观察 |英国和意大利基于科研评估的经费分配（1）

编译 | 贺飞（北京大学）

【按】这几天，教育部第四轮学科评估正在如火如荼开展，各高校如临大敌，丝毫不敢懈怠。因为评估结果今后可能直接与学科建设的经费投入挂钩。5月6日晚，教育部学位与研究生教育发展研究中心发出《关于全国第四轮学科评估补充事项的函》，向高校各学位授予单位说明：根据部分单位和学者提出的一些意见建议，经过对相关问题的审慎研究，学位中心决定，仍沿用上轮的评估方式，暂不增列“A类期刊”指标。这里“A类期刊”实际上是评价科研指标，刚一推出便被一片反对声而搁浅。从今天开始，笔者利用网上的文献资料计划简要介绍一下欧洲高校的科研评估的相关情况，这里选取英国和意大利为代表，前者是长期开展这项工作的国家，而后者近年来也在引入这一评估体系。本文简要介绍一下英国和意大利科研评估的发展历程，包括其实施的成本，将基于绩效分配经费方式同其他经费分配方法进行比较，为我国如何更好地支持高校公共科研，提高经费可问责性，从而最终提升科研生产力提供政策借鉴。

0 引子

近年来，科研成本不断攀升、经济下滑导致公共经费投入的波动，以及伴随而来的国家间竞争加剧，世界各国政府和决策者都迫切需要能以某种方式证明其研发公共投入能对社会产生积极的经济回报，从而能对得起纳税人。一个有效的措施是，各国政府开始纷纷引入基于绩效的科研经费分配系统(PRFSs)来分配其研究经费。这种基于绩效的科研经费分配系统(PRFSs)是一种国家层面的十分复杂的拨款系统，主要用于评估大学和公立研究中心，根据其产出和绩效来分配公共经费，而不是根据其过程和历史声誉。这一改革率先在欧洲尤其是在英国拉开帷幕。

1 英国基于同行的科研评估系统（PRBRA）

1980年代末以来，欧洲许多国家多次对其公立高校的治理结构和拨款体系进行了改革。其中英国是第一个抛弃按照历史状况来分配大学经费的欧洲国家。英国在最初阶段引入了一个综合考虑输入和输出指标的拨款公式，到1980年代末开始着手进行基于科研绩效的经费分配。意大利也自1980年代相当长时间内开始变革，但半途而废，仅完成部分改革任务，直到前几年才引入英国的基于绩效的经费分配系统。

英国第一次引入PRFS是1986年，起初其设定的目标是在提升公共资源分配的选择性。随后不久，PRFS迅速扩散到其他国家和地区。截止到2010年初，全球已经有14个国家和地区（包括澳大利亚、比利时、丹麦、芬兰、香港、意大利、荷兰、新西兰、挪威、波兰、斯洛伐克、西班牙和瑞典）采用不同形式的PRFS来分配科研拨款。虽然上述各国PRFS的执行情况各不相同，有的是基于同行评议的科研评估(PRBRA)，有的执行的是基于绩效的评估，有的是上述两者结合。在部分国家，仅有少部分周期性研究经费通过PRFS来分配，输入指标和历史性因素仍旧是拨款的主导因素。但也有极少数国家的经费分配是完全基于绩效测度来进行的。上述各国中，只有英国和意大利两国是通过实行PRBRA来全面评估其所有学术人员，并按照评估结果分配其研究经费的。虽然，荷兰也在1980年代末开始执行PRBRA体系，但并不同其大学拨款挂钩，结果仅用于支持国家和机构战略发展，因而更像是一种荣誉竞争。

目前，英国高等教育经费委员会（HEFCE）每六年左右对全英高等教育机构开展科研评估，根据评估结果直接决定各高校的科研拨款。其最近一次是在2014年，称为“研究卓越框架（REF）”，取代了2008年的科研评估（RAE）。2014的REF与2008的RAE相比，科研产出的权重从70%下降为65%，科研环境的权重降低了5%，学术声誉并到科研环境中，但新增了20%的科研影响力。在2014年的REF中，每个大学的科研分为36个不同学科开展三方面评估：

• 科研产出（权重65%）:包括期刊和会议论文、产品、设备、专利、新材料、软件或研究报告（含涉密报告）。要求高校每名参评研究人员提交2008-2013之间的4篇代表作，但不要求一定是第一作者或通讯作者。如果某人工作时间没满6年（如扣除各种休假），提交的代表作数量可以相应减少。评估重点关注原创性、重要性及严谨性。在其评估指南提到这些论文的引用将作为评估论文重要性的参考指标，而论文发表期刊的影响因子以及论文是期刊还是会议论文，对评价论文质量无直接影响。

• 科研影响力（权重20%）：评估指南中强调科研影响力不是指学术影响，而是指研究成果对经济、公共政策及服务、社会、文化、创新能力、公共卫生、就业服务及环境的影响。每个参评单位（通常是一个系），根据其参评人数提交一定数量的科研影响力典型案例（通常平均每5到6名全职人员提交一个案例）。

• 科研环境(权重15%)：包括科研战略、人力资源配备、科研经费、研究条件（包括设备）、科研合作（包括企业合作）、科研领导力（如期刊编辑、大会主席、学会领导、学会的fellow等）。

综合以上三方面评估得出总分，并分为5个等级：最高为4*（世界领先），3*（国际先进），2*（国际认同），1*（国内认同）。低于1*的则被评为无等级（Unclassified）。对以上这一结果的使用可以说是十分残酷的。在2008年的RAE中，1*以上的得分按比例都可获得一定的资助。但在2014的新实行的REF中，只有得分在3*和4*以上的才能获得拨款。可以看出，“研究卓越框架（REF）”的卓越二字并不是随便加上的。

2 英国和意大利高校经费系统

英国和意大利分配公共经费到高校有两种相互替代的方法。英国政府向高校分配经费通过三个主要渠道：教学、科研和知识转化。近年来，非政府来源(私人部门、慈善部门以及家庭和个人)提供给其高校的经费大约占其总收入的一半左右。相比之下，意大利主要是中央政府集中拨款体系，主要是单个项目资助、Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) 或 Ordinary Financing Fund等三种形式，支持教学、研究和其他基础设施建设需求。非政府经费来源虽然日益重要，但其仅占其经费的25%左右。

2.1. 英国高校经费系统

英国大多数高校都是上个世纪成立或是根据1963年《罗宾报告》(the Robbins Report)扩展高校时认证的，并根据1992 Furtherand Higher Education Act重组。2011到2012学年间，英国共有163所高校，共有250万在校生，全时学术雇员接近12万人。英国大多数高校是非营利组织，获得大量的公共经费。

英国投向高校的公共资源的分配是通过高等教育经费理事会(英国和北爱尔兰叫HEFCE，威尔士叫HEFCW，苏格兰叫SFC，北爱尔兰称为就业学习部)、7个科研理事会（Research Councils）、商业创新和技能部（BIS）下属其他公共实体，以及其他政府部门等。教学经费由高等教育经费理事会参考不同学科领域的学生数(所谓的price groups)、资助率和规模因子等的公式进行分配。科研经费分配根据双重支持系统：通过来自7个研究理事会的竞争性项目分配资源；以及根据HEFC科研评估结果的周期性研究资助。总体上资助的经费大约占其1%的GDP。

其他公共机构页提供部分竞争性科研经费。第三个渠道是知识转化经费尽管近年来日益受到重视但相对不太重要，其分配是根据高等教育创新基金（HEIF）设定的公式，由技术战略委员会（TSB）来竞争性分配。

2011-2012年，英国高校的总收入为343.7亿英镑(表1)，较2005-2006财年名义上增长了大约45%，主要是来自收费增长、其他收入以及研究资助和合同，但最近几年周期性的教学和科研经费是减少的。

表1  2011-2012年，按来源的英国高校收入(亿英镑)

数据来源：英国高等教育统计局（HESA）2011-12年高等教育财政统计

总体上，英国高校大约42%的经费来自政府渠道(包括the Student Support Maintenance Grant大约52%)。大约30%的高校收入通过高等教育经费理事会（HEFCs）根据公式分配(周期性教学和科研资助)，5.4%由研究理事会和其他部委以及非部委公共机构资助，0.9%以教学资助的形式来自支持学生。欧盟(EU)经费主要来自欧盟委员会，近年来变得更为重要，占英国高校总收入的2.1%。同期其他非政府经费占比大约为58% (包括维护项目大约48%)。这一数字在过去20年不断增长。学费增长也是一个重要的来源 (2011-2012年来自学生学费收入大约占总收入的35%)。

其他收入包括来自学生的住宿费、会议收入、知识转化活动的收入、其他服务租赁和产品服务销售收入等，占18.6%。总体上，慈善机构和私人公司资助的研究资助和合同(分别为略低于11.6亿英镑和大约3.51亿英镑)占高校总收入的4~5%。慈善组织资助学术科研在英国变得越来越重要，尤其是在生物医学研究领域，来自Welcome Trust的经费仅次于来自研究理事会的经费。

表2给出经费理事会2005/06-2011//12的经费变化情况。经费项目分为周期性教学、周期性研究和包括第三使命、基建和其他特殊经费的其他。其中，周期性研究经费的分配基于2008年RAE评估结果。截止到2009/10，预算还是明显增长，但其后由于2008-2013经济萧条带来的预算赤字，来自经费理事会的经费减少。这一减少主要是由于削减教学经费(尽管HEFCE削减大于HEFCW和SFC)，基建经费和特殊经费，而RAE结果分配的研究经费基本保持不变。尽管大部分经费在下降，但政府投向知识转化活动的经费在同期却在增加(12%)(特别是在英国)。

表2   部分年份英国经费理事会按用途的资金分配

(亿英镑)

2.2. 意大利高校经费系统

根据来自意大利高校及科研机构国家评估局(ANVUR)的统计数据，意大利在2013年有67所公立大学和29所私立大学(其中11所为网络大学)，在校生约为175万人，有近5.5万长聘（tenured）的公立学术雇员。2012年，私立大学学生大约占8.2%，而其获得的公共经费约占1.2%。

最近20多年来，意大利大学经费系统经历了两次主要变革。第一次始于1993年，意大利在那时创立了新的公共经费系统，由教育部(MIUR)将公共资源分配给大学，主要通过FFO批量拨款。第二次始于2008年，持续到2010年，根据其有关法律（所谓240/2010法律），重构了意大利大学系统的治理体系，但也引发了预算显著的削减。

1993年，意大利公立大学合并并实行自治，同时引入FFO。FFO根据历史数据和公式调节的混合模式来分配资源，公式调节是为了对冲基于历史的经费分配系统。公式调节部分考虑教学和科研的产出指标。这种方法自那以后变革多次，起初主要根据输入指标、在校学生数等，只是近年来，才考虑竞争性研究经费分配，但是占很少比例。意大利通过公式分配的份额直到2008年仍很低，有时会达到约6–8%。但是自那以后，基于教学和研究绩效指标分配的经费占比不断增长。

自这一拨款体系创立以来，意大利来自FFO总经费大约占GDP的0.42%。而FFO在整个意大利大学经费系统中的重要性从2005年的57.8%下降到2012年的53.7%；与此同时，合同经费和学生学费的重要性则相对增加（表3）。合同经费包括来自MIUR的过去8年基本保持稳定的合同经费 (8.6%)，以及来自其他组织的合同经费增长了4个百分点，达到总收入的18%。

MIUR合同经费包括竞争性科研经费以及同机构协议相关的经费，一般是大学同部委签订的支持发展和投资计划、奖学金及其他特殊目的。合同经费的其他来源包括政府和非政府渠道，但是这一部分经费在国家层面没有详细的数据。例如，在Piedmont的都灵大学，来自其他组织的合同经费占其总收入的25%，来自地区公共机构的占7%，来自欧盟的占1%，来自公私企业的占2%，商品销售和其他服务占3%，其他主要来自慈善机构 (3%)。即使是高度工业化的Piedmont 地区，私营公私和其他私人渠道来源的经费占总经费也小于5%。其他合同经费的重要性随着地区二不同，意大利北部大学的占比差不多是中部和南部大学的两倍。在意大利北部如Piedmont和 Romagna等部分地区，其地区公共经费在支持大学研究中发挥重要作用，而基于竞争的研究经费主要支持2003年政府技术政策授权的应用研究项目。学生学费也有增长，2012年占总经费的13.7%。学生资助则主要由地方政府资助。中央政府提供特定的学生支持经费，包括在MIUR的合同经费。2012年尽管在2009年基础上下降，这些经费仍大约占总经费的2.3%。大约24%的高校经费(26%排除资助)来自非政府渠道。

表3. 部分年份意大利按来源的高等教育收入（亿英镑）

意大利在2013年最新经费机制简化之前，政府资源分配有三个主流模式，包括FFO资助教学和科研活动、主要用于资助工资以及两项用于结构性投资的特殊经费。发展规划资金(FPS)资助特定提升大学系统的项目，大学建筑物和建设资金(FEU)用于科学设施和建筑。2012年，这两项特殊经费占总资源份额较小，分别为0.3%和0.16%。2013年，资助机制调整，当前模式是两个主流系统，包括FFO和其他各种经费（FPS, FEU和博士后和本科生学习资助）。

表4 显示意大利2009-2014年间的经费变化情况。在大多数年份基于绩效的经费占比的年增长在 0.5%到2.9%之间，而2014年是例外，由于立法变化导致基于绩效的部分显著增长。但其基于历史的经费部分下降了大约14%。自2010年引入新的拨款体系以来，其中绩效占比分为科研和教学两部分。在2014年，10.9亿英镑(等于90%的绩效占比)是基于科研质量和新聘和晋升人员质量分配的，其余10%是基于教学质量分配的。因此，2014年总体绩效占比大约为12.1亿英镑，约占FFO拨款的18%。意大利计划到2016年，根据2013年立法规定每年最小增长2% ，绩效占比将在22%-30%之间变化。同时，2010到2013年绩效分配给绩效较差高校的经费额度被法律封顶规定不超过最大5%的减少(自2014年为3.5%)，并且分配给绩效最好的大学的最多是等于前一年度所分配的。因此，从这个意义上来看，意大利所谓的基于绩效经费再分配资源的结果，是从绩效差的机构转移分配到绩效较差机构，而不是分配额外资金给质量最好的机构。

表4. 2009-2014年FFO经费流（百分比）

3. 英国和意大利基于同行评议科研评估的经费分配系统(未完待续)

（转载请注明出处，联系作者：st69786@tom.com）