在传统的公用事业部门推行公私合作（PPP），无疑具有很多好处，如积极调动社会资源以弥补政府资金的不足、引入经济激励机制以提高效率等。目前，城市水务行业已成为PPP潮中的一个热点，各级地方政府亦开始借道PPP这一模式，试图纾解地方债务风险和城镇化资金困境，在企业方面，某些水务企业希望通过PPP来进行资本和经营的扩张。与其他公共服务行业相比，水务行业属于典型的区域自然垄断行业，如何规避运营者将PPP变成“圈钱”的工具，对此，本文分析了国内外水业PPP一些成功和失败的案例，提出了我国发展水业PPP须有制度保障的建议。

一、国内外水业PPP案例剖析

1. 科恰班巴(Cochabamba)水战教训深刻

科恰班巴(Cochabamba)市是玻利维亚科恰班巴省的首府。1998年，国际货币基金组织给玻利维亚提供了1.38亿美元贷款，以帮助该国控制通货膨胀、支持经济增长，但条件是要实行结构改革。为满足结构改革的要求，玻利维亚政府统一出售包括科恰班巴市水务机构在内的剩余的公共企业。

1999年9月，在世界银行的建议和压力下，科恰班巴水务机构SEMAPA被以合同金额25亿美元转让给了国际财团Aguas del Tunari，经营权转让合同为期40年，范围不仅包括水的净化和输送，还包括废水的处理。

尽管国际财团曾允诺政府水价提高不会超过35%，但国际财团刚接管有关业务，就以改善和扩大服务需要大量资金为由大幅抬高水价：水价提高了2∽3倍。涨价后，月收入不到100美元的家庭被要求每月支付20美元的水费，否则就会被停水。极端贫困的人们无法接受这样的举措。2000年1月，爆发了反对水务私有化和水价暴涨的游行示威，至4月演变成暴力冲突。在4月份的骚乱中，6人被打死，数十人被当局打伤、逮捕。4月10日，持续的抗议迫使政府退让：保证Aguasdel Tunari退出，将市水务交由市民代表组成的“科恰班巴水协调委员会”控制，保证释放被关押的示威者，允诺撤销水私有化法律，对农民打井抽水收费的法令也被废除。

科恰班巴市的水私有化进程很快就结束了，且付出了高昂的代价。跨国公司试图把水业PPP作为收益无序扩张的杠杆，摄取不合理的利润，最终酿成了恶果。

2. 沈阳“慕马案”中的水务黑幕

从1995年开始，沈阳市在水务市场化改革方面推出了合资（转让经营权）、BOT（“特许权”）、境外上市、委托外方经营等多种举措，但结果无一例外都是当地政府和国营企业付出沉重的代价。如沈阳市1996年以1.25亿元转让第八水厂一半资产给中法水务（沈阳）有限公司，合资期为30年，外资回报率平均为8.2%，最高为21%。1998年却用1.5亿元购回，同时把沈阳水业所属的全部八个水厂的经营管理权委托给外方。双方签订《技术和经营服务协议》，规定每年的技术和经营服务费用为人民币500万元，不含运营成本费用，服务期限为10年，如果中断《技术和经营服务协议》，则沈阳市必须赔偿1,000万元的违约金。至2002年政府无奈回购了8个水厂的经营权，此时沈阳市自来水公司已亏损了5亿多元。

2001年10月，沈阳市原市长慕绥新、原副市长马向东等因受贿、贪污、挪用公款、巨额财产来源不明受到了法律的严厉惩罚，由此也揭开了“水务黑幕”。在此案中PPP变成了不法官员谋取不正当利益、大肆“圈钱”的工具。

3. 政府不科学民主决策，使自己陷入尴尬的境地

2002年齐齐哈尔自来水公司刚成功改革完毕，由原来的纯国有企业变成了一个政府控股75.8％、职工占股24.2％的股份制企业，股权结构合理，产权明晰，当年就赢利1000多万元。但还不到一年的时间，2003年在时任齐齐哈尔市市委书记杨信的支持下，不履行科学民主的决策程序，以权压法，齐齐哈尔自来水公司被刘迎霞执掌的私营企业哈尔滨翔鹰集团股份有限公司强行收购。刘收购之后水质下降，水价飞涨，2009年每吨4.2元成为全国最高水价。由于居民不满情绪高涨，齐齐哈尔市政府不得不埋单，对居民饮用水部分，先让企业每吨水降１元钱，然后再由政府补给企业。2011年，哈尔滨翔鹰集团将自己控股的齐齐哈尔自来水公司股权转让给国家控股的中国水务投资有限公司，将这一“烂摊子”转手。一次由地方政府主导的水务改革，不依法行政，导致权益/风险极不对称，到头来还是政府自己埋单。

4.国营苏格兰水务公司成功经验

2002年，苏格兰3个地方水务公司被合并为完全国有的苏格兰水务公司，负责为全苏格兰提供供水和污水处理服务。苏格兰水务公司受政府管理，苏格兰水业协会独立确定其供水成本，苏格兰饮水水质监控局和苏格兰环保局分别负责监督其供水水质和污水处理，苏格兰公共服务督察专员代表消费者开展调查，并有消费者组织参与公司规划的讨论。十几年来公司运作非常成功，运行成本可与私营化的英格兰和威尔士供水公司的最低成本相媲美，供水价格排在全英国倒数第二，而服务质量显著提升，入户水质达标率达到99.89%，消费者满意水平达到92.1%，良好地实现了水业项目“自然”集中与市场竞争之后的合理性垄断。

二、良好的监督机制是公用事业成败的关键

公用事业成败的关键在于是否具有科学的管理制度和运作机制。因此，不管是实行公营或私营、还是公私合作（PPP）模式，实际上最重要的是须有严格的监督机制，包括强有力的政府监管和消费者的监督。

公营有两个主要弊端：一是由于竞争不足、效率较低，二是内部可能滋生腐败现象。这可以通过制度建设尤其是监管制度的完善、引入外部成本控制机制和外部比较机制来克服，例如苏格兰水务公司的成本由水业委员会独立确定、其价格和服务定期与英格兰和威尔士地区的私营公司相比较，并引入消费者监督机制。

私营的主要弊端是私营资本的逐利本性可能以牺牲消费者或政府的利益而不顾，在监管不到位的情况下他们会与贪官勾结损公肥私。为避免这些弊端，政府必须有更强的监管能力，并引入外部监督机制。

如果缺乏强有力的政府监管，公私合营很可能变成一些私营公司和官员蚕食国有资产的通道，成为损害公用事业的灾难，并因为公用事业涉及面的广泛性，很可能引发群体事件，造成社会危机。

三、关于中国实行水业PPP的建议

1. 建立PPP项目公开和公众决策参与制度

由于水业项目的公益性，所有水业PPP项目的基本信息、合营条件的设定、合营方的选择、合营后的运行，都应该完全上网公开，接受社会的监督。可以借鉴苏格兰水务公司的经验，建立消费者论坛，定期检查公司的运营，参与公司发展规划的讨论。

2. 引入更多的市场竞争机制

虽然水业项目，往往具有自然垄断性而难以做到完全的市场竞争，但可以采用招标等方式来选择有竞争力的合作方。

3. 建立PPP项目外部比较评价制度

这包括两个方面，一方面其成本由外部机构独立核算，价格由政府审批；另一方面，其服务水平要与外部同行业进行对比评估。

4. 依法行政，建立PPP项目政府官员、国有企业经营人员终身负责制度

对于负责PPP项目决策、招标、运行监管的政府官员和国有企业经营人员，建立终身责任追究制度，预防政府官员、国有企业经营人员与私营企业合谋损害国家和公众利益。