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乡村振兴:财政资金“直达模式”何以奏效?——以广东省现代农业产业园为例

已有 1076 次阅读 2022-3-21 08:57 |个人分类:研究思考|系统分类:观点评述

 要:广东省2018—2020年间率先以财政资金直达模式推进现代农业产业园建设,这是推进乡村振兴战略的重要政策实践创新。财政资金直达模式有效提高了资金支出效率和监管效率,但优化支出绩效的效果尚未充分显现。主要原因在于行政部门选择的实施主体能力不足、行政管理部门间协同不够、政策周期与经济周期冲突等。为此,应明晰政府角色定位和市场边界,优化营商环境塑造有效市场,通过优化财政资金投向、强化职能部门协同、开展多元化财政扶持政策试点等措施进一步提高财政资金支出绩效。

    关键词财政资金直达模式  现代农业产业园  乡村振兴


通过政府职能部门逐级下拨是中央财政资金转移支付的传统方式(简称层级模式)。2020年新冠疫情期间,财政部门为提高财政资金使用效率,对层级模式进行改革,按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的流程,将通过新增财政赤字和抗疫特别国债获得的财政资金直接交付使用者(简称直达模式)。在实践中,直达模式体现出财政资金下达“快”、投向“准”、监管“严”的特点,改革成效显著,有力地支持了抗疫工作。为推广经验,国务院2020年10月提出将直达模式常态化并扩大应用范围,2021年将直达模式应用于中央财政民生补助资金。2021年5月,财政部副部长在国务院政策例行吹风会上提出,财政资金直达机制是实施积极财政政策的重要抓手。有效扩大直达模式应用范围,首先需要明晰直达模式奏效的必要条件,进而厘清财政资金直达模式的效度界域,以提高财政资金支出绩效。

 

一、 重视直达模式研究


实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作总抓手。推动乡村振兴关键是农业现代化。2021年,《中共中央  国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出“立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工,建设现代农业产业园”“支持市场主体建设区域性农业全产业链综合服务中心”“完善农村产权制度和要素市场化配置机制”等要求。为落实中央政策要求,实现加快推进农业供给侧结构性改革、创新农民增收机制、推进农业现代化等目标,广东省2018年开始重点建设省级现代农业产业园,到2020年12月,共投入省级财政资金75亿元,支持分布于16个地级市,从事种植和养殖的131个省级现代农业产业园建设。

农业产业发展需要政府科学统筹,提高资源配置效率,充分发挥市场机制的作用。为破解现代农业发展中政府和市场“双失灵”问题,广东省调整政府与市场的关系,早在2018年省级财政便对支持省级现代农业产业园的发展资金采用直达模式拨付。《广东省现代农业产业园财政资金管理规定(试行)》(粤农农规〔2018〕2号)明确指出,省级财政补助资金直接拨付给各现代农业产业园牵头实施主体,现代农业产业园牵头实施主体在当地有关部门的指导下提出现代农业产业园资金使用方案。财政补助资金促进了广东省现代农业产业园建设实践,为深入剖析财政资金直达模式在市场经济环境中的适用条件提供了典型案例。

宏观层面上,广东省级财政资金现代农业产业园建设支出卓有成效。经过两年建设,广东省初步建成了一批特色鲜明、要素聚集、设施先进、生产环保、三产融合程度较高、联农带农能力突出的省级现代农业产业园,为粤东西北及珠三角部分地区农业农村经济可持续健康发展增添了新动力。据行政主管部门统计,131个省级现代农业产业园2020年共有农业企业11696家,较省级现代农业产业园创建前增长了17.09%;园区农民人均可支配收入平均达到22052.72元,较农业产业园创建前增长了4007.24元,较地区同期平均水平高出17%。广东省现代农业产业园财政补助资金支出已见成效,但绩效并不等同于成效,还需要考虑成本。采用直达模式的目的在于提高预算支出绩效,这一目的是否实现,农业产业项目适用直达模式是否能够奏效?我们还需从微观层面研究资金直达模式的运行过程,才能作出科学的分析和判断。

近年有关现代农业产业园建设的研究多聚焦于从宏观角度分析产业园发展成效,如三产融合水平测度、农户利益联结机制比较、制约因素探析、运行模式绩效评价等。作为推进现代农业产业园建设的主要政策工具之一——财政补助资金,研究者对其使用方式对代农业产业园建设绩效的影响研究不足。

财政资金拨付方式与支出绩效的关系一直是预算绩效管理研究热点,相关研究主要围绕三个主题展开。一是支付方式变化对预算管理的影响。如罗剑玲(2010)就集中支付方式对预算管理的影响做了专题研究。张长季(2012)具体针对区县级政府研究了该影响的作用过程。目前研究者对财政资金直达模式仅有零星的探讨,主要集中于研究直达模式的运行。如段万兵和李彦谋(2021)以湖北省宜昌市夷陵区为例,研究了规范财政直达资金管理。吴笑晗和董键(2021)研究了常态化实施中央财政直达资金机制所面临的问题。后小仙(2021)则探讨了财政资金直达机制的审计监督方式。

二是财政转移支付绩效的影响因素,相关研究多以财权与事权的匹配性为研究起点。如张恒龙和葛骅2012)分析了税收返还、财力性转移支付和专项转移支付等三种转移支付方式的财政支出绩效差异及成因。吕炜和赵佳佳(2015)分析了中国转移支付的粘蝇纸效应。张蕊(2018)以甘肃省县级政府为例,研究了职能转变对县级政府转移支付绩效的影响。

三是财政转移支付绩效评价。如苏孜和宋爱军2015)应用平衡计分卡设计了财政转移支付绩效评价指标体系。高燕(2021)以2017年中央对G省食品药品安全监管转移支付资金使用情况为例,研究中央对地方专项转移支付资金的绩效评价。孟庆强等2019)以中央财政水利发展资金为例,研究中央转移支付资金绩效管理所面临的问题。

乡村振兴财政资金支出绩效也是重要的研究领域,目前已有较多实证研究。如邹帆和陈雪姣(2014)利用DEA模型测度广东财政支农资金使用效率。杨念(2017)评价了河北省财政扶贫资金使用效率。罗良文和史少杰(2021)则以湖北省为例分析了财政专项扶贫资金使用效率。

综合而论,既有的研究已经关注到财政资金拨付方式对支出绩效具有重要影响,对财政资金拨付方式也有所考虑,但对财政资金直达模式的研究相对缺乏,对乡村振兴战略实施过程中,以直达模式拨付财政资金所面临的问题认识不足。本文调查2018—2020年间,广东省131个省级现代农业产业园省级财政补助资金直达模式运行情况,结合对被省级现代农业产业园联结的1180位农民进行问卷调查的结果,评价支出绩效。我们发现,直达模式虽然初显成效,但与预期效果存在一定差距。基于政府与市场的关系,本文分析实施主体与责任主体合作地位、合作内容、合作时限等内容,发现影响财政直达模式奏效的问题,并在此基础上提出相应的对策建议。

 

二、直达模式运行机制

 

财政资金直达模式应用于省级现代农业产业园建设,主要运行过程如下。省级财政资金投资载体必须根据省级财政资金分配数量配套自筹资金,然后省级财政资金直接下拨到现代农业产业园牵头实施主体,再由牵头实施主体分配到各参与实施主体。此外,鼓励地方政府统筹整合涉农资金和撬动社会资本参与产业园建设,要求撬动资金数量达到省级财政资金三倍以上。省级财政资金由实施主体在既定的绩效目标和任务清单下根据市场环境变化主导使用,兼顾社会性和经济性。

在资金运营管理上,省级现代农业产业园所在区县级人民政府作为责任主体审核落实省级财政资金使用方案,各实施主体必须设立省级财政资金专户、实行专账管理。按照“谁使用、谁负责、谁批准、谁监督”原则,各实施主体自行承担资金使用责任,责任主体落实监督管理责任。产业园建设项目完成后由责任主体组织验收,将验收结果上报省农业农村厅检查,验收后由省农业农村厅组织绩效评价。上述过程如图1所示。

 

1  广东省级现代农业产业园建设财政资金直达模式运行过程(略)

 

1979年诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨曾提出,改造传统农业关键在于政府和市场为满足现代化农业生产要求,合力推动现代生产要素融入农业生产体系。具体而论,一方面需要加大生产要素供给,政府结合本地实际条件研究适合的新生产要素,并通过农业技术推广站实验、示范、推广;另一方面必须刺激对新生产要素的需求,通过农业经营收入增长激励农业生产者接受新生产要素。简言之,实现农业现代化关键在于持续优化新生产要素供需关系。合理的生产要素供需关系是资源有效配置的反映,有效的资源配置需要有效市场和有为政府相互耦合、彼此影响、共同促进。有为政府是有效市场的前提、有效市场是有为政府的归依。

广东省在省级现代农业产业园建设实践中,省级财政补助资金着力发挥两种作用。一是通过调整农业经营组织形态以增加对生产要素的需求。如组织生产经营联合体、鼓励农民以土地入股合作社、合作社以整体土地经营权入股产业下游企业,从而集聚要素、集约经营、集中企业形成产业集群。二是借助优化公共服务和体制机制创新,激励技术推广以增加生产要素供给。如采取推广先进农业机械设备、建设标准化种养殖基地、配备农业技术创新团队、派遣农村科技特派员等措施,力图将现代农业产业园打造成为农业现代技术与装备的集成区。

财政资金直达模式理论上既能够激发市场机制在资源配置中的决定性作用,又能充分发挥有为政府的有效引导功能。该模式下财政资金因流转环节减少而下达快,从而确保政府引导能够及时奏效;由牵头实施主体和参与实施主体等市场主体按照抓重点、补短板、强弱项”原则,自主制定财政资金使用方案,使市场机制的作用得以发挥,使得财政补助资金投向更加精准,财政资金使用效率也随之提高;相关行政管理职能部门全程参与财政资金使用,监管因此更为严格。

绩效评价指标是衡量功能实现程度的尺度,支撑农业产业发展是现代农业产业园的核心功能。《广东省现代农业产业园绩效评价办法(试行)》(粤农农规〔2018〕3号)从产业发展和财政资金支出两个维度评价绩效。在其所确定的产业发展绩效综合评价一级指标中,品牌建设、土地流转、科技支撑等指标主要用以测度对生产要素供给的促进效果;主导产业、农民增收、联农带农等则主要测度对生产要素的需求影响。

基于省级主管决策部门、中间主管部门和资金使用主体之间形成“委托-监管-代理”关系,分别针对农业产业园建设实施主体和责任主体,从使用绩效、自评质量、监管绩效和整体绩效等四个维度构建财政资金支出绩效评价指标体系。资金使用维度包括3个一级指标,9个二级指标,14个三级指标;自评质量维度包括3个一级指标;资金监管维度包括5个一级指标;资金整体绩效维度包括6个一级指标。

 

三、绩效评价结果

 

1.产业发展绩效评价结果

评价省级现代农业产业园产业发展绩效(见图2),结果显示出地区之间的差距。主导产业、联农带农、农民增收三项指标差距较小;品牌建设、土地流转与科技支撑三项指标相差较大且均不理想,得分率养殖类产业园(77.6%)低于种植类产业园(78.9%)。分布于经济相对发达、市场化水平相对较高的珠三角地区的省级现代农业产业园,明显优于其他地区。产业园品牌知名度低、土地流转率较低,科研成果的产出与转化水平不高等现象时有发生。由此可知,财政资金对不同实施主体的生产要素需求产生了趋同性影响,对生产要素供给促进作用的强度则因人而异。

  

2  地区间省级现代农业产业园产业发展绩效评价指标比较(略)

 

调查发现,50.3%的被调查者反映未得到产业园的技术支持。在得到产业园技术支持的农民中,技术从产业园企业或合作社获得的占71.8%;从当地技术部门获得的占28.2% 。被调查者中,年收入1万元以下的占18.9%;年收入1—5万元的占45.3%;年收入5—10万的占21.9%;年收入10—20万元的占8.1%;年收入20—50万元的占3.6%;年收入50万以上的占2.2%。64.2%的被调查者年收入不足5万元,整体收入水平较低且收入差距较大。

综上所述,财政资金直达模式基本解决了资金拨付障碍,省级财政资金按时到位率达到100%。产业园建设在一定程度上改善了技术供给,有助于农民弥补技术短板和增加收入,但与预期效果尚有较大差距。

2.财政资金支出绩效评价结果分析

从省级现代农业产业园财政资金支出绩效来看,资金监管绩效得分率(85.3%)高于资金使用绩效(80%),资金整体绩效得分率(79.3%)尚待进一步提高(见表1)。经济性、项目管理和保障机制等指标得分率相对较高,反映出财政资金支出严格遵循预算控制,财政资金管理规范。目标设置、前期研究和效率性等指标得分率相对较低,反映出项目立项的科学性、绩效目标设置的合理性有待加强。

 

1  资金整体绩效指标得分情况

评分指标

分值

评价得分

得分率(%

前期研究

8.0

6.0

75.0

目标设置

6.0

3.9

65.0

保障机制

6.0

5.3

88.3

资金管理

17.0

14.4

84.7

项目管理

3.0

2.9

96.7

经济性

2.0

2.0

100

效率性

8.0

6.2

77.5

效益性

45.0

35.3

78.4

公平性

5.0

4.0

80.0

总分

100

80.0

80.0

 

比较养殖类产业园和种植类产业园九个财政资金支出绩效评价指标(图3),可以看出两类产业园的品牌建设、土地流转、科技支撑等三项指标得分均不理想。养殖类产业园品牌建设(56.7%)与科技支撑(55%)得分率较低;种植类产业园在品牌建设(60%)、土地流转(65%)与科技支撑(62.5%)三项指标上也仅达到及格线以上水平,部分产业园品牌知名度低、土地流转率较低,科研成果的产出与转化水平不高。


3  养殖类产业园种植类产业园财政资金支出绩效二级指标得分率比较(略)

 

广东省现代农业产业园建设实践表明,财政资金直达有助于排除资金下达过程中的行政体制机制障碍。但市场机制运行如果存在功能性缺陷,便难以实现科学分配财政资金和精准投向。换言之,以市场机制破解政府失效,所借助的市场机制首先需有效。行政壁垒如阻塞生产要素流动、由市场机制配置的生产要素类别有限、效竞争不足等均可能造成市场机制功能缺陷。

 

四、提升支出绩效的障碍

 

1.行政部门选择的实施主体能力不足

按照现代农业产业园的申报流程,地级市人民政府负责编制建设规划,区县级政府作为责任主体协调落实,农业龙头企业作为牵头实施主体组织实施。权责清单明确区县级政府负责指定牵头实施主体,责任主体通过干预牵头实施主体资金使用方案,可影响牵头实施主体的市场行为。当牵头实施主体实力较弱时,责任主体对财政资金使用的主导作用增强。在既定政策目标下,存在责任主体行政干预替代市场机制资源配置作用的情况。如《2019—2020年全省现代农业产业园建设工作方案》(粤农农办〔2018〕76号)明确建设任务包括“依托优势特色主导产业……培育一批农产品加工大集群和大品牌,形成一村一品、一镇一业……形成一个产业园有一个突出的主导产业”,同时在申报时要求粤东西北地区各县(市、区)每年可申请建设1个省级现代农业产业园,同一产业不能重复申报。但在实践中,部分责任主体为获得财政资金支持,忽视要素禀赋结构特征而刻意追求主导产业多样化。

政策文件规定了农业产业园主导产业选择范围,绩效目标要求主导产业产值占农业产业园总产值的50%以上,实践中存在因过度追求绩效目标导致生产实践脱离市场需求的情况。责任主体为满足申报条件可能忽视实施主体资质,部分实施主体在申请产业园建设立项前不久才将主导产业纳入经营范围,甚至于刚成立时才纳入。尽管责任主体在与实施主体的关系中处于主导地位有助于规范财政资金使用方式,但政府过度的干预行为也可能影响市场供求关系,增加财政资金面临的市场风险。

当牵头实施主体实力较强时,则易于出现牵头实施主体垄断农业产业园生产经营活动的现象,财政资金异化为牵头实施主体的专项奖励资金,干扰市场公平竞争秩序。《广东省现代农业产业园建设指引(试行)》(粤农农规〔2018〕1号)要求产业园建设务必防止一家企业垄断,但是部分农业产业园的资金分配则较为集中。在牵头实施主体制定资金使用方案时,尽管县(市、区)农业农村部门负责协调指导、县级人民政府负责批准实施,但牵头实施主体会以稳定经济效益和牢固上级政府关系“吸引”责任主体接受方案,这种方案至少可以保证显性的经济性绩效目标完成,而隐性的社会性绩效目标通常难以核查。

2.行政管理部门间协同不够

“有为政府”发挥作用不仅依赖于政策设计,关键是落实执行。尽管广东省农业农村厅牵头起草《关于支持省级现代农业产业园建设的政策措施》(粤办函〔2019〕289号),从加强用地保障、加大财政和金融支持力度、落实税费减免政策、加强流通和品牌建设、加强基础设施建设、优化环境保护措施、加大科技与人才支持力度七个方面统筹整合资源,但各项政策涉及责任单位过多,造成部门间协同困难。例如“加强用地保障”涉及的责任单位是省自然资源厅、农业农村厅、农业产业园所在地级以上市政府。农业产业园建设用地审批涉及自然资源、发改、住建、林业等多个部门,各部门政策规定不统一往往导致建设用地审批难的问题。

政策内容不明晰也导致责任单位难以匹配产业园的实际需求。如大部分企业反映贴息贷款政策不明确,尚未出台具体可贴息贷款项目,以致贷款沟通成本增加。农业产业园与广东省农科院、华南农业大学、仲恺农业工程学院等院校建立产学研合作,但因缺乏深入对接的具体措施,实际效果并不明显。

“有效市场”是以生产要素自由流动为前提,但土地作为一种特殊生产要素,其供应和流转受到市场外部因素影响。一方面,农业产业发展用地直接经济效益低,县(市、区)政府供地积极性不高。例如澄海蔬菜农业产业园由于当地耕地和建设用地缺乏,落实建设用地37亩,未能达到每园50亩建设用地的要求。另一方面,农民观念保守而且耕地流转缺乏保障,使得土地集中连片流转存在困难。此外,为规范财政资金用途,防止以农业产业园名义变相上马工业园,政策文件要求财政资金仅允许建设单层生产和加工用房。该规定对部分农业产业园产业链延展产生制约作用,深加工缺乏空间承载,导致建设用地资源浪费。

3.政策周期与经济周期冲突

《关于加快省级现代农业产业园建设工作的通知》(粤农函2020〕425号)要求“没有按照时间节点完成建设任务要求的,省将对有关产业园责任人进行约谈”。实施主体普遍反映资金下达后实际建设周期仅一年半时间,政策周期与农业生产周期、产业建设周期不匹配,而且部分项目在遇到用地审批问题时难以在限定政策周期内达到规定进度要求。部分项目研究论证不充分,仓促建设。

省级财政资金由省财政直接拨付牵头实施主体,财政资金监管难度加大。在政策周期压力下,实施主体既需要加快财政资金支出,又需要降低资金支出风险,导致实践中出现设备购置偏好。

农业产业园建设项目验收时,技术研发和品牌建设虽为产业园发展短板,但外部性较强,绩效评价弹性相对较大,实施主体往往不将其作为建设重点。而购买设备以扩张产能,往往能立竿见影地提升支出绩效,因此容易成为建设重点,以致财政资金的引导性功能被削弱,难以在短板上奏效。

 

五、对策建议

 

发挥财政资金直达模式优势,需要明晰市场边界建设“有为政府”,优化营商环境塑造“有效市场”。现代农业产业园建设应进一步发挥企业作为市场主体在产业发展、投资建设、产品营销等方面的主导作用,防止政府越位或缺位。持续优化营商环境,不断激发市场主体活力,需要最大程度实现政务信息与市场需求的共享和运用,实现主体登记、许可审批、市场监管、政务服务等“放管服”改革所涉各部门各层级的最优衔接,降低农业企业的制度性交易成本。为此,我们提出以下对策建议。

1.优化财政资金投向

完善财政资金管理办法首先要优化财政资金投向,将财政资金真正用于补短板、强弱项。其次,着力减少政策模糊空间以保障政策落实。财政资金应用于支持一二三产业融合发展所必须的现代生产要素,例如种苗培育、科技研发、农机设备研发和购置、产品研发、病虫害防治技术研发、品牌建设、市场营销、人才引进等方面,同时降低财政资金在厂房建设和科技含量不高的设备购置上的支出比重。此外,应考虑各类型产业园的需求差异,如功能性产业园,为避免“一刀切”可预留空间但需要在审批立项环节严格把关。最后,使用农业产业园专项资金是否需要履行招投标等政府项目必要程序,以及产业园专项资金不采取三方共管、不搞备案制等要求需要在资金管理办法中明确,降低财政资金监管以及重复整改的成本,同时为处理好财政预算改革与财政资金监管之间的矛盾,需要建立健全事前、事中和事后的专项资金监管机制。

2.强化职能部门协同

首先,农业农村厅、自然资源厅、林业厅等部门应该协调解决产业园建设项目用地问题,在依法依规情况下简化设施农业用地以及土地调规用地的报批手续。省级职能部门需要听取并研究基层、企业的意见和建议,对部分因人手不足、工作量大导致的审批周期过长问题,应通过简政放权等方式缩短申请审批周期。优化土地流转机制,加大土地流转宣传力度,保障农民土地流转的再分配利益,提升流转效率。其次,由行政管理部门出台相关政策,支持银行提高农业企业抵押贷款的额度和降低贷款门槛。大部分农企缺少抵押品无法获得数额较大的银行贷款,这直接限制了企业发展。为解决缺乏信用认证及相关财产抵押问题,可由政府部门引进更多的金融单位,对实施主体提供部分信用保障解决融资困境。

现代农业产业园建设与发展必须尊重市场规律,考虑到市场需求、可加工性、经济效益、产业基础和环境承载力等因素,并非所有产业都能建立起融合一二三产业的全产业链,也不是所有产业都能起到很好的联农带农效果。因此,规划制定需要精准且基于能够获得的“最佳”证据,不能一概而论。行政管理部门应结合产业园发展现状,加强对各个产业和产品的可塑性研究,针对不同类型产业划分不同功能定位,给予不同功能产业园差别化政策支持,设定差异化绩效目标。相关规划还应强调市场导向、前瞻性、可持续性,注重突出新建农业产业园的特色、优势,反映园区的区域共生潜力,实现省内农业产业园之间、地区之间的差异发展、优势互补、错位竞争。

3.开展多元化财政扶持政策试点

首先,对于普遍反映的财政资金使用周期短的问题,各地在不能延长专项资金使用周期(两年)和补助金额不变的情况下,补助资金可以分两期拨付,每一期使用周期两年。第一期补助资金根据需求体现差异化,第二期财政补助以第一期财政资金使用绩效为依据进行调整,优先支持绩效较好的实施主体,由此也可以给财政资金的使用提供有力抓手。其次,不少省份对农业产业园采用“以奖代补”的补助方式,事前与事后补助实际各有利弊,以奖代补有利于减少事前、事中补助产生的各种问题,以工作成效作为奖励的标准,彰显省级财政资金的绩效导向;有助于建立省级财政资金分配的竞争机制,激发地方争取和使用省级财政资金的内生动力;奖励资金使用的灵活性更强,有助于提高地方的自主权和积极性。因此,可以考虑根据不同类型的实施主体和不同类型的项目采用差异化的财政补助方式。


乡村振兴:财政资金“直达模式”何以奏效? ——以广东省现代农业产业园为例.pdf

王福涛,郑鸿铭,郝雄磊.乡村振兴:财政资金“直达模式”模式何以奏效——以广东省现代农业产业园为例[J]. 中国社会科学内部文稿,2021(6):75-85



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