中科院可持续发展战略研究组刚刚出版的《2015中国可持续发展报告——重塑生态环境治理体系》提出了中央部委生态环境管理职能重组的建议方案。《报告》提出了三个备选方案，并提出了综合建议方案，即建议未来国家生态环境管理相关职能配置可形成“相对集中、集中与分散相结合”的所谓“二委一部一局”的格局，即把生态环境保护的有关职能相应整合到国家发展和改革委员会、自然资源资产管理委员会、资源与环境保护部、国家生态环境质量监测评估局。

在政府行政管理体制上，要从生态系统的完整性出发，按照所有者和管理者分开、开发与保护分离的原则，坚持大部制的改革方向，把当前分散在十多个部门的污染防治、生态保护、自然资源管理等职能集中到重组的环境保护、自然资源、综合经济等少数几个部门。

——中科院可持续发展战略研究组组长

中科院科技政策与管理科学研究所所长  王毅

中央部委生态环境管理职能重组的目标是将污染防治、生态保护、自然资源管理的制度供给、组织执行、监督执法、协调合作、提供环境公共产品等职责进行合理配置，从而减少职能交叉，降低行政协调成本，实现权力制衡上的协调一致，提高体制运行效率。

一、改革方案设计及比较

在职能配置上，把污染防治职能与自然资源资产管理职能分置在不同部门的方案是比较可行的，但生态保护如何配置还有较大争议。根据这些职能的不同归属，提出以下三种改革方案。

1、自然资源监管与生态保护统一，并与污染防治相分离的方案

该方案的主要特征是将生态保护与自然资源监管由一个部委进行统一管理，环境保护部专门负责污染防治。这主要是考虑到现有立法规范、部门职能和管理能力，自然资源管理部门可能更具专业能力来行使领土范围内国土空间用途管理职责，对山、水、林、田、湖进行统一保护和修复。

其中，自然资源资产管理委员会专门负责自然资源资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职权；自然资源与生态保护部负责统一空间规划和用途管制；环境保护部定位于污染防治的“大部制”，负责生态文明制度框架下的污染综合防治。

自然资源监管与生态保护统一，并与污染防治相分离的方案

该方案需要现行管理体制做出以下调整：第一，梳理分散在各部门的自然资源资产管理职能，组建集中的自然资源资产管理委员会；第二，把分散在国土、农业、水利、林业等部门的自然资源保护和生态保护等职能集中起来，组建自然资源与生态保护部，统筹自然资源和生态保护；第三，把分散在海洋、水利等部门的污染防治职能集中到环境保护部。

2、生态保护与污染防治统一、并与自然资源监管相分离的改革方案

该方案主要特征是防治污染和保护生态由一个部委负责，统筹污染防治、生态修复与保护，实施全面管控，其理论基础是生态系统的保护修复和污染防治工作息息相关，互相影响，污染防治是生态保护的前提，生态保护是污染防治的目的。

其中，自然资源资产管理委员会专门负责自然资源资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责；自然资源监管委员会负责统一空间规划和用途管制；生态环境保护部负责污染防治和生态保护的统筹处理。

生态保护与污染防治统一，并与自然资源监管相分离的改革方案

该方案需要现行管理体制做出以下调整：第一，梳理分散在各部门的自然资源资产管理职能，组建集中的自然资源资产管理委员会；第二，把分散在国土、农业、水利、林业等部门的自然资源保护职能集中起来，组建自然资源监管委员会；第三，把分散在海洋、水利、国土、交通等部门的污染防治和生态保护职能集中起来，组建生态环境保护部。

3、资源与环境统筹的大部制方案

该方案把自然资源监管、生态保护和污染防治集中在一起，由一个部（委）进行统筹管理，具有较强的决策、监督、管理职能。

其中，自然资源资产管理委员会专门负责自然资源资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责；资源与环境保护部负责统一空间规划和用途管制、统筹污染防治和生态保护工作。

资源与环境统筹的大部制方案

该方案需要现行管理体制做出以下调整：第一，梳理分散在各部门的自然资源资产管理职能，组建集中的自然资源资产管理委员会；第二，把分散在环保、海洋、国土、农业、水利、林业等部门的自然资源保护、生态保护和污染防治等职能集中起来，组建资源与环境保护部。

4、方案比较

为便于比较，现将上述三种改革方案的优缺点列表如下。

表 三种改革方案优缺点

二、建议改革方案

综合各方面的考虑，建议方案是未来国家生态环境管理相关职能主要由“二委一部一局”负责，分别为国家发展和改革委员会、自然资源资产管理委员会、资源与环境保护部、国家生态环境质量监测评估局。

生态环境管理职能配置

1、国家发展和改革委员会：负责环境与发展综合协调

国家发展和改革委员会作为综合部门，负责环境与发展统筹、生态文明建设和“绿色化”的协调工作，把生态环境保护贯穿到生产、流通、消费等各个领域。

该部门的主要职责包括：把生态环境保护纳入国民经济发展规划，负责专项规划与综合规划的协调；把生态环境保护融入经济结构调整、重大建设项目和生产力布局第三章　改革政府生态环境管理体制等领域；组织拟订并协调实施能源资源节约、综合利用和发展绿色经济、循环经济、低碳经济的规划和政策措施；综合分析经济社会与资源、环境协调发展的重大战略问题；综合协调环境保护产业的发展。

2、自然资源资产管理委员会：负责自然资源资产管理

自然资源资产管理委员会专门负责自然资源资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人的职责，保护国有自然资源资产权益。

自然资源的资产管理，应当有效区分商业性资产和公益性资产，并实行不同的管理目标、原则和制度。商业资产包括经营性建设用地和农业生产用地及经济林木、矿产等资源。对商业性资产，进一步实行市场化改革，并建立相应的资产经营监管体系。公益性资产，包括自然保护区、国家森林公园及公益林等特殊生态保护区域和各种政府的公共用地。对公益性资产，要采取公共行政管理手段加以管理，严格禁止和限制经营性利用等。

从具体职能看，自然资源资产管理委员会的主要职责包括：对自然资源调查监测、统一确权登记，建立自然资源产权的统一登记制度，进行自然资源分类；建立自然资源使用的行政许可制度，明确使用者利用自然资源的权利及特定的义务；完善资源有偿使用制度，制定国有自然资源使用权出让收益分配和使用政策，保障所有者权益；建立基于用途管理的灵活的交易制度；建立自然资源资产核算体系。

3、资源与环境保护部：负责自然资源保护监管、生态保护与污染防治

组建资源与环境保护部是一个统筹改革方案，对部门行政管理的综合协调和专业能力有较高的要求，主要负责自然资源保护监管、生态保护与污染防治等职能。

资源与环境保护部采取“一部多局”的内部设置模式，充分考虑自然资源和环境要素的属性差异，实行专业化管理和综合管理相结合。在部下面可设若干部门管理的国家局，分别负责土地、海洋、林业等监管、公共服务等职责。专业领域以国家局为单位进行管理，综合交叉事务由部委进行协调管理。

从具体职能看，资源与环境保护部应重点围绕制度建设与环境质量结果考核开展工作。主要职责包括：第一，负责建立全面统筹生态环境保护与自然资源监管的基本制度，协助拟订生态环境保护与自然资源监管的法律草案，制定相关法规和行政规章。第二，编制国家生态环境保护等规划；负责污染综合防治、生态环境建设、生物多样性保护和生态恢复工作。第三，组织制定生态环境保护标准、基准和技术规范。第四，参与国家经济和社会发展战略规划，增强生态环境保护与自然资源开发和经济社会发展的统筹协调职能。

4、国家生态环境质量监测评估局：负责监测、评估和预警

国家生态环境质量监测评估局是独立于资源和环境保护部门的职能管理机构，直接向国务院负责。

国家生态环境质量监测评估局及其下设机构实行垂直管理。该部门应当承担以下职责：第一，制定生态环境监测制度和技术规范、布局，确立大气、地表水、地下水、海洋、土壤等领域的监测指标。第二，组织实施生态环境质量监测，对生态环境质量状况进行独立调查评估；第三，联合中国气象局等单位，对生态环境质量进行预测预警，为实施应急措施提供支持；第四，组织建设和管理国家生态环境信息网；第五，建立和实行环境质量公告制度，统一发布国家重大环境信息与综合环境评估报告。

本文由刘四旦节选自中国科学院可持续发展战略研究组最新发布的《2015中国可持续发展报告》中第三章 改革政府生态环境管理体制。

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《2015中国可持续发展报告》主题为“重塑生态环境治理体系”。报告针对我国全面深化改革背景下建立政府、企业和社会共同保护生态环境的治理格局所面临的机遇、挑战和存在问题，提出了构建我国生态环境治理体系的主要目标、基本原则和总体框架，并对生态环境治理体系改革所涉及的法制保障、行政管理体制改革、企业责任、社会治理、创新治理、全球治理、以及重大制度安排进行了深入分析，为全面深化生态文明建设的体制机制改革、实现“用制度保护生态环境”和编制“十三五”规划提供决策参考。

报告利用可持续发展评估指标体系和资源环境综合绩效指数，对全国各地区1995年以来的可持续发展能力以及2000年之后的资源环境综合绩效，进行了综合评估。同时对世界主要国家特别是一带一路沿线国家的资源环境绩效进行了战略分析。

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