随着城市化进程的持续推进，东京所面临的城市型水害问题愈发严重。为了有效应对愈发频繁的局部强降雨情况，东京都政府早在2007年便首次颁布了《东京都暴雨对策基本方针》，该方针在2014年又经历了一次重要的修订。然而，近年来气候变化的冲击愈发明显，据预测，到2050年前后，全球平均气温可能会上升大约1.5至2摄氏度。随之而来的，还有降雨量增加、台风威力增强等诸多气候现象。为了应对这些由气候变化带来的严峻威胁，2023年的最新版本《东京都暴雨对策基本方针》进行了更为深入的修订。这次修订的核心目标在于，保护市民生命安全，尽可能减少城市所受损害，以及确保城市功能在灾害后能迅速恢复。新方针明确提出了对抗由强烈且频繁的暴雨所引发的洪水和内涝的基本策略（如图1所示）。值得一提的是，《东京都暴雨对策基本方针》不仅为东京的暴雨防范工作提供了明确的指导，同时也为我国大型城市在面对暴雨灾害时的应对策略提供了重要的参考。

图1 东京都暴雨对策的所要实现的东京目标

根据最新的气候预测数据，东京未来将迎来更为频繁的强降雨天气，特别是关东地区，预计降雨量将激增至原有的1.1倍。为确保城市排水系统的可靠性，东京已设定新的目标降雨量，旨在即便在未来极端气候条件下，也能轻松应对至少每20年一遇的大降雨。根据2014年修订的防洪基本方针，同时结合降雨变化倍率（1.1倍）的考量，将目标降雨量适度上调了10毫米（图2）。因此，基于东京管区气象台（位于大手町）的降雨数据，整个东京都内为应对气候变化而设定的20年一遇降雨量的新目标，特别是在区部情境下，已提升至每小时85毫米。这一调整旨在确保东京城市区域在面对日益严峻的气候挑战时，依然能够稳健应对，保障市民生活与城市运转的正常进行。

图2 在东京都内全境应对考虑气候变化的20年一遇降雨量

2023年，东京都政府对方针进行了重要改定，以提升暴雨应对策略的目标为核心，着重加强了五大关键施策，并积极推动各方力量的协同合作，力求打造全新的解决方案。此次改定的具体目标聚焦于强化重点区域的防灾措施，力求项目效益的迅速显现。同时，结合东京都区部和多摩部独特的地域特性，有针对性地逐步推进各项防御举措。其中，加速高台城市建设和绿色基础设施的完善成为重点，以减少雨水径流，缓解城市内涝压力。这一系列措施的核心在于通过综合治理手段和创新技术的运用，全面提升城市的整体抗灾能力。五大施策——包括河川整治、下水道系统优化、流域管理策略、家庭与社区防灾建设以及避难方案（图3），均致力于通过多方协同合作，增强城市的防灾实力，切实保障市民的生命与财产安全，确保城市的平稳有序运行。随着气候变化带来的降雨量不断增加，暴雨应对策略的重要性日益凸显。在这一背景下，东京都政府及时提升了对策目标和加大了实施力度，展现了其对城市安全和市民福祉的高度重视。

图3 东京都暴雨对策的五大施策概念图

近年来，受气候变化影响，全国范围内暴雨灾害频发，东京地区50毫米以上的降雨量也呈现出上升态势（如图4所示）。由于人口与资产的高度集中（如图5所示）、地下空间的大量利用（图6），以及少子化和老龄化等社会现象，东京的城市构造在面临水灾时可能会遭受重大损失。特别是在东京，资产的密集使得每单位淹水面积的损失金额（即水灾密度）持续上升。历史上，已经出现过地铁淹水导致城市交通系统陷入瘫痪的严重情况。因此，东京暴雨对策的制定与实施显得至关重要，以减轻潜在的水灾风险，确保城市的正常运转与市民的安全。

图4 时间内降雨量超过50毫米的发生率的年变化趋势

图5 东京资产聚集分布的年变化趋势

图6 东京地铁和地下商圈的分布图和水害密度变化

为保障东京居民的生命安全和生活秩序，避免受到集中暴雨和台风等自然灾害引发的水害影响，东京都政府已着手对隅田川以西的46条中小河川（总长324公里）进行改造。改造的主要目标是确保在降雨量达到50毫米时，市区部分的河流能够安全运作。为实现这一目标，政府主要采取了拓宽河道等河道整治措施，并在需要较长时间的改造地点，结合调节池等设施，力求尽快提升安全性。同时，考虑到超出当前整备标准的大雨可能带来的淹水风险，东京都政府已制定《中小河川的整备方针～今后的治水对策～》（2012年11月）及《东京都暴雨对策基本方针（修订）》（2014年6月），将整备标准提升至能承受年超概率1/20的降雨规模，并根据优先级加强水害应对策略。在整备过程中，以河道整治为基础应对50毫米以内的降雨，对于超出此范围的降雨，则通过增设调节池等设施来应对。截至2022年，已完成220.9公里的护岸整备，同时，12条河流的27个地点已投入使用总计约264万立方米的调节池，5条河流的8个地点已整备了总长度约12公里的分水路（见图7）。统计数据显示，护岸整备率达到68%，对策加强流域的河川安全度达成率为63%，一般流域的安全度达成率更是高达81%。此外，在东京的东部低地地区，为了保护居民免受类似伊势湾台风级别的高潮水害威胁，东京都政府不仅进行了高潮防御设施的整备，还全面确保了洪水的安全性。

图7 护岸和调节池的整备状况（截至2022年末）

随着都市化的不断推进，东京城市区域面临雨水难以渗透地表的挑战，大量雨水涌入下水道系统。特别是在地势低洼和坡底区域，大量路面和地表雨水汇聚，内涝风险显著增高。历史上的东海暴雨事件为爱知县等地带来了惨重损失，名古屋市的泵站曾因此停止运转，这一教训为东京都政府敲响了警钟。为应对可能的极端降雨事件，如东海暴雨这类百年一遇的极端天气，东京都政府根据浸水预测区域图（图8），针对性地实施了内涝防范措施。在《经营计划2021》的指导下，政府识别出57个浸水风险较高的地区，并优先在这些区域推进排水干线和储水设施的建设工作。截至2022年底，东京已成功建设了58处雨水储存设施，总容量达到约60万立方米（图9），同时增设了70处雨水泵设施，总排水能力提升至每分钟约14万立方米。这些举措显著增强了城市的防洪排涝能力。然而，面对气候变化带来的暴雨频率增加和强度提升，进一步加强浸水对策显得尤为重要。为此，东京都政府在2022年3月制定了《下水道浸水对策计划2022》，将防洪标准提升至每小时75毫米降雨量。此外，通过流出分析模拟，除了考虑浸水记录外，还新选定了10个重点防范地区，使得重点地区总数达到67个。截至2022年底，已有28个地区完成了相关防洪设施建设，重点地区的整体进展率约为42%。东京都政府正稳步推进暴雨对策，以确保城市在面对极端天气时能够更加安全、有序地运行。

图8 浸水预测区域图的制作与公布状况（截至2022年末）

图9 主要浸水对策的雨水储存设施位置图和重点区域（截至2022年末）

随着都市化的不断推进，土地保水能力逐渐减弱，短时间内大量雨水集中流出，使得城市型水害日益频繁。为了有效解决这一问题，东京都正在采取一系列综合措施，致力于全面的治水工作。在硬件建设方面，东京都不仅着力推进河川与下水道的整治工作，更从流域层面出发，实施雨水流出抑制和负荷减轻的策略。特别是在雨水渗透与储存设施的建设上，东京都积极行动，如在学校操场、公园绿地以及停车场等公共区域安装雨水储存设施。同时，利用透水性铺装和浸透井等创新技术，显著提升雨水的自然渗透效率。这些务实举措对于降低雨水径流、优化城市环境以及提高绿化覆盖率均起到了积极作用。在规划与管理层面，东京都注重流域内的协同合作，如在神田川流域推动各自治体联合制定流域特定计划。此外，对于规模超过500平方米的大型民间开发项目，强制要求配备雨水储存与浸透设施，以减轻城市排水系统的压力（图10）。为了保障地下空间的安全，东京都政府还特制了地下防水措施指南，为居民和企业提供了明晰的操作建议。此外，政府通过多元化的宣传方式，如发布宣传视频、组织应急演练等，持续增强市民的防灾意识与应急反应能力。值得一提的是，部分行政区划还提供了财政扶持，助力居民进行高床住宅的改造以及防水设施的安装，例如在地下室增设防水隔板与排水泵站，从而在暴雨来袭时能够有效保护居民的生命财产安全。

图10 结合城市发展进行的防内涝设施建设实例（涩谷站东口地下调节池）

为了增强社区与住宅的抗灾能力，东京都特制了《地下空间浸水对策指南》，旨在为居民及企业提供明确的防水措施指导，从而确保地下空间的安全稳定。部分行政区划更进一步提供财政支持，以资助居民进行高床住宅的改造及防水设施的安装工作。例如，通过设立止水板和水袋等设备，有效强化了地下空间的抗水性能。在避难策略方面，东京都精心绘制了浸水预测区域图与洪水灾害地图（图12），旨在提升市民的防灾意识及避险能力。同时，东京都建立了一套完备的避难机制，以保障在灾害事件发生时，市民能够迅速且安全地撤离至安全区域。此外，为了便于市民实时掌握防灾信息，东京都还通过官方网站和社交媒体等多种渠道，及时发布降雨情况及河流水位监测数据。

图11 地下街等的危险性宣传视频

图12 洪水风险地图

在应对暴雨的策略中，东京都积极拥抱最新的科技与创新手段。举例而言，大数据与人工智能技术的融合应用（图13和14），使得对降雨情况及河流水位的实时监测与预测成为可能，从而显著提升了暴雨灾害的预警效能。为实现这一目标，河川监控摄像头与雨量传感器被广泛安装，以便实时捕捉降雨及河流水位的数据变化。这些数据随后通过官方网站及各大社交媒体平台迅速传播，为公众提供及时的预警信息，助力居民迅速采取必要的防范措施。不止于此，东京都还与研究机构及众多企业建立了紧密的合作关系，共同研发出多款创新型防洪设施与材料。比如，透水混凝土与新型储水材料的运用，便大幅增强了城市地面的渗水性能，有效减少了雨水的地表径流。此外，政府亦大力倡导并激励企业界与科研机构投身于防灾减灾技术的研发工作，致力于推动科技成果的实用转化，以期持续提升城市的防灾减灾综合实力。

图13 利用人工智能开发雨水泵站的运行支援技术

图14 通过加强风险信息发布来促进避难和防灾行动

为应对气候变化带来的降雨挑战，东京都制定了一系列精细化的暴雨对策。这些对策围绕河川整治、下水道系统优化、流域管理策略、房屋建设与城市规划调整以及避难方案五大核心展开，旨在全方位防止洪水损害，确保城市安全。针对目标降雨量，东京都重点通过河川整治、下水道系统升级以及流域管理策略来构筑防线。这些措施能够有效提升城市的排水能力，减少洪水积聚，从而保护市民生命财产安全。同时，为了应对超出预期目标降雨的极端情况，东京都还从房屋建设与城市规划的角度出发，增强建筑物的防洪能力，优化城市布局以减少洪涝风险。此外，完备的避难方案也确保了在紧急情况下市民能够迅速且有序地撤离。全面的准备工作不仅是对抗超标降雨的关键，也是日常防洪损害的重要一环。因此，东京都强调各项措施的协调与整合，以实现最佳防洪效果。未来，东京都将根据各地区的具体特点，综合运用这五项措施，通过重点强化和分阶段实施，力求尽早展现出对策的实效（图15）。

图15 暴雨对策的目标与各项措施中的基本角色分工

  展望未来，东京都将持续优化并推进《东京都豪雨对策基本方针》，旨在进一步提升暴雨应对策略的目标。通过跨部门协作与创新科技的运用，东京都致力于持续加强灾害防范措施，以构建一个更加安全和坚韧的“韧性东京”（图16）。在未来的规划中，东京都将坚持不懈地推进河川与下水道的整治工作，并加大力度建设雨水渗透与储存设施，从而提升社区和住宅的抗灾能力。同时，为了加强防灾信息的传递效率，政府将进一步深化与国土交通省、气象厅等关键部门的合作，完善防灾信息的发布系统，确保居民能够迅速获得最准确的防灾信息。为了提升居民的防灾认知和应急反应能力，东京都政府还将加大宣传教育力度。通过官方网站、社交媒体平台、宣传手册以及社区活动等多元化渠道，政府将积极向居民普及防灾知识，并定期组织应急演练，从而增强居民在紧急情况下的自救与互救能力。这些综合性的举措不仅将使东京都更加从容地应对暴雨灾害（图17），而且将为其他超大型城市提供有益的参考与借鉴，共同推动城市水害防灾减灾工作向前发展。

图16 强韧化东京LOGO

图17 东京暴雨对策体系图

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