的模式；二是为了使临街铺面面积最大化。日本奈良（古代称平城京）的城市道路网布局是中西方文化结合的典范，其干路网体系参照中国都城干路网模式布局，支路网则参照西方商业社会的小街区、密路网模式布局。 

2、大院制、大马路、稀路网的由来及其影响

中西方的不同政治经济体制、文化背景和规划理论背景造就了现代中西方城市的路网形态格局和密度尺度的巨大差异。

中国自1949年之后，实行了四十多年的计划经济，就业组织安排、居住福利分房、生活计划供应，全部都由“单位”负责，大院划分、大墙围合、前店后居、骑车步行，一切搞定！这样形成了大机关、大院校、大企业、大部队的大单位、大院制模式。在计划经济时代，这种前店后院式的功能布局模式，倒也相安无事！因为在当时的社会状况下，这是一种交通需求量产生最小、对机动性交通依赖最小的布局模式和生活方式。

规划的路网则参照了前苏联的道路交通规划设计规范标准，采用大尺度、大街区、低密度的规划布局模式，与大单位、大院制社会组织也完全契合。在机动交通需求最小化的背景下，也没有产生太大的交通问题。

上世纪80年代，随着“文革”结束，改革开放，计划经济终结，市场经济兴起，在土地市场化、就业市场化、住房市场化、消费市场化、服务市场化，甚至上学、就医等也都市场化的情况下，交通需求分布、出行方式依赖、交通消费选择等，迅速冲破了大院制围墙阻隔，冲向了全市区的每一个可选择的角落！以人公里、车公里计算的交通需求总量呈十倍、数十倍甚至上百倍增长！与大院制、低交通需求、低机动性依赖相匹配的大尺度、低密度的路网模式已完全不适应市场经济制度、经济高增长、人口高集聚、机动化迅速到来的时代要求！层次单一、密度极低、被各种院墙分隔而支离破碎、天窗百出、脆弱不堪的传统道路网难于担当走出大院的步行自行车交通安全连续便捷舒适之需，难于满足市民对便捷可达的公交服务覆盖之求，难于承受爆发式增长的机动交通需求之重！

如果说，旧城区大院制造成了路网破碎，前苏联式规划造成了大尺度、稀路网，是两个时代，两种体制的冲突，总归还是情有可原；那么，令人悲催的是，改革开放后，在二十多年来的市场经济主导下规划建设的城市新区、新城路网，依然是大尺度、稀路网，甚至比很多旧城区的路网密度还低、道路尺度更宽！这似乎匪夷所思，难于解释了！

这其实也与三十年来的城市与交通规划学科建设、制度建设和社会主义市场经济成长发育过程密切相关。首先，是我国的城市与交通规划学科建设的严重滞后。直到上世纪70年代末，我国只有道路桥梁工程学科，没有研究城市与区域交通特性及其规划、控制、管理的学科存在。上世纪80年代初才在同济、东南（当时的南京工学院，南工）少数高校开设交通工程学科；原有的城市规划与建筑学科主要专注城市空间形态与建筑艺术，对交通也没有给予足够关注和研究。

其次，虽然30多年来城市交通规划理论研究和实践经验已取得长足进步，但包括城市道路网规划在内的城市交通规划设计技术标准与规范修订严重滞后，大部分还基本沿用前苏联的。现行规范标准要求的大城市道路网密度上限也仅有7.5公里／平方公里，只有发达国家城市路网实际密度的1／3。以至三十多年来规划建设的城市新区新城路网密度依然严重不足！

第三，我们的市场经济还是不成熟的市场经济。城市土地是城市最重要的空间资源；经营城市最关键的是经营城市土地资源。事实上，土地收益已经成为城市政府甚至中央与省级政府公共财政供给的最大来源。但我们的土地经营几乎完全基于一次性的土地出让和房地产开发，而并没有建立如大部分成熟市场经济国家那样的基于土地、房产、物业、商业等一体化、可持续的财政税收政策。由此导致，三十多年来，我们的城市开发基本上是单纯的房地产开发，缺少有规划的成规模成片的商业地产、金融地产、服务业地产开发。政府和开发商都只注重土地出让开发当期收益。政府并没有将公共财税收益与城市路网密度（实质就是临街商业面积）联系挂钩起来。而几乎所有开发商拿地后，都必然想方设法在政策法律框架内寻找理由打擦边球，或干脆收买权力寻租者突破政策法律框架，减少支路、绿地、公交场站等公共设施。

以上多因素叠加的结果，直接表现是我们新规划建设的新城区路网密度极低，城市与交通效率极低；更要命的，一是对城市土地资源疯狂掠夺，二是政府公共财政可持续性极差。

3、为何倡导街区制、密路网？

厘清了街区制、密路网，和大院制、稀路网，形成的不同历史背景、政治经济等渊源，以及两种模式对社会发展的影响，也就不难理解，党中央、国务院提出“加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区”为何十分必要意义重大。

其重大意义主要不在于缓解城市交通拥堵，而首先在于其经济意义，可以促进城市土地高效利用、提高土地利用效率和效益，繁荣城市商贸服务，保障公共财政可持续能力；其次在于其社会文化意义，有利于构建更多尺度宜人、开放相容、邻里和谐的生活街区，提高城市活力、品质和民众互动交流的机会；第三才是交通意义，主要并非缓解交通拥堵，而是提升公交线网的通达性和站点服务覆盖率，提升步行、自行车交通网络的连通性、便捷性，均衡道路交通流分布、改善微循环交通组织等。 

4、如何推行街区制、密路网？

如上分析，街区制、密路网的推行，一是有赖于从源头抓起，而非头痛医头、脚痛医脚；二是新旧有别、因地制宜；三是循序渐进、逐步更新；破墙为路、微创织补；以人为本、宜居活力。

具体说来：首先，尽快改革国有土地出让和相关税收政策，从源头促进土地开发模式的转变，带动街区制、密路网的推行。允许和鼓励公共设施用地联合开发；促进和鼓励商业地产、金融地产、旅游地产等多元化土地开发；适度控制房地产开发；加快推进实施房产税、物业税、消费税、交通便利税等多税种改革。

其次，加快修订出台城市规划和交通规划设计规范，大幅度提高道路网密度，适当控制道路红线宽度。

第三，改进城市设计、城市控制性规划方法，鼓励小街区、密路网规划模式，不同性质地块必须以道路(特别是支路)分隔，避免地块与地块以墙黏连。

第四，严格规划督查制度，杜绝随意修改控规，随意取消规划支路。

另外，中央《意见》明确指出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”，这体现了实事求是、因时因地制宜的科学精神。

我认为应当强调的不仅是新建住宅，更重要的是新规划建设的新区新城，尤其是新规划建设的高强度开发的中心区、综合枢纽地区、轨道和公交枢纽周边地区，都应当按照街区制、密路网模式规划建设。反倒是新建住宅区，未必一定要一刀切采用街区制模式。国外城市外围新建住宅区也大量存在封闭式的大院模式。

可以说，除了那些驻扎在城区的大院校、大机关、大企业、大部队等之外，我国大部分城市的旧城区，特别是历史城区的道路网密度，虽然相比西方国家的城市要低不少，但还是明显高于城市其他地区。旧城区内1980年代后逐步建设的住宅小区规模都不是太大(占地大于10公顷的大尺度封闭居住小区并不很多)。这些小区并不需要拆除围墙、打开大门。真正需要考虑择机适当破除围墙的是那些占地远大于10公顷的大机关、大企业、大院校、大部队。

旧城区破墙加密支路网可以分门别类进行梳理，区别对待，规划预控、择机实施。主城内的大企业，这些年大多已经退二进三，在改造过程中，应尽量加密支路网；大机关应带头破除围墙、打开大门，或迁出中心地区；部队机关和高校至少可以将它们的宿舍区与工作区或教学区分开，让城市次干路或支路通过。另外，在可能的情况下，应优先考虑拆分单位与单位之间黏连式的隔离围墙，改为城市支路，以便打通断头路、疏通毛细管。还需要着力推进的是街巷整治出新，拆除违章搭建，减少路内停车，特别是违章停车。 

5、南京老城区路网加密的成功实践

南京是著名的国家历史文化名城，六朝古都、十朝都会，虎踞龙蟠、山水城林，明故宫、朝天宫、天妃宫、总统府等大院均为不可移动文物，紫金山、玄武湖毗邻占据整个南京城东北第一象限；南京也是国家最重要的科教文化中心之一，南大、东大、南医、河海、南航、南林、南师大、南工大以及中国科学院的地理所、古生物所、天文台等著名高等院校、科研院所封闭式大院均汇集老城内；南京又是大军区、大战区所在地，南京军区机关、南空机关、省军区机关大院，加上省级机关大院、市级机关大院也集中在老城区；还有南汽、熊猫、三乐、金城、晨光、旭光等知名大企业集中在老城区。

很容易想见，南京老城区的道路网，是一张怎样支离破碎、残缺不全的路网！

直到1990年代中期，南京老城区的总体路网密度只有可怜的2.5公里／平方公里左右。老城内很多地区是大片公交盲区，步行、自行车系统连续性和便捷性极差，长距离交通、短距离交通，机动交通、非机动交通，公共交通、非公共交通等，全部汇聚到屈指可数的主次干路上。在机动车保有量只有20万左右的情况下，高峰小时城市道路就开始出现常态性交通拥堵！

1996年，隶属规划局的南京市交通规划研究所(南京城交院前身)刚成立，就承担完成了面向"三年面貌大变”的城市交通近期建设规划。他们向市领导强烈建议，在加快推进城市主干路建设的同时，要以消除公交盲区、疏通微循环交通为目标，结合旧城更新和棚户区改造，同步推进次干路和支路建设。规划部门委托交通所编制了《老城区支路网规划与实施方案》，报市政府后，得到时任分管城建副市长高度肯定，批示“要将城市支路网加密建设提高到城市交通发展战略高度认识”。

经过近20年不懈努力，综合采取了上文提到的各项措施，南京老城区总体路网密度从2.5公里／平方公里提高到了近8.0公里／平方公里。这样带来的效果是多方面的：第一，大量消除公交盲区，增加公交线网密度和站点服务覆盖率，创造了公交分担率从1997年只有8.2%，至1999年3年内迅速提高到19.2%的奇迹；第二，步行、自行车交通网络得到明显改善，干路机非冲突减少，交通秩序大为改观；第三，干路交通压力减轻，交通拥堵有效改善。由此，南京成为当年第一个也是唯一的全国畅通工程一等示范城市，随后又获得国家人居环境范例奖。其实，由次干路和支路网加密带来的沿街商业面积、就业岗位、商业税收等大幅增加，也是不可低估和忽视的。