尽快修订《中华人民共和国执业医师法》的建议

绍兴市九三学社   魏兴海

问题的基本情况：

1、中国医师协会在2002年、2004年，2009年，2011年分别进行过4次医师执业情况调查，发现了许多问题。①、执业环境，虽然有所改善，在2011年，仍有48.51%的医疗工作者对目前的执业环境不满意，满意的仅为19.02%。希望子女从医的比例为6.83%；②、医患关系，其紧张的原因，82.64%的医疗工作者认为“体制”原因，包括管理、补偿、保障和法律法规。职称越高的人员，认知度越高。③、医师的工作压力是高的，但付出和收入严重不对称，51%的受访者认为收入和付出严重不符合（医院内部同样存在差距过大的问题）。④、《医师法》，仅有11.0%的医师表示非常了解，但有72.94%的受调查者认为《医师法》应该修改。说明现行的《医师法》，漠视了医师的主体性和利益。

2、2012年，北京李小鹰教授调查医科毕业生就业意向，不足5%的学生愿意下基层工作。说明基于现行的法律制度、利益保障和社会评价，社区医师没有吸引力。

3、自1998年《执业医师法》颁布以来,陆续出台了一系列的配套规定，中国医师协会4次医师执业现场调查结果显示存在的问题：医师权益保障不足；变更执业地点手续繁琐、不能异地注册执业；考试资格中，学历要求与其他政策不一致；医学生毕业时间与执业时间矛盾；考试中实践操作部分不规范，考核和培训不到位等操作层面的矛盾问题。

4、1999年5月实施的《执业医师法》，迄今已经13年。社会经济经历了快速的发展和转型，医患关系经历了紧张的碰撞和冲突；“新医改”有效推进，缓解了医患关系和社会关系的紧张，同时提出了新的理念和新的问题；目前，新医改已进入以“全科医生制度”和“公立医院改革”为重点的深水区，完善《医师法》，是新医改必须跨越的一步。

问题的根源：

1、立法理念或立法理论滞后：2004年，北大法学工作者王岳首先提出了“政府放权，发挥行业自律的作用”，建议对《医师协会》单独成章。2008年，华中科技大学杨帆（导师贾红英）的硕士论文，对《执业医师法》进行立法研究，指出其“主体思想仍然以行政机构权力为主,行政相对人权利为辅；《执业医师法》及其配套法规缺乏医师合法权益实现的保障措施。”法律中医师的主体性地位和权利与义务的“平衡原则”没有得到充分体现，这与当时相对封闭的立法环境和法律起草人员的结构有关（张自宽，医政司，1985），已与当今“医卫工作者是医改的主力军”的认识不符。

2、2007年，《中华人民共和国律师法》修订，进行了较多的修改，体现了新的立法理念，突出了律师在法律中的主体地位，并与世界大多数国家的立法理念取得了同步。2009年，《中华人民共和国侵权责任法》出台，有专章（11条）为“医疗损害责任”立法；2011年7月，《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》提出：“（二十九）完善相关法律法规。在充分论证的基础上，推动修订执业医师法和相关法规。”立法环境和立法理念已经发生了巨大变化。

3、2011年3月，在十一届全国人大四次会议期间,王瑛、施作霖、孙菁、康凤英等123名代表提出4件议案,建议修改执业医师法。包括：完善执业医师资格考试、规范医师多点执业、加强乡村医师队伍建设等，表面属于法律执行的问题，深层却是立法理论（立法理念）问题。《医师法》的修订，如果没有对医师和行业自律组织的主体地位确认，没有对行政机构权力的弱化和权利义务的平衡，并在制度上取消医师对公立医疗机构的依附，“公立医院改革”和“全科医生制度”都会遇到极大的困难。

解决问题的建议：

2012年2月21日，《人大新闻网》记者报道，从全国人大教科文卫委将适时组织开展《执业医师法》实施情况的调研工作，作者建议充分利用现有调研成果，并提出下列措施：

1、加强立法的理论基础研究：根据《医师法》体现公众与医师执业利益兼顾、医师权利与义务统一、医师执业和行政监督对等的原则，我国《医师法》的修订应以平衡论为基础，以完善“医师制度”为目标。

2、尽快建立修法的组织结构：全国人大教育科学文化卫生委员会应委托国务院医改办联合中国医师协会，组织修法机构，以体现行业自律和行业自治的特性。2007年《律师法》修订过程，可供借鉴。

3、搁置争议，形成理念明晰，逻辑自足、可操作的“医师制度”律条，包括“总则；医师资格；医师执业许可；医师的业务和权利、义务；医师协会；法律责任；附则”。目的是建立基本的医师制度，“执业许可”仅是法律的部分内容，因此名称宜改《中华人民共和国医师法》。《修正草案》可供全国公开讨论。

4、对医师和医师协会的主体地位和作用进行规定：强调医师的自由执业权和开业权利，医师必须参加地方医师协会方可开业；高级以上职称的专科医师，应该参加专科医师协会。法律要求律师和会计师必须加入行业协会，医师行业理应如此。建议增加关于“中华医学会”的条款，理清医师协会和医学会的关系，保障医师的学术权利。

5、政府行政部门持续的体制改革是实施和完善行业管理的动力，卫生行政部门过多关注公立机构并涉及日常事务管理，不利于社会资源的有效分配和宏观调控。公立医院，仅仅是向社会提供（并非高效的）医疗服务的场所之一，医师是开放的社会资源，主要是依靠行业管理；社会卫生事业的可持续协调发展，才是卫生行政的职责。

【关键词】：医师法 问题 平衡理论  医师制度  立法研究