教育投入不仅仅是投资，更应该是一种福利

李 侠

网上报道，今年以邓飞为核心的媒体人发起的免费午餐慈善行动，短短半年便惠及千万农村孩子。10月26日，国务院常务会议决定：中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。（新华网，2011-11-7）这实在是一则很温暖的消息，也许更为重要的是这次行动引发的两种观念亟待分析，首先，这种政策制定模式即由民间率先启动，然后政府接盘的政策制定模式是否具有普遍性；其次，对于长期执行的教育投入的范式需要重新梳理，这也是破解当前教育投入政策困境的一种有益尝试。

这次政策之所以引发公众的热议与好评，是因为这次政策问题的确认是来自真实的社会基层视角，问题看得很准确，而且问题一经展现，立刻得到了自下而上的高度共识，并且很快得到了政府的积极回应，甚至当事人都不敢预料一个完全来自民间的善举，会产生如此大的作用和影响，这就给整个社会营造了一种幻觉：认为今后的政策制定也可以完全采用这种模式。但是，这种认识是存在严重偏差的。本次政策的出台，完全是一个个案，并不具有普遍性。虽然对于部分离真实生活很近的问题而言，来自基层的视角有它独到的优点：问题的发现准确与真实，而且往往能够展现被政策制定者长期忽视的死角问题。但是，这种模式的缺点也同样鲜明：问题的提出具有很大的不确定性与或然性，试想如果没有邓飞等人的努力，会有这个意料不到的结果吗？再者，发现政策问题的启动成本谁来承担？这本是政府分内之事，如果完全仰仗社会力量，后果就变得极为不确定，所有公益性活动都面临这种困境。本次政策之所以进展得如此顺利，首先是由于问题的相对简单所致，它本身并没有牵涉到太多利益集团的利益，因此政策制定中掣肘因素不多，所以过程比较顺利；其次，这个政策之所以会破天荒地以如此快的速度获得通过，是因为该项政策运行的政治收益（投入产出比与政府声誉收益）具有明显的效用最大化特征。即便按政策规定每个学生每天伙食补贴3元，一年也就是900元（每年十个月的在校时间），那么160亿元，可以补贴接近1800万农村学生，即便按每个农村家庭有两个孩子计算，也可以资助接近900万个家庭。相对于每年政府超过10万亿的财政收入而言，这点投入获得效用是最大的（投入约占财政收入的0.16%，解决的贫困孩子占全国人口的1.286%，两者的差距是八倍，如果仅限于农村人口，按我国城市化比例为50%计算，这个比例还要翻翻，可见政治收益巨大）。这项政策的执行不但解决了长期困扰农村孩子们营养不良的伙食问题，而且为政府赢得了大量赞誉，这是一个典型的多赢策略。相反，如果政策问题牵涉到太多复杂利益关系，那么这种来自基层的声音很难被政策制定者采纳。比如，同样是来自基层的而且频繁发生的校车问题，也有广泛的社会影响，但迟迟无法制定出切实有效的政策，其原因也在于不符合上述两个条件。从这个意义上说，本次案例从民间到政府的顺利交接，实在是一个特例，不具有政策方法论意义上的普遍性。

要使政策制定具有高质量，必须另辟蹊径。通常来说，根据社会发展程度的差异，政策制定主体通常有三种模式：精英制定主体、共同体制定主体与公众制定主体。民主机制比较健全的国家通常采用的政策制定主体是共同体制定主体与公众制定主体，或者是两者的混合模式，它的好处是社会底层问题容易得到关注。由于群体心理偏好的不同，精英制定主体是很少考虑底层声音的，底层的诉求在这种政策制定模式下注定是被忽视与被边缘化的。十年前笔者曾撰文，指出当下中国政策制定主体正在经历从精英制定主体向共同体制定主体缓慢转变阶段，因此，我们的政策相对而言，不太关注底层的声音。从这个意义上说，未来中国政策质量提高的关键是政策制定主体的下移，使一些长期困扰我们社会的底层问题得以展现，并有机会得到解决。这也是未来中国政治体制改革以及公民素质提高的主要目标所在。

这个案例展现的第二个需要我们认真思考的问题是，我们应该大刀阔斧地清理落伍的教育范式：教育投入，不仅仅是一种简单的经济投资行为，它更应该体现一种福利思想。通过教育投入增加每个个体的福利，从而提高整个社会的福祉。长期以来，我们的教育理念在骨子里一直把投资教育当成一种可以简单地进行投入产出分析的经济行为，由于投资教育的回报周期过于漫长，导致政绩工程难以体现，所以我们才有了教育产业化的冒险政策。在这种政策导引下，教育成为一种工厂化的流水线作业模式，它具有经济上的规模效应，而把这种产出成本转嫁给受教育者家庭，国家坐收未来的人力资本红利，这是非常不负责任的做法。其实，国家进行人力资本投资，它的未来回报是相当大的，美国诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨的人力资本理论，有力地证明这个假设。由于各级政府缺少必要的耐心以及对于政府所应遵守的契约精神的捍卫，导致我们的教育理念也越来越锁定在退化的路径上，最后，堂而皇之地把教育的责任推给公众，教育几乎完全成了受教育者个人的事情。在政策方面就表现为迟迟不肯在教育上增加投入（教育投入占GDP的4%的口号喊了几十年，一直无法达到就是体现，据最新数据显示，2010年的教育投入占GDP的3.66%），其实这是一种及其短视的行为。要知道个人资本的增加就相当于国家总体资本的增加，社会所积攒的资本构成了一个国家资本的蓄水池，从这个意义上说，国家投资于教育相当于把资本均匀地储存起来，对于资本的利用效率来说也是相当划算的。也许更为重要的是，国家的文明程度是由它的公民的受教育程度来表征的。另外，有限的教育投入，其配置结构也完全不合理，现在的教育投入热衷于投资与教育有关的固定资产（如校舍、设备等硬件设施），而忽视对于受教育群体的软投入。这仍然是政绩工程的变体，毕竟投资于硬件设施看得见摸得着，而投资于人所获得的高度认同与未来的赞美在短期内不容易看见，毕竟官员也要在特定时段内的政治市场中实现最大的政治收益。

研究表明：教育投入里硬件投资都是贬值的，而软投入从长远来看都是增值的。此次对贫困地区农村孩子的膳食补贴，这部分教育投入是典型的软投入，我们可以预料，这部分资本在未来是增值的。这里还需要理清一个问题，即教育软投入我们能够收获什么？短期可见的收益是，孩子们的健康状况快速得到改善，900万贫困地区的农村家庭经济状况将得到一定程度的改善，这个过程政府获得了大量的认同与赞美。对于任何政府来说，来自广大公众的认同与赞美就是最好的政治收益，它对于政府的合法性具有强大的巩固作用。按照德国哲学家康德的说法：人永远是目的而不是手段。政府的任何决策都应该把人作为目的来看待，只有基于此，它的行为才符合道德原则，这也是以人为本的主旨所在。从长远来看，这部分投入，对于所有贫困地区的农村孩子来说，上学并不仅仅是获得知识的一种手段，而且还是国家给予他们的一种福利，一旦未来学业有成，不但可以增加自己的人力资本价值，而且，这项政策还可以大范围提高农村孩子的入学率与知识水平，这部分孩子对于未来农村面貌的改善具有至关重要的作用。如果没有一批高素质的人才储备，以及群体整体水平的提高，新农村建设也就是一种美好的纸上谈兵而已。

最后一个问题就是投入的分配与监督问题。政策有了，钱也拨了，照理说，一切万事大吉。但是，在中国还有一个本不该是问题的问题，即这些教育投入在分配过程中时时面临被权力链条层层蚕食的危险，导致政策释放的善意被恶意的稀释，在社会上出现大范围的对立与认知扭曲问题。由于当下政治体制改革的严重滞后，中国近年来出现了愈演愈烈的“权力爬山虎现象”，权力已经像爬山虎一般肆意渗透到社会生活的所有角落，这种没有制约的泛滥化权力是当下这笔宝贵的教育投入再分配过程中面临的最大敌人：如何避免被挪用、克扣、瞒报、截留、抽成、寻租等等就是当下非常棘手的问题。这就涉及到这部分膳食补贴在运作过程中的监管问题。其实，原本这就不是什么艰难的理论问题，各种中看不中用的监管措施我们都有，当下所遭遇到的监管失灵，是现有制度安排下体制内监督的必然结果，究其原因，这些风险都是权力没有得到有效约束带来的，为了彻底扭转这种监管失灵状况，必须引入广泛的体制外的监督力量，以此斩断“权力爬山虎”的带有吸盘的脚。看似复杂，其实处理起来还是比较容易的，只是愿意不愿意而已。这个方法就是将整个资源的分配环节完全公开化，从资源拨出到最后的个体接受环节完全一一对应，让整个社会来参与监督，那些潜在的违规者被定性为窃取国民福利之人，也是肆意挥霍国家信誉的渎职者，当以人民公敌处置。这一切之所以有效，皆缘于：置于阳光下是权力的最好防腐剂。

说明：刚刚看到这篇小文章发表在《科学新闻》2012（1），是应徐治国老师的邀请写的，两次合作都很愉快，是为记!

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