前不久闭幕的两会期间，全国人大通过了科技部重组方案，其目的是使科技部更多聚焦于宏观战略和政策，发挥好统筹、协调、监督和评价等作用，并大幅度减少不必要的科技项目过程管理，以期使我国的科技工作提质增效、更好地服务于国家的发展需求和实现科技自立自强。

       为了更好地实现国家科技发展战略目标，对科技部进行重组是十分必要的。与此同时，笔者认为，通过改革科研资源配置模式，以更好地激发创新活力和发挥新型举国体制和有组织科研的优势，也是刻不容缓的。我国国家科研机构在国家科研体系中占有举足轻重的地位，采取全额或准全额稳定资助模式，使这些研究机构均能够按照国家的意志开展有组织的研究、并充分发挥科研队伍的创新活力是十分必要的。

       5年前，笔者曾写过一份建议稿，现将这份建议稿呈送给各位朋友，请批评指正。原文没有题目，直至问题，或者以下的一段话就是题目：

过高比例的科研资金通过项目竞争进行配置的模式弊端严重，对国家科研机构实行全额或准全额政策性拨款予以稳定资助模式刻不容缓。

原文内容：

目前我国科技体制面临的核心问题之一是：科研经费配置模式与科研活动本质要求严重地不相适应，即项目竞争制资助模式的短期性和相对确定性的目标要求，与科研创新活动的探索性、长期性与不确定性之间的矛盾在现行体制下被很大程度上放大了，并导致创新活力严重不足、科研活动不能有效组织进而严重影响国家科技发展战略的实施。

国家研究机构的政策性事业拨款收入（也就是大家所说的稳定支持经费）占年度预算的比例过低，研究经费主要靠各种名目（如科技项目、重点实验室、人才项目、科技平台项目等）的竞争获得。但科研活动不同于工程项目建设，它是一类特殊的创造过程，所面对的是未知的东西，这就决定了科研活动具有极强的探索性、不确定性和长期性，且对于创造性越强的科研活动，这种探索性、不确定性和长期性越强。没有长期的研究积累，很难取得重大创新成果，这大概是世界科技史的一条基本规律。因此，要想科研活动取得理想的效果，必然要求让一批基础扎实且热爱科研的人才在尽可能充足的条件保障下，保持宁静的内心和持之以恒的探索，“心无旁骛”地开展科研工作，才可能有所作为。由于竞争性科研项目的短期目标考核要求，一方面科研项目目标缺少有效的凝练过程，科研资金的效能和科研人员的创新活力不能得到充分的发挥。且由于过度竞争，导致合作困难、各团队（甚至研究单位内部各个团队）都无法有效组织，企业、高校、研究院所同质化竞争现象普遍。

以某研究所为例（具有代表性），近些年每年（注：指2018年以前，现在的比例基本不变），通过其上级单位下拨的非竞争性事业拨款在除去离退休人员费用后，研究所每年总经费收入结构中，竞争性经费大致达到总经费的70%，非竞争性事业拨款只占总经费收入的15%左右，15%左右来自横向合作项目（其中部分也属于竞争性项目）。在年度的总经费收入中，非竞争性事业拨款部分中的较大比例还需要用于管理人员和支撑人员的工资支出、物业管理等日常基本支出、医疗保险支出等，此外还需要通过计提管理费等的方式来贴补上述费用的不足部分。据了解，非竞争性事业拨款占总经费收入比例较高的研究所，这个比例也大致在30-35%左右；分布于各个高校的国家重点实验室，通过国家事业拨款（含经常性经费和平台建设费用）一般也只占到其总经费收入的20-30%左右，对于不隶属于任何国家重点实验的高校教师或科研人员，其全部科研经费基本来自对外竞争或横向合作。

由此可见，非竞争性事业拨款中能够用于科研的经费几乎所剩无几了，通过对外竞争获得各种名目的科技经费就成为研究机构发展的首要任务，因为没有足够的经费（经济基础），科研活动无法正常开展、科研条件和科研人员的待遇无法得到保障、科研人员的一些想法就根本无法实施，就更加难以谈论做出创新贡献特别是重要创新贡献和原始创新贡献了。由于目前国家的科研经费主要通过各种名目的项目竞争进行配置，这就进一步强化了研究机构和科研人员对于竞争获得科技经费的渴望，从而导致一系列严重弊端。

经济基础决定上层建筑。由于上述原因，为了鼓励科研人员通过竞争获得经费，研究机构会自然而然地将获得经费与科研业绩考核和薪酬待遇挂钩。对于获得影响力较大或经费较多的项目，自然而然也会把项目负责人（或首席科学家）的名称作为评价个人科研业绩和水平的重要指标之一；科研项目计划专家，也自然而然地会照顾自己团队或单位的科研项目和科技经费诉求，而对于能够成为国家科研项目计划专家组成员的，研究机构也会将之作为科研人员影响力和其对研究所贡献的考核指标；对于科技人才计划项目，由于也是通过激烈竞争取得，而且也带着科技项目经费，因此获得科技人才计划项目也就成为衡量科研人员水平的重要标签，争取“帽子”或高价互挖“戴帽子”的人才就成了相互竞争的重要手段。很多人才计划项目的评审，往往是采用大同行评审方式，本来各个学科领域方向研究工作的对象和性质差异较大，难以有统一的客观标准，因此候选人发表论文数量或专利的数量、引用次数、获奖情况、职称、学历等成为重要的参考指标，这在很大程度上对助长“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖励”的风气起到了重要的作用。

       对科技经费的强烈渴望导致科技项目的竞争十分激烈，又因上述原因导致研究机构将科技经费竞争需求固化到研究机构的管理制度和评价考核体系之中，导致项目竞争的成功在很大程度上成为了一种优先于科技目标的制度需求和心理需求，因为不能获得较多的经费不仅意味着工作不能很好地开展，也意味着落后和失败。激烈的项目竞争，导致打招呼、拼关系等不正常现象普遍，还滋生其他了各种各样的学术不端行为，很多情况下，获得项目支持的团队及其研究方案也并非完全能让他人心服口服，也就是说，耗费多个项目申报团队大量时间和精力的项目竞争过程，不仅使未能成功获得项目的团队的前期大量时间和精力等投入化为零，而且得到了并非优化的结果。同时，由于科技资源主要通过项目竞争获得，使得评价和评审工作量大，几乎所有高级科研人员都或多或少会参加各种评价评审，有点知名度的专家甚至大量时间花费在评审和被评审上，外行评内行的现象十分普遍，大量的经费几千万甚至上亿的项目，评审时间不到1小时就投票决定了（因为评审量太大，没有足够的时间，这也是必然的结果，这无关于责任心问题）。今天你评我，明天我评你，这种情况不仅是必然的，也是必要的。由于相互评价，怕得罪人影响今后自己项目的评审和评价，因而评价评审的客观性受到很大的影响。

由于往往通过一个科技项目难以实现完成预定的研究目标，围绕一个目标多头申请项目的情况也普遍存在，有的项目还要求单位匹配经费，而单位自身又没有可以支配的科研经费，因此只能通过多头申请项目来相互匹配。此外，由于科技经费采用项目核算制，而每一类项目有自己的预算核算制度和经费管理制度，导致科技人员在经费预算和验收审计方面花费大量时间填各种报财务表格，特别是对预算执行要求过于苛刻，与科研工作的探索性和不确定性的本质要求相差太大。如果是单位有足够的自主可支配经费，少量比例的经费来源于项目竞争，采用现有的预算及管理办法还是可接受也是可以理解的，因为填报的内容可以简化很多（例如差旅、日常消耗、人员开支、甚至部分仪器设备等不需要再从项目预算中列支），项目数也少了很多。但是，如果每一笔科研经费都需要通过竞争获得、每一个项目经费都采用现有预算及管理办法，必然出现“财务制度管死科研人员”的现象，而究其根源，不是科技项目财务管理制度的问题，而是几乎所有科技经费都需要通过项目竞争进行配置所导致的必然结果。

目前，我国的科研项目研发周期一般为3-5年，有的甚至更短，项目的目标要求和考核指标都较为明确。因此，项目制配置科技经费的方式往往会导致短期目标和较为确定性的目标，缺乏长期目标。而越是创新性强的科研工作越具有强的探索性和不确定性，越是原创性大的成果，越是需要经过长时间艰苦卓绝的奋斗。如果科研人员缺少起码的稳定支持经费和最基本的科研条件保障，不仅难以通过长期积累打牢基础和形成有效的创新竞争力，更加难以做出重大创新贡献，因为他们每一天都在考虑如何在规定的时间完成项目预期目标任务（如何交账）、每一年都在考虑下一年该申请什么样的科技项目。

由于研究机构的科研经费基本来自科研项目，研究机构几乎没有多少可以自行支配的科研经费，使得研究机构难以自行组织实施系统性、长期性的重大创新目标，也难以布局新的研究方向、新的研究任务或根据学科前沿或国家需求对现有团队进行重大调整。为了维持稳定的科研队伍，往往围绕一个项目或一个目标所得到经费难以支撑团队的日常运行，多项目多目标齐头并进也是普遍现象。有的项目申报甚至就是为了得到经费而申报，几乎没有什么合理的科技目标，无病呻吟，“有问题要研究、没有问题编出问题也要研究”。据了解，一所研究机构的科研人员的人均在研项目超过1项、有的甚至多达3项的现象较为普遍，科研工作“碎片化”由此而来。有的研究机构虽然竞争到经费多的大项目，可以一时解决“碎片化”的问题，但大项目结束以后呢，如果没有新的大项目怎么办？要知道，大项目往往与“时间紧、任务重、责任大”这样的关键词联系在一起的，如果一个研究机构的人员完全围绕大项目做工作，又还有多少人有时间去仰望星空、前瞻未来、敢于梦想、敢为人先？

由于国立研究机构、高校、企业等均在竞争相同的科技计划项目，导致国家创新体系内各个部门和单位的战略定位不清晰、同质化竞争现象日益严重。特别是国家研究机构，本应该更多地聚焦于基础性、战略性和前沿性的重大问题研究上，应该在重大原始创新、引领性创新和共性瓶颈技术上下功夫，但一旦陷于与其他创新单元和企业的同质化竞争，则就难以为国家创新能力的重大提升做出应有的贡献。可是，现有的科技经费配置模式，又不得不迫使得这些不同的创新单元去同台竞争。

……

总之，我国目前以科技项目竞争为主的方式来配置科技经费的模式导致了一系列严重的弊端，亟待进行改革。《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知（国发〔2018〕25号）》（以下简称《25号通知》）直指项目制科技经费配置模式的弊端，具有重要的意义。然而，只有彻底改革现有科技经费的配置模式，才能从根本上解决现有体制存在的问题。

为此，我建议，对于国家研究机构建议立即采用全额或准全额的政策性拨款资助模式予以稳定支持，由科研机构自行决定研究方向、研究目标及经费的使用方式和用途。国家研究机构对于本学科本领域的重大基础性、前瞻性、战略性问题有比较全面的把握能力，对于本领域本行业存在的共性瓶颈技术和核心技术有清晰的了解和认识，对于需要什么样的人来研究这些问题有更加深刻的认识，对于本单位的各类人才的优缺点了解得更加到位，由研究机构的学术骨干组成的学术委员会和战略研究机制，对于研究所的发展方向和课题选题及评价有更加直接的清晰的认识和把握。因此，对国家研究机构采用全额或准全额的政策性拨款资助模式予以稳定支持，是对中央和国务院有关“要充分相信和尊重科研人员，赋予他们更大经费使用自主权，进一步调动广大科研人员的积极性！”精神的最好落实方案。政策性拨款应占研究机构预算的80%以上。在稳定支持的基础上，对于有了一些重要进展、的确需要额外经费支持才能更好更快地出成果的研究任务，可以再通过对外竞争获得支持，盲目的对外科技项目竞争一律禁止，项目竞争取得的科技经费也不再与科研人员的科研绩效挂钩，考核科研人员科研业绩的只有其创新贡献和学术影响力。同时，也鼓励这些国家研究机构通过技术发明及其应用，从企业获得部分研发经费并促进成果向现实生产力的转化，鼓励其积极参与国际科技合作。通过对外竞争、与企业的合作和国际合作所得经费，占其全部预算的20%左右。事实上，欧美主要发达国家及印度、韩国等的国立研究机构，均采用政府政策性拨款为主的方式对这些研究机构予以稳定的支持，政府的政策性拨款占研究机构的预算均在80%以上，有些研究机构的政府直接拨款都达到了几乎100%。

上述经费结构和资助模式，与《25号通知》中的第十九条已经提到了“完善稳定支持和竞争性经费支持相协调的保障机制”也是相一致的。同时，这样的经费结构模式，使得科研人员可以全身心投入到科技研发工作之中，从而可以更好地保障长期科研积累和创新竞争能力的提升，不仅有利于研究机构自身组织长期性、系统性的重大目标的实施，从而更加有助于重大成果的产出，也更加有利于学科的发展，对于加强基础前沿研究、争创原始创新成果和颠覆式创新成果是最为有利的方式。国际国内实践表明：研究机构及其研究团队在稳定支持下取得的重大创新成果，大大超过主要通过项目竞争的机构和团队。这样的资助模式，也将极大地避免因项目竞争制为主的资源配置模式所导致的系列弊端。

在稳定支持之下，为了加强国家对国家研究机构的宏观指导，国家科技管理部门应组织国内外同行专家对这些国立研究机构进行每5年一次的考核/评估，重点评估其在重大科学研究与发现、重大原始创新、重大技术发明及其市场应用等方面的基础性、前瞻性、战略性方面的贡献，并根据评估情况对政策性拨款进行调整甚至对其研究发展方向乃至撤并等提出意见和措施，通过考核/评估的指挥棒将研究机构置于国家的宏观指导之下。

       在对国家研究机构采用全额或准全额政策性拨款予以稳定支持的基础上，应大量取消各类名目繁多的科技项目和人才计划项目等。国家科技管理部门应重点在国家科技发展战略、研究机构评估、跨部门跨学科的国家重大科技项目组织实施上多着力，并从繁重的日常项目立项管理与研发过程管理中解脱出来。对于跨部门跨学科的国家重大项目的组织实施，国家科技管理部门可以邀请或委托在各个相关领域方向研究业绩突出的团队参加、或采用竞争方式或招标方式选取团队。鼓励企业的自主研发创新，对于其研发经费，可以从税收中予以免除相应部分，企业不再参与国家科技项目的竞争，大型国企可以接受有关部门的委托组织对某重大技术研发任务的攻关。国家自然科学基金会的面上项目等一般性项目（人才项目除外）不再对获得国家稳定支持的研究机构人员开放。

       以上建议，供参考。