城市的规模到底应该多大？

李侠 缪秋民

近日网上一则消息称：《2017年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申请本市户籍办法》正式发布。该办法被称史上最严毕业生落户新政。这则消息牵动无数人的敏感神经，抛开长期饱受诟病的僵化户籍制度不谈，这个案例也反映了长期困扰中国城市治理的一个老大难问题：城市的规模到底应该多大？这个规模是由谁来决定的？我们的城市达到它应该达到的规模了吗？

1、城市的规模与文明的扩散

一个城市的规模通常是其历史自然演化的结果，通过市场的作用最终形成资源承载量的合理配置，从而使城市达到最佳规模。这个过程最初是自生自发的自然选择之结果，随着社会的进步，城市的规模也开始日益受到政策引导的强烈影响。人类社会之所以会发展出城市，是因为城市更适合人类生存。这一切皆源于城市自身所具有的优势导致的，首先，城市能够形成各种资源的集聚效应；其次，城市的市场能够提供更多的机会；第三，城市能有效地降低信息的获取成本，并有助于市场分工的细化与个体发展空间的拓展。从这个意义上说，对于任何人而言，城市都是发展的孵化器、新观点的播种机，也是创新的推进者，对整个社会而言，城市更是文明的载体，文明随着城市扩散。纵观世界，城市化不高的国家是无法成为文明与发达国家的。那么中国的城市达到它应该达到的规模了吗？不妨从世界主要国家或地区的首位城市人口占全部人口的比例这一指标来对比一下。

图：G20国家及中国主要城市人口占全国人口比例（根据相关数据整理）

所谓的G20，也就是我们常说的二十国集团，代表了世界各类主要的经济体，考虑到欧盟本身已是一个国家联盟，故在图中省略掉。从图中可以清晰发现，G20国家中，随着人口基数增大，主要城市人口占比就随之降低，如阿根廷的布宜诺斯艾利斯（29.19%）有接近三分之一的人口生活在首都。美国的人口基数较大，因而，纽约（2.6%）是发达国家中人口占比最低的国家，即便如此，也远高于中国大陆的四个主要城市。仅从统计意义上说，中国大陆主要城市的人口占全国人口的比例严重偏低，这是很吊诡的事情。如果从发展水平来看G20中有很多国家的发展水平赶不上中国，那么为什么它们的城市规模却会远远超过我们呢？即便从亚洲来看，我们的主要城市人口比例也远低于韩国的首尔（19.79%）、日本的东京（10.16%），甚至远低于印尼的雅加达（3.88%），仅和印度的新德里（1.68%）接近。

由于各个国家人口基数差异，以及地理空间的限制，城市的规模不能按照一个简单的比例一刀切，但是，在信息化时代随着社会治理水平的稳步提升，治理半径随之扩大是必然的趋势，支持城市规模扩大的各种条件已经具备，香港、新加坡与东京都是很好的例子。造成中国主要城市发展规模受限的原因三：其一，采用计划经济模式控制的结果，并不能真实反映群体的心理偏好与需求；其二，我国城市的核心区域和边缘区域的发展水平差异较大，城市开发率不充分。其三，诸多政策壁垒严重制约了外来常住人口转为户籍常住人口的数量，这就制约了我国主要城市的规模无法达到理想状态。中国城市人口的统计口径是：户籍常住人口与外来常住人口。以上海为例，2014年末，上海全市常住人口总数为2425.68万人。其中，外来常住人口996.42万人。这种制度安排还面临一种道德风险，即那些外来常住人口在缴纳各种税费后，由于种种原因却无法最终享受到相应的回报。想想前些年各地运行的社保缴费不连续就清零的做法，实在是有违道义和伦理原则的。早在2400年前柏拉图就指出：城邦的最大美德就是正义。这种饮鸩止渴式的道德风险直接侵蚀了城市的正义美德与社会认同。

2、人口的结构与社会的繁荣    

城市规模达不到理想状态导致的后果主要有三个：首先，各种资源要素无法实现最优配置，造成资源的效率损失；其次，无法形成规模经济效应，不能最大限度上降低公共服务的成本，使得城市集聚效应的优势丧失；第三，城市达到最佳规模是城市繁荣的基础和保证，城市人口的流失则是城市走向衰落的重要征兆。在技术与人才日益一体化的今天，扩大城市规模，就是让城市生长。仅就基础设施建设而言，城市规模保证了其运行处于经济状态。如京沪高铁是中国目前所有运行高铁线路中最赚钱的。

   如何让城市达到合理规模，完全市场经济国家喜欢采用小政府的自由迁徙模式，以此达到城市的合理规模；而大政府国家则喜欢采用计划经济模式，人为地控制城市的规模。考虑到我国特殊的社会治理模式，完全放开，短期内会带来较大的社会震荡，不可取；如果仍然沿用以往的严格计划模式，则会严重阻碍城市规模的合理发展，鉴于此，我们曾提出中型政府模式，这样既可以加速城市规模的合理发展，又不会带来太大的社会震荡与阻力。现在的问题是，国内一些城市把人口流入的门槛无限提高，所谓引进高端人才，这种政策安排表面看起来很好，其实是不符合生态学原则。在人才的金字塔结构上，每一层级的人都是需要的，如果一味引进高端人才，而缺少起到支持作用的中低端人才，高端人才的功能是无法正常发挥的，头重脚轻的城市也无法走得更远。如不时涌现的蓝领工人短缺以及高薪技工现象，无形中拉高整个社会的服务成本就是明证。根据2010年第六次全国人口普查数据外推，当下全国人均教育年限接近10年/人的背景下，一个大学毕业生平均16年的教育水准，已经是不低的门槛。可喜的是，最近一些二线城市纷纷放开落户政策，这是非常英明的决策。客观地说，这轮人才争夺战的结果，将直接决定各区域未来在我国经济版图上的位置。美国哈佛大学教授爱德华·格莱泽在《城市的胜利》一书中指出：真正决定一座城市成功的因素是人，而非建筑。对此，我们是深以为然的。

从战略布局上考虑，中国应该有几个超级城市，以此带动整个国家的经济与社会发展实现均衡，超级城市凭借其自身的辐射力无形中成为整个区域最大的文明播种机与经济发展引擎。由于纽约的城市规模是自然选择的结果，没有遭遇太多政策壁垒的限制，故而能够反映群体与市场的真实偏好，中国超级城市的规模应该比照美国纽约的标准来测算，基于此，未来中国超级城市（如上海、北京）的规模应该分别占到全国人口的2-2.5%之间，可以预测不远的将来中国人口总量将达到15亿，那么，按照占总人口2%的比例计算，上海的规模应达到3000万人左右。因此，降低户籍限制门槛，既可以维持城市的繁荣，还可以增加城市的新陈代谢与自我更新的能力。如何实现城市规模的有序扩大，办法有很多，如采取分区落户政策等，这样一来，既扩大了城市规模又弥补了城市发展的不平衡状态。即便从功利主义角度考虑，投资于大城市也比投资小城市更符合经济原则，更何况，大城市对于社会进步的巨大推动作用呢？

【博主跋】这篇小文章的主要想法几年前就有了，文章成稿于9月份，期间正赶上19大，现发表在《中国青年报》2017-11-20的思想者栏目，与聂老师合作很愉快，是为记，发表时由于版面关系，其中的图去掉了，这是最后的修订稿！

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