知屋漏者在宇下，知政失者在草野

——“布衣参事”:政改中的一支奇葩

陈海春、陈婷

必须坚持人民主体地位。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。

         ——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告

政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分，其涉及面非常广泛，但是发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主无疑是最重要的部分。近日全国各地都在积极稳妥地探索政治体制改革，出现了许多新鲜的典型和经验，武汉市的“布衣参事”就是政改中的一支奇葩。

一、“布衣参事”：事情发生的来龙去脉

“布衣参事”源于“敢为人先”的城市创新基因。武汉市设参事室由来已久，它成立于1950年，是新中国最早一批参事室之一，目前主要由专家学者和党政领导干部共36名参事组成，其中包括1名中国科学院院士、1名中国工程院院士、15名博士生导师。2011年12月26日，在走访检查武汉市政府十件实事的办理情况时，市民代表施平向市长唐良智大胆提议，市政府应该吸收优秀的市民作为参事，唐市长听了进去。近几年，武汉市推行了一系列旨在拓宽民意传达渠道的“电视问政”“网络问政”“旁听党代会”措施，成果显著，不仅提高了群众政治参与的积极性，也积累了一些民意整合经验。在此基础上，今年四月，武汉市政府决议从普通市民中“海选”3名“布衣参事”，担任市政府的“高参”。此次向民间借智之举，打破了以往对参事年龄、身份、学历、职业的限制，在全国尚属首次，这既是武汉人民又一次“敢为人先”的探索，也是地方政治体制改革的一次重要尝试。

“布衣参事”的选拔过程是公开透明的“民窑自造”。自4月18日武汉市启动海选以来，先后共有175人参与竞聘，其中年龄最小的仅21岁，最大的83岁。本着公开、公平、公正的原则，由3位市民评委、7位专家评委、10位参事评委、9位部门评委和7位媒体评委组成的“豪华”评审团，展开了笔试、面试、考察核查等多轮考核，参选者们拼文采、比口才，严格程度相当于公选党政干部。这次当选的武汉市一技校教师胡全志坚持12年为政府提写建议300多篇，共有30多万字，多次被评为热心市民。他说，背靠强大的民间力量武汉今后的发展一定会有新的亮点。46岁的陈勇，除了是一名城管队员，还有一个特殊身份——民间城市历史文化研究者。10多年来，他利用节假日，寻访深藏在武汉市井的历史遗迹和文化典故。70后的施岚是当选者中最年轻的代表，曾长期被借调到国家红色旅游办公室，她低调做人、扎实做事，从05年开始坚持记录城市日志，将武汉市的发展变化分类编纂，制作成册。与以往从“官窑”中产生的名流型参事相比，“布衣参事”来自于草根、地位超然，可上传民情民意、下达政府整改，建言直达市长案头，同时他们深知老百姓的期望，能更真实反映社情民意、方正直言建言。

不是什么“布衣”都能走到参事的位置，这是一个艰难的“海选”过程。有人认为，参事降低门槛是降低了标准，这是错误的理解。市政府选聘的对象是适应政府工作实际需要、具备参政议政能力、对武汉城市发展有研究且热爱武汉的普通市民，只是没有身份、学历、职业等这方面的限制。习之所近，力之所能，难到不是标准吗？总结三名参事的特点，会发现他们对武汉的经济、历史、文化都曾深入研究并有独到见解。他们出生社会底层，所以知民间疾苦、懂民之所望，他们对待本职工作兢兢业业、严谨细致，所以出类拔萃、才能卓著，最重要的是他们都关心武汉城市建设，积极参与公共事务，力所能及地为城市发展添砖加瓦。由此观之，经过层层选拔、专家认可的“布衣参事”的确是德、能、绩兼备的优秀民意代表。据了解，市政府就“布衣参事”的工作方式也进行了一些配套改革，建立了舆情快速反应机制，将参事们的建言献策筛选整理后，制成咨询摘报，以直通车的形式，在一天内送至领导案头，同时也将逐步建立绩效考评、晋级制度，吸纳更多民间智慧成为政府的“编外高参”。

二、“布衣参事”：半年实践的各方态度

自我证明，用行动回应质疑。“布衣”到底能参多大的事？“布衣”能否代表群众利益？自从上任以来，武汉市“布衣参事”备受争议，但是他们用行动诠释着参事使命。现在，三位参事每天都会接到许多市民的来电，有的反映社会问题，有的提出整改建议，他们俨然成了市民眼中的第二信访办。胡全志因为要做的事情太多忙不过来，被笑称“布衣很忙”，受聘第三天的他就将专门征集民意的贴子挂在网上，就自己能力范围内的问题予以解答，重大事情则上报政府领导，其间还受邀与汉网网民一起夜查渣土车。陈勇继续整理他的“东湖历史典故”和“走出武汉的文化名人”资料，结合政府工作重心为武汉地方文化史志填补空白。施岚正试图打造武汉旅游的精品线路，增添城市人文地理景观的个性特色，并且将城市日志扩大到老百姓的日常生活。同时，“布衣参事”还深入基层走访社区，与居民面对面交流谈心，倾听老百姓的心声，传递政府的政策指向，成为了政府与民众之间“上接天线，下接地气”的沟通桥梁。

媒体热议，传递积极信号。武汉市自发布公选“布衣参事”信息以来，全国各家媒体就给予了高度关注。从“武汉‘布衣参事’，不是‘民窑花瓶’”、“不搞成分论，将建晋级制”、“‘布衣参事’让决策更接地气”、“‘布衣参事’让民意延展”、“选聘‘布衣参事’，进步之中有期待”、“武汉布衣参政破冰”、“全力打捞沉默的声音”等各种评论报道中不难发现，媒体工作者们对事态发展进行了全方位多层次的详实记录，不断传递着积极的信号——政府越来越重视来自民间的声音。跟随着记者笔触的转换，我们能了解到街头巷尾的议论、专家学者的解析、政府官员的说明，而“布衣参事”也已经脱离最初的喧嚣尘上，逐步走向稳定化常态化，发挥正效用。不少媒体认为，政府面向社会开门纳谏，提供传达民情民意、反映基层现实的途径是民主政治的基本要求，也是民主制度的价值取向，当政治过程吸纳群众建议时，政府决策制定与执行也就具备了合法性，既保障了公民权益又促进了民主管理。引用《中国新闻周刊》的一段采访概括武汉市的“布衣参事”之举就是“大背景下的微创新”，“在公众有序参与的大背景下，要更多关注民智、民声、民力，虽然这只是一小步探索，但累积起来，会不断成就前行”。

市长认可，期待进一步发展。在市政府征集十件实事的第十个年头里，市长唐良智向人大代表、市民代表、“布衣参事”和政协委员征询意见。“布衣参事”胡全志建议召开十件实事的总结会，邀请市民每半年验收一次。唐良智表示市民的心声就是政府工作的方向，承诺今后十件实事的启动和验收都要邀请市民一同见证。作为布衣参事的倡导者和推动者，唐良智认为，在维护群众切实利益和促进城市健康发展上，必须构建正常有效的渠道汇集群众利益诉求，“布衣参事”有利于集思广益，融合民间智慧、政府智慧和专家智慧，调动民众政治参与的积极性，提高政府工作的科学性和民主决策水平，从现阶段取得的工作成果来看，在深化政治体制改革、促进人民民主的过程中，推动“布衣参事”选拔常态化十分必要。他期许“布衣参事”们在今后的工作中能坚持从民众中来、到民众中去的群众路线，以超脱的身份、独特的视角和“直通车”的优势，听民声，访民意，敢于直言，善于建言，不仅做老百姓的贴心人，还要做政府决策工作的监督者。

三、“布衣参事”：体制改革的冷静思考

我国正面临着现代化转型的矛盾和压力，实行政治体制改革是民主政治的重要组成部分，改革开放以来，我们不断探索新的方式方法，在扩大群众有序政治参与，完善政治协商、民主监督、参政议政制度上取得了巨大成效，但仍存在一定的问题，《人民日报》曾刊发一篇报道指出：“弱势群体之所以弱势，一个重要原因是社会权利表达不畅甚至不通，主流的话语体系中没有他们的地位”。新中国自成立起就创立了参事制度，随着时代的发展其模式也应该有所转变。武汉“布衣参事”可以说是地方自主探索政治体制改革的创新举措，是对公共话语体系中弱势群体利益表达机制的一次修正。它在程序上做到了公正公平，启用“豪华”评委团、匿名笔试、纪委监控，是对民主精神的实践，它在选拔条件上做到最小限制，打破常规参事人员结构，开放公共事务管理空间，是民主政治的又一次跃进。可以说，“布衣”参政广泛吸纳人民群众进入政府决策过程，也切实完善了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策体系，有助于构建政府与群众互相监督、互相协作的和谐社会。

但是，我们也不能过高估量“布衣参事”的效用，要认识到它的引导意义实际上大于操作意义、象征意义大于现实意义。草根群体在主流话语体系能占有一席之地的毕竟是少数，“布衣”的人数局限性就决定了“布衣参事”的视野并不能完全顾及到老百姓利益的方方面面，并不能充分反映政府政策的贯彻落实情况，也难以切实体察和转达社情民意，尤其是社会最底层的弱势边缘群体，因为信息不对称和较低的组织化程度，其利益诉求也很难上传到市长案头。同时，政府能否为这一利益聚合与传输渠道提供制度化保障，又能为他们扩展多宽的途径与下放多少权力？如果公共政策仍然是单极化上传下达占主导，政府并不重视或者忽略他们所反映的民意，那么“布衣参事”最后就只能成为一场形式大于实质的政治噱头，减弱了群众参政议政热情和对政府的认同度。另外，参事们是政府决策的智囊团，他们代表民众提出建言，影响公共政策的制定施行，那么谁来监督、谁来考评也是需要考量的一个问题。

贤路当广而不当狭，言路当开而不当塞。将“布衣参事”纳入有中国特色的高水平政府咨询机构，这个大方向是正确的，也取得了一部分成效，但今后还需要努力完善。一方面政府要充分吸纳社会各个阶层的利益诉求和政策建议，借此形成政府与民间的对话，达成最小摩擦的社会共识，进而建立凝聚力强大的公民社会，另一方面“布衣参事”也要自我提升，保证源源不断的“活水”。“布衣参事”首先要下到基层、低姿态多务实，倾听群众真实的声音，对新生的事物和经验要能挖掘提炼，对社会的问题和矛盾要能敢于直言，提出真正有价值的建议和对策；其次要开阔视野、注重比较研究，博采众长，以史为鉴，汲取国内外优秀的发展经验，为我国的现代化转型献计献策；最后，以坚定道路自信、理论自信和制度自信，引领社会主义道德风尚和爱国奉献精神，切实增强文化自觉、文化繁荣，以独立人格、理性思维和科学理念，监督政府公权力的运行，推动政府的科学决策、合理决策，切实践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

温总理在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时谈到，“一个国家、一个民族，总要有一批心忧天下、勇于担当的人，总要有一批从容淡定、冷静思考的人，总要有一批刚直不阿、敢于直言的人”，这是对参事人格魅力的要求，也是提高咨询国是水平的关键。千夫诺诺，不如一士谔谔。在我国社会主义现代化建设和民主化进程的关键时期，我们更需要这些来自民间的草根力量，需要他们“深入实际而不浮躁，独立思考而不跟风，敢说真话而不人云亦云”。相信经过参政制度的不断完善，“布衣参事”一定能够成为有特色、高水平的决策咨询智库，一定能为夺取中国特色社会主义新胜利做出更大的贡献！

作者简介：陈海春系华中科技大学公共管理学院教授，陈婷系华中科技大学公共管理学院硕士研究生