农村土地流转中的经营权不稳定阻碍耕地质量提升

摘要：目前，我国实行的农村土地经营权有序流转政策有利于发展农业适度规模经营，提高农业生产效率和农业从业者收入水平，成为我国粮食安全和乡村振兴战略实现的有效保障。但土地流转政策在执行过程中也存在一些问题，其中以经营权的不稳定及其诱发的生产及生活不稳定问题尤为值得关注。经营权的不稳定导致土地新经营者经营管理短视，过分追求当年效益；新经营者频繁更换，对耕地属性陌生导致其经营管理粗放、生产技术水平和经验严重不足；新经营者难以融入本地农业生产和生活体系。这些因素打破了传统农业经营者对耕地质量提升的高度重视，诱发耕地质量快速下降和耕地荒废。这一问题在长三角等经济发达地区尤为严重。未来，地方政府必需着力建立健全土地流转经营长效机制，如协调签订长期土地流转合同、鼓励支持本地大户更多参与土地流转、构建外地土地流转经营者生产和生活保障机制，从而构建起稳定土地流转经营机制，将农业科技潜力充分发挥，提升我国耕地质量，夯实民族繁衍生息的基础。

关键词：土地流转，经营权不稳定，长效机制，耕地质量，粮食安全，乡村振兴

1 研究背景

我们国家现行土地制度是从1978年开始，在20世纪80年代逐步在全国推行的土地家庭联产承包责任制。土地的所有权属于集体所有，承包户享有土地的承包权和经营权。随着农业农村经济的发展，尤其2014年中央和国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的出台，土地流转情况日益增多，有效促进了土地规模化经营，提高了生产效率和农户收入^[1]。在经济发达地区，农户保留土地承包权，转让土地经营权已成常态。我国实际农业从业人口从1978年的8亿降低到2021年的2亿左右，表明近80%的土地承包权所有者没有实际经营管理土地。虽然土地承包权和经营权分离并没有导致土地大量抛荒，但却实实在在的改变着我国土地经营管理方式，并因此深刻影响耕地质量及其可持续利用。

目前，土地承包权和经营权分离导致的核心问题是经营权的不稳定及其诱发的对土地生产及附属生活的失控。我国土地流转合同（多数都是口头协议）周期较短，多为一年一签，部分3~5年一签，土地经营权无法得到有效保证^[2]，限制土地实际经营者对土地生产管理和生活做出长远规划。

2 土地经营权不稳定的后果

首先，经营权不稳定导致土地经营者经营管理短视，过分追求当年效益。过去，农民工多值得是进城从事工业或服务业的农民，其实农民工中还有大量从事大城市周边农业生产经营活动。笔者在江苏南京、苏州等苏南地区调研发现，由于苏南经济较为发达，本地农户有更多机会转行从事其他高收益行业，土地往往流转给经济不发达的外来农户（农民工）种植。新经营者注重当年作物产量而进行大肥大药投入、高复种指数种植，对土地进行掠夺式开发，导致耕地酸化、板结退化、有害物质积累等问题严重。由于土地流转合同往往年限较短，新经营者能够很快跳出合同选择其他土地耕种，导致问题耕地荒废现象时有发生。

其次，土地经营权不稳定使得经营者频繁更换，对耕地属性陌生导致其经营管理粗放，生产技术水平和经验严重不足。过去多数小范围土地经营权流转发生在村与村之间或村集体内部，土地流转发生在农村熟人社会内部，耕地信息和生产管理经验交流方便。但现在的经营权易手多带有政府补贴驱动，经营者并不以耕地经营为主要目的^[3]，从其他行业转型进入耕地种植情况普遍，经营管理经验不足情况较多，土地经营管理水平较低，不利于维持耕地质量。

最后，土地经营权不稳定无法保证经营者融入本地农业生产和生活体系，进一步加重经营者对耕地质量提升的轻视。笔者调研发现，新的土地经营者没有稳定的土地作为依靠，较难融入本地生活圈，容易受到本地居民的排外行为影响，生活和生产经验交流上较为封闭。同时，由于对土地经营不能形成稳定预期，经营者对有机肥等耕地质量长效提升投入品的投入获得长期收益并无把握，因此不愿意额外增加以耕地质量提升为目标的投入和长远规划。经营者也不能很好融入当地农技推广服务系统，限制农业科技推广普及。

笔者发现，长三角地区建成以蔬菜种植为主的农业科技园（设施大棚）十分普遍，但设施大棚锈迹斑斑、长满荒草情况也极为普遍。究其原因就在于地方政府对农业科技园的基础设施建设多有投入和补贴，但重基建不重管理维护。后期管理要么因为从事农业生产劳动较为辛苦而直接放弃生产，要么随意雇佣几个当地人种植便于领导参观，要么二次承包给外地农户经营却不能给外地人提供稳定的耕地经营条件而导致农户积极性不高、缺乏对耕地的主人翁意识。由于土地经营不稳定，经营者对耕地土壤性质认识缺乏，依赖盲目肥药投入，过分追求经济效益，导致耕地质量降低速度极快，本地农民又缺乏种地的积极性，长三角地区耕地，尤其是设施蔬菜地在2~3年内便无法种植，继而抛荒的情况极为普遍。

3 土地经营权不稳定的原因与解决途径

我国人均耕地面积不足2亩地，未来农业发展必然依赖于土地流转进行适度规模经营。但土地经营权不稳定打破了农户深度依赖土地谋生，高度重视耕地质量提升和可持续利用的传统，形成耕地利用的恶性循环。

土地流转后经营权不稳定发生的核心原因是原承包户和新经营者对土地收益预期的不稳定。原承包户可能因为土地收益的增长而收回土地经营权；新经营者也可能因为土地收益的降低而放弃长久经营。因此，必需建立健全土地流转经营长效机制。（1）地方政府有必要作为中间人协调签订长期土地流转合同（10年），鼓励支持本地大户更多参与土地流转，或构建外地土地流转经营者生产和生活保障机制；（2）通过农业保险，农业社会化服务平台构建，包括种植品种选择、生产技术指导、打通销售渠道等，土地流转收益分配机制构建^[4]，提供生活保障，法律援助等方式保证土地收益合理分配和新经营者的稳定生活。

4 结论

随着国际形势的日益严峻、我国经济增长速度逐渐放缓和农村就业率持续走低，我国粮食安全和食物供给体系的完善和实现乡村振兴业已成为越来越急迫的国家战略问题。我们的食物90%来源于耕地，提升耕地质量、实现“藏粮于地”成为振兴乡村第一及其相关产业发展的前提和保障，是粮食安全和乡村振兴战略实现的基石。

作为农业科技工作者，除了提高农业科技水平，研发更多实用新技术，还需要考虑如何将现有农业科技与农业生产关系匹配。笔者认为，目前在中国，尤其是经济发达地区，日益增多的土地流转是大势所趋，但目前呈现出的土地流转后经营权的不稳定问题必须引起高度重视。只有构建起稳定的土地经营权才能将现有农业科技潜力发挥出来，提升耕地土壤质量和民族可持续繁衍生息的能力。

参考文献：

1. 冒佩华, 徐骥, 2015. 农地制度、土地经营权流转与农民收入增长. 管理世界, 63-74+88.

2. 汪险生, 郭忠兴, 2017. 流转型土地经营权抵押贷款的运行机制及其改良研究——基于对重庆市江津区及江苏新沂市实践的分析. 经济体制改革, 69-76.

3. 杨璐璐, 2015. 农村土地经营权流转的现实困境与制度性原因分析. 西北大学学报(哲学社会科学版) 45, 64-72.

4. 兰勇, 蒋黾, 何佳灿, 2019. 三种流转模式下家庭农场土地经营权的稳定性比较研究. 农业技术经济, 21-33.