我国的生态环境行政管理体制，是在传统的土地、自然资源国有和集体所有制框架下，以及计划经济体制和资源开发计划管理体系下建立的，并伴随20世纪70年代末以来市场化改革和生态环境问题的恶化，逐步发展形成现在的以政府主导和行政监管为特征的体系，具有统一管理与分级、分部门管理相结合的特征（国家生态环境治理体系研究课题组，2014b）。

横向关系

在中央一级，当前的国务院组成部门，以及相关直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局中，有超过十个部门承担着生态保护和污染防治的相关职责。根据职责定位、法律和国务院授权，大致可分为“协调机构、职能部门、支撑部门”三类。

第一类是生态环境协调机构，指由有关政府机构组成、协调政府部门间环境保护与可持续发展事务的协调议事机构。根据是否有高层领导的参与，可分为两类：一类是有国务院领导参与的协调机构，主要有国家应对气候变化及节能减排工作领导小组等，成员一般是国务院领导和各部委部长等；另一类是部际联席会议，如重金属污染防治、生物物种资源保护等部际联席会议，成员级别相较前一种略低，除会议召集人可能是正部级官员外，一般都是各部委的副部长，并根据议事的必要性，邀请地方政府作为成员。协调机构是临时性的议事机构，因工作任务而设立，也因任务结束而解散。

第二类是生态环境职能部门，大致可分为综合经济和产业部门、资源管理部门、环境保护部门三类。

生态环境行政管理体制的“三大部门板块”

综合经济部门以国家发展和改革委员会为代表。从职能领域看，国家发改委主要负责环境与发展协调、循环经济发展、应对气候变化、节能等工作；从具体职能看，承担生态保护和环境保护方面的规划制定、政策指导、经济政策制定、投资项目等职能。产业部门（如工信、交通、住建等）承担各自领域的污染防治职能。

资源管理部门主要承担资源开发保护与和生态保护职能，但也承担部分环境保护职能。按照资源门类，我国设置了国土、农业、水利、林业、海洋等部门，负责各自领域的开发与保护工作，包括耕地保护、水资源及水生物、草原、森林、生物多样性、水土保持和荒漠化防治等。根据管理的需要和法律授权，这些部门建立了各种保护区，如国土部门的地质公园、林业部门的森林和湿地公园等。

环境保护部门的职责以污染防治为主，并与其他综合、产业和资源管理部门负责的污染防治职能共同形成“统一监督管理，分工负责”的格局。环境保护部门的职责涉及水体、大气、土壤、噪声、固体废物、机动车等各个领域，对这些领域的污染防治进行监测、监管执法并建立管理制度。

第三类是生态环境的支撑部门，也就是依附于各个职能部门的事业单位，主要指从社会公益角度出发，由行政机关举办从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。据统计，生态环境职能部门的直属事业单位大都超过15个。

总体上，我国的生态环境职能在横向配置上存在以下特征。一是职能相对分散。自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、水利、林业等部门，尽管有助于根据资源的属性进行专业管理，但也与生态系统的完整性有所冲突。而在污染防治领域，由于环保机构成立时间较晚，原先的管理职能分散在各部门，在环保机构成立后，只注意对新机构的授权，并未完全撤销原部门的环保相关职能（王金南等，2007）。由于“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在，生态环境政策存在不协调、相互冲突的局面。二是开发与保护往往由一个部门管理，导致缺乏制衡的部门格局。从我国过去经验看，这种体制安排容易导致“重开发、轻保护”，尽管近年来保护优先的战略方针得以提出，但在实践中仍没有完全落地。

十大部门的资源与生态环境保护职能

发展改革和经贸部门

职能领域

☑ 环境与发展的综合协调

☑ 循环经济发展

☑ 应对气候变化

☑ 资源和能源节约

具体职能

☑ 综合分析经济社会与资源环境协调发展的重大战略问题

☑ 综合规划及国土、资源、生态建设和环境保护等规划编制的协调和审查管理；主体功能区规划编制及组织实施

☑ 农业、水利、林业、气象基础设施投资计划、生态建设重大项目、城市环保设施项目等的审核

☑ 资源节约和环境保护相关领域中央财政性资金安排意见；重点项目国家财政性补助投资安排建议

☑ 会同有关单位制定排污费征收标准，拟定重要商品价格

环境保护部门

职能领域

☑ 环境污染防治（水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等）

☑ 生态保护

具体职能

☑ 建立健全环境保护基本制度，包括规划、标准等

☑ 重大环境问题的统筹协调和监督管理

☑ 环境污染防治的监督管理

☑ 提出环境保护领域固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排的意见

☑ 受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划及重大经济开发计划进行环境影响评价

☑ 指导、协调、监督生态保护工作

☑ 负责环境监测和信息发布

国土资源部门

职能领域

☑ 土地资源

☑ 矿产资源

☑ 地质环境保护（矿山地质环境保护、地下水等）

☑ 地质公园

具体职能

☑ 建立保护和优化配置国土资源、耕地保护、地质环境管理、节约集约利用土地资源等的制度，包括起草法律法规草案、规划和标准

☑ 拟订土地、矿产资源参与经济调控的政策措施

☑ 不动产产权登记；国有和集体土地产权登记和证书核发，集体土地征收，建设用地出让转让；探矿权、采矿权登记和证书核发，探矿权、采矿权出让转让

☑ 负责矿产资源勘查、开采活动，地质遗迹保护和地质公园、矿山公园、地下水开采的监督管理

☑ 全国地质环境、土地利用、地下水数据监测统计

农业部门

职能领域

☑ 耕地质量管理

☑ 草原生态保护

☑ 水生生态系统保护

☑ 农业生物物种资源

☑ 生态农业建设和农业废弃物循环利用

具体职能

☑ 拟订耕地及基本农田质量保护与改良政策

☑ 组织协调、指导、监督全国草畜平衡工作，依法承担全国草原保护的执法工作；负责对地方草原监理工作的指导、协调

☑ 拟订休渔禁渔制度，保护渔业资源、水产种质资源、水生野生动植物和水生生物湿地。组织协调各类水生生物保护区的划定、建设和管理工作

☑ 制定并实施农业生态建设规划，承担指导农业面源污染治理有关工作；负责保护渔业水域生态环境，组织重要涉渔工程环境影响评价和生态补偿

☑ 农业生态环境监测和管理

水利部门

职能领域

☑ 水资源开发利用

☑ 水资源保护

☑ 节约用水

☑ 水土流失防治

具体职能

☑ 建立水资源开发利用与保护、节约用水、水土流失防治的规划和政策

☑ 取水许可管理和水资源费征收管理，水价管理、水权交易

☑ 水资源统一规划和管理，水资源保护和水土保持的规划和管理等

☑ 负责水文水资源监测、国家水文站网建设和管理，对江河湖库和地下水的水量、水质实施监测

建设部门

职能领域

☑ 污水处理厂

☑ 垃圾处理场

☑ 建筑和工程施工污染防治

☑ 风景名胜区

具体职能

☑ 拟订城市建设和市政公用事业的发展战略、规划

☑ 指导城镇污水处理设施和管网配套建设

☑ 指导城市规划区的绿化工作

☑ 指导小城镇和村庄人居生态环境的改善工作

交通部门

职能领域

☑ 铁路机车、机动车船、民用航空器的环境污染防治

具体职能

☑ 船舶及其有关作业活动污染内河水域环境的监督管理

☑ 指导、督查公路、水路行业环境保护和节能减排工作

☑ 交通运输行业公路、水路环境统计工作

工信部门

职能领域

☑ 工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进

具体职能

☑ 拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策

☑ 参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划和污染控制政策

☑ 组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用

林业部门

职能领域

☑ 森林

☑ 湿地生态系统

☑ 野生动植物

☑ 沙漠化防治

☑ 湿地公园、林业系统自然保护区

具体职能

☑ 制定林业及其生态建设、造林绿化、湿地保护、荒漠化防治等领域的方针政策和标准等

☑ 参与拟订林业及其生态建设的财政等经济调节政策，组织、指导生态补偿制度的建立和实施

☑ 湿地利用、陆生野生动植物资源、林业的监督工作，以及全国森林公安工作的指导监督

☑ 农村林地承包经营合同管理

☑ 组织开展森林资源等的调查、动态监测和评估；沙尘暴灾害预测预报和应急处置

海洋部门

职能领域

☑ 海洋生态环境保护

具体职能

☑ 组织拟订海洋生态环境保护标准、规范和污染物排海总量控制制度并监督实施

☑ 负责组织编制并监督实施海洋功能区划

☑ 海域使用权登记和核发证书，海域使用权审批和出让，海域使用金征收管理；无居民海岛使用权出让，使用金征收管理

☑ 制定海洋环境监测监视和评价规范并组织实施，发布海洋环境信息

纵向设置

纵向关系上，我国存在较为普遍的职责同构现象，在生态环境领域亦是如此。省、地、县等各级地方政府参照中央部门，设置了总体上类似的职能机构，包括国土、农业、水利、林业、海洋渔业、环境保护。为了配合执法监督的需要，地方政府还建立了监察和监测机构。

生态环境行政管理体制的纵向架构

依照《环境保护法》规定，地方人民政府对本辖区的环境质量负责，环境质量的好坏，地方政府是责任主体。因此，在中央和地方生态环境机构关系上，实行以地方政府为主的双重领导，地方生态环境部门的人事任命、财政预算均由地方政府主导，中央部门对地方部门实行业务指导。

为了监督地方政府落实国家法律法规，中央探索建立了一系列自上而下的监督制约机制。一是在环保、流域、林业等领域设置了区域督查机构，负责各自区域内的生态环境事务协调和督查。二是建立考核评价机制，把资源消耗、环境保护纳入政绩考核当中，并不断提高其所占比重。但是，由于权威性和结果应用不足等原因，这些机制发挥的作用远远不够。中央政府对于地方政府是否有效履行了对本辖区环保质量负责的义务，在某种程度上仍然缺乏有效的机制和手段进行制约。

本文由刘四旦节选自中国科学院可持续发展战略研究组最新发布的《2015中国可持续发展报告》中第三章 改革政府生态环境管理体制。

《2015中国可持续发展报告》主题为“重塑生态环境治理体系”。报告针对我国全面深化改革背景下建立政府、企业和社会共同保护生态环境的治理格局所面临的机遇、挑战和存在问题，提出了构建我国生态环境治理体系的主要目标、基本原则和总体框架，并对生态环境治理体系改革所涉及的法制保障、行政管理体制改革、企业责任、社会治理、创新治理、全球治理、以及重大制度安排进行了深入分析，为全面深化生态文明建设的体制机制改革、实现“用制度保护生态环境”和编制“十三五”规划提供决策参考。

报告利用可持续发展评估指标体系和资源环境综合绩效指数，对全国各地区1995年以来的可持续发展能力以及2000年之后的资源环境综合绩效，进行了综合评估。同时对世界主要国家特别是一带一路沿线国家的资源环境绩效进行了战略分析。

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