摘要：1987年黄河可供水量分配方案（简称“八七”分水）是我国首个跨省流域水资源刚性分配制度，彻底扭转了20世纪后期黄河断流频发的严峻局面，为流域水资源统一调度、水权制度建设、生态保护治理提供了基础性制度支撑。近四十年来，黄河流域水沙情势、下垫面条件、工程体系、产业结构与生态目标发生颠覆性变化，原有基于历史高水高沙系列、单一地表水分水、重分配轻协同的制度框架逐渐显现系统性不适应问题。当前国内相关研究多聚焦省际分水量数字调整，普遍忽视水沙耦合演变、地表水地下水割裂、多水源配置失衡、流域利益机制缺失、动态调度规则滞后等深层结构性矛盾。本文基于黄河流域生态保护和高质量发展国家战略要求，结合《黄河保护法》制度约束，系统剖析“八七”分水方案的历史适应性、当前结构性短板与现实运行矛盾，从河道内需水复核、地表地下水联合调控、多水源统筹配置、流域生态补偿机制、丰枯动态调度体系五个维度，提出跳出传统“水量零和博弈”的系统性优化路径。研究表明，新时代黄河分水方案优化不应局限于370亿m³省际水量再分配，而应构建包括静态基数约束、动态调度调节、多水源协同、生态利益平衡的复合型水资源治理体系，实现流域水资源安全、生态安全、粮食安全与能源安全协同保障。

关键词：黄河流域；八七分水；水资源配置；水沙变化；地表水地下水联合调度；流域生态补偿；高质量发展

1 引言

黄河是我国北方唯一横贯东西的战略生态廊道与水资源命脉，流域水资源总量仅占全国2%，却支撑着全国12%人口、15%耕地及大量能源化工产业发展，水资源开发利用率长期维持在80%左右，远超国际公认40%的流域生态警戒线，属于我国水资源最为紧缺、人水矛盾最为突出的流域。1987年国务院批复《黄河可供水量分配方案》，以1919—1975年水文系列580亿m³天然径流为基础，划定河道外社会经济耗水370亿m³、河道内输沙生态用水210亿m³，确立沿黄九省（区）分水基数，形成沿用至今的流域水资源分配基本格局。

“八七”分水方案结束了黄河流域长期无序引水、无制度可依的历史，1999年实施全河统一调度后，彻底终结黄河下游连年断流局面，在保障流域供水安全、稳定省际用水秩序、推动水资源精细化管理方面发挥了不可替代的历史作用。但必须看到，该方案本质上是基于上世纪七八十年代水文条件、水沙规律、产业结构与生态认知形成的过渡性分配制度，其设计逻辑以“保障供水、输送泥沙”为核心，未充分考虑现代流域生态保护、地下水保护、多水源协同配置、高质量发展等时代需求。

进入21世纪以来，黄河流域发生深刻的系统性演变。一是气候变化与下垫面改善导致天然径流持续衰减，流域水资源本底条件显著变差；二是水土保持、水库建设使入黄泥沙锐减90%以上，传统高输沙用水需求大幅弱化，原有河道内水量核算基础彻底改变；三是小浪底水库水沙调控体系、南水北调东中线跨流域调水工程全面投运，流域供水格局由单一黄河水源转变为多水源互补体系；四是城镇化、能源基地建设推动用水结构由农业主导转向生活、工业、生态多元用水结构；五是地下水超采、支流生态退化、河口湿地萎缩等生态问题成为流域治理重点。

伴随《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》实施与《中华人民共和国黄河保护法》正式施行，国家明确要求适时优化调整黄河水量分配方案。当前学界与实业界对分水优化的讨论，大多聚焦各省分水量增减的零和博弈，未能从流域系统性、水循环整体性、治理机制协同性层面开展深度研判，容易造成“只调水量、不调机制，只改基数、不改体系”的表层优化，难以解决深层次人水矛盾。

基于此，本文立足新时代流域治理需求，系统梳理“八七”分水方案的历史贡献与现实短板，深入剖析当前水量分配、生态保障、水源配置、调度管理、利益平衡等方面的结构性问题，构建适配新水沙情势、新工程格局、新发展模式的系统性优化路径，为黄河流域水资源精细化治理与高质量发展提供理论支撑与实践参考。

2 “八七”分水方案实施现状与历史适应性

2.1 方案核心内容与制度价值

“八七”分水方案以花园口站多年平均天然径流量580亿m³为总底盘，划分河道外耗水370亿m³、河道内输水输沙生态用水210亿m³。其中370亿m³耗水量按照沿黄各省区历史用水情况、灌溉规模与发展需求进行省际切块分配，形成稳定的省级用水基数。方案配套建立“丰增枯减、同比例缩放”的年度调度规则，成为黄河水量统一调度、年度计划分配、水权交易管控的核心制度依据。

从历史价值来看，该方案实现了三大突破：一是首次实现大江大河跨省水资源制度化分配，解决了流域水资源无序竞争难题；二是通过刚性总量约束，遏制了上中游过度引水、下游水量锐减的恶性循环，彻底解决黄河断流问题；三是为后续水权制度改革、节水改造、生态调度、跨省水量交易提供了稳定的制度框架，是黄河流域现代水资源治理体系的制度基石。

2.2 当前流域发展新态势

一是水沙情势根本性转变。现状黄河年均来沙量由历史15亿吨级下降至2亿吨级，水沙关系由“水少沙多、淤积严重”转变为“水少沙少、河道冲刷、生态薄弱”，原有以输沙为核心的河道内用水逻辑不再完全适用。

二是工程体系全面升级。以小浪底为核心的水沙调控水库群具备年度、年际水量调节与水沙塑造能力，调水调沙常态化开展；南水北调东、中线工程形成稳定外调水源，下游具备水源置换条件，流域由单一水源格局转变为多水源互补格局。

三是用水结构深刻转型。传统农业灌溉用水占比持续下降，城市生活、工业、能源、生态补水需求持续增长，原有基于农业用水的分配基数与现代用水结构严重错配。

四是生态治理目标全面升级。从过去“保不断流、保输沙”转向“保生态流量、保河道形态、保河口湿地、保地下水修复、保生物多样性”的多维度生态治理目标，生态用水刚性需求显著增强。

3 现行分水方案存在的系统性矛盾与问题

结合新水沙情势与高质量发展要求，当前“八七”分水体系的矛盾不再是单一水量不足问题，而是制度基础老化、管控体系割裂、配置机制单一、利益机制缺失、调度弹性不足的系统性问题。

3.1 水文基础陈旧，河道内需水核算体系严重滞后

“八七”方案210亿m³河道内水量完全依托1919—1975年高泥沙水文系列测算，核心功能是输送巨量泥沙、防止下游河道淤积抬升。当前流域来沙锐减，输沙刚性水量需求大幅下降，但河道生态功能、河势维持、防凌安全、河口压咸、三角洲湿地补水、近海生态保护等新型生态需求持续增加，原有打包式河道内水量口径已无法适配当前治理目标。

同时，原有分水体系仅聚焦黄河干流，完全忽视湟水、洮河、汾河、渭河等重点支流生态流量管控，形成“干流严格管控、支流无序开发”的结构性失衡，支流生态缺水、断流问题频发，成为流域生态治理短板。

3.2 水循环管控割裂，地表水地下水协同治理缺失

“八七”分水仅分配干流地表水耗水指标，未统筹地下水、本地地表水、非常规水，形成水循环治理割裂。在刚性地表水量约束下，部分省区、灌区通过超采地下水弥补用水缺口，形成“地表水指标严控、地下水透支加剧”的情况。从水循环机理来看，黄河引黄灌溉渗漏是流域地下水重要补给来源，地下水超采又会削减河道基流，地表水与地下水高度耦合、相互影响，单一地表水分水制度无法实现流域水资源总量管控。

此外，原有分水基数基于1980年用水格局制定，与当前城镇化、能源产业布局严重错位，出现部分上游省份指标闲置、下游省份指标紧张、结构性供需失衡突出的问题，仅依靠年度调度微调无法根治基数层面矛盾。

3.3 流域利益调节机制缺失，水源置换存在现实堵点

黄河流域存在显著的上下游外部性特征：上中游省区承担水源涵养、水土保持、生态保护、节水让水任务，牺牲部分发展权益；下游依托稳定径流保障，形成高附加值产业体系，单方水经济产出远高于上游农业用水。但当前流域补偿机制以水质考核为主，尚未建立“水量保障、节水贡献、生态让水”的水量型补偿制度，上游生态保护机会成本无法得到合理补偿，流域利益分配失衡。

国家提出“下游多用外调水置换黄河水”的优化导向，但现实约束突出。一是南水北调调水成本远高于廉价引黄原水，农业灌溉基本无法承受高价外调水，大规模水源置换不具备经济可行性；二是南水北调东线依托南四湖调蓄，受区域地质本底影响，硫酸盐等特征指标偏高，虽地表水基本项目可达Ⅲ类标准，但作为生活饮用水需深度处理，进一步推高供水成本，水源置换只能局限于城市、工业领域，无法全域推进。

3.4 静态分水与动态来水不匹配，调度机制存在结构性缺陷

黄河天然径流年际变异极大，丰枯差异显著，但“八七”分水为多年平均静态基数制度。现行“丰增枯减”规则在实操中存在明显偏差，呈现“枯减严格落地、丰增难以兑现”的不对称特征。枯水年同比例压减各省指标、严控引水；丰水年富余水量优先用于调水调沙、河道修复、河口生态补水，社会经济用水增量空间被大幅压缩，导致丰增机制虚化，无法完全兑现制度设计初衷。

同时，流域耗水、退水、地下水、生态流量监测体系尚不健全，计量精准度不足，制约水量分配、调度考核、生态管控的科学化、精准化水平。

4 黄河分水方案系统性优化路径

黄河分水方案优化必须跳出传统“省际水量再分配”的零和思维，立足流域系统性、水循环整体性、发展阶段性，坚持国家明确的生态优先、大稳定、小调整核心原则，不以经济产出高低简单重新切割水量，不颠覆四十年形成的省际用水秩序，重点通过机制优化、体系完善、协同管控破解结构性矛盾，实现生态安全、供水安全、粮食安全、能源安全协同统一。

总体思路是以以新水沙情势为基础，以《黄河保护法》为制度遵循，重构河道内需水核算体系，建立地表水地下水联合调度机制，构建多水源一体化配置格局，完善流域利益平衡制度，优化丰枯动态调度体系，实现“静态基数稳定、动态调度灵活、生态保障刚性、利益调节均衡”的现代化水资源治理体系。

4.1 重构河道内生态需水精细化核算体系，实现干支流全域生态统筹保障

现行“八七”分水方案的210亿m³河道内生态输水水量，是基于20世纪高水高沙水文系列、以下游河道减淤输沙为单一核心目标的打包式核算成果，仅适配历史年均15亿吨级入黄泥沙的治理场景。近四十年来，流域水土保持综合治理、干支流水库群调控、植被覆盖提升使得入黄泥沙量锐减90%以上，传统高强度输沙用水需求大幅衰减，原有粗放式、同质化的河道内水量核定方法已完全脱离当前水沙演变实际。与此同时，新时代黄河生态治理目标由单一河道输沙拓展为河道形态维持、生态基流保障、防凌安全、河口压咸控淤、河湖湿地修复、近海生物多样性保护等多元维度，原有静态固化的河道内水量指标，无法覆盖全域、全时段、多目标的生态用水刚性需求，亟需构建精细化、分模块、动态适配的生态需水核算体系。

具体优化实施层面，需摒弃传统整体打包核定模式，采用分项精准核算方法，将河道内需水拆解为六大独立核算模块，实现按需定水、分季管控、分区匹配。一是常态河道基流需水，依据不同河段水文地貌特征、水生生物栖息地需求，采用Tennant法、湿周法等主流生态水文学方法，分段核定干流及重点河段最小生态基流，保障河道常年不断流、水系连通性稳定。二是水沙调控输沙需水，结合现状低沙新形势，精准核算年度、汛期生态输沙水量，摒弃历史高沙输水定额，优先保障主槽不淤积、河势不游荡。三是防凌专项需水，针对黄河宁蒙河段、下游河段凌汛风险，细化封河、开河关键期水量调度额度，通过精准水量调控规避凌汛灾害。四是河口压咸需水，依据渤海潮汐规律、海水倒灌频次，核定枯水期河口抑咸补水规模，保障河口淡水生态边界稳定。五是河湖湿地生态补水，专项核定乌梁素海、黄河三角洲湿地、沿黄重点湖泊的常态化补水指标，补齐河道外生态用水无制度化水源的短板。六是河道形态修复需水，结合持续冲刷的河道演变特征，核算主槽稳固、滩区生态修复的辅助需水量，实现河道良性演变。

在全域管控层面，彻底扭转“重干流、轻支流”的治理失衡格局，构建干支流一体化生态流量管控体系。将湟水、洮河、汾河、渭河、伊洛河等一级支流纳入流域统一水资源配置框架，逐河核定生态基流、敏感期最小流量、年度生态补水总量，建立支流生态流量常态化监测、预警、考核机制，破解支流无序引水、局部断流、生态退化等突出问题。同时科学区分汛期洪水与常规可控配置水量，推进洪水资源化高效利用，在严守防洪安全底线前提下，通过水库群预泄、河道错峰调度，将富余汛期洪水转化为生态补水、地下水回补水源，实现洪水资源资源化、生态化利用，全面提升流域水资源综合利用效能。

4.2 构建地表水-地下水耦合管控体系，实现流域水循环协同治理

依据《黄河保护法》法定权责划分，黄河省际水量分配对象为流域地表水耗水量，地下水取水总量、水位管控为独立的双控考核体系，二者权属边界、统计口径、管控主体不同，严禁将地下水可开采量直接并入省际地表水分水基数，避免出现水量重复统计、制度体系混乱、权责划分模糊等问题。但黄河流域地表水与地下水存在高度耦合、相互转化的天然水循环关系，引黄灌溉渗漏是流域地下水核心补给来源，地下水超采会直接削减河道基流、加剧河道干旱化，单一地表水分水管控模式割裂了水循环整体性，是造成流域水资源超载、生态退化的核心制度短板。对此，需构建“两套指标、一体管控、联动考核”的地表水-地下水联合治理体系，补齐水循环协同管控短板。

在制度约束层面，建立地下水管控成效与地表水分水权益的刚性联动机制。将沿黄各省区地下水超采治理完成率、地下水位年度回升幅度、采补平衡达标情况、超采区综合治理成效，纳入黄河水量分配、年度调度计划、用水考核评价的核心前置指标。对地下水超采严重、治理滞后、水位持续下降的区域，适度收紧年度地表水配水额度，倒逼区域缩减无效用水、推进节水改造、严控地下水开采；对地下水采补平衡、生态修复成效显著的区域，在丰水年度可适度优先配置富余水量，形成“优治优配、多治多惠”的正向激励机制。

在调度实操层面，制定标准化地表水-地下水联合调度规则，实现枯丰水期差异化精准管控。枯水年黄河天然径流锐减、地表配水额度压缩，严格禁止区域通过超采地下水弥补供水缺口，杜绝水资源压力向地下水体转移，防范深层地下水不可逆损耗；丰水年依托黄河富余过境水量，统筹灌区灌溉补水、河道生态补水与地下水人工回补，优先对流域重点超采区实施规模化回灌修复，逐步扭转长期地下水透支格局。同时搭建全流域水循环智慧监测体系，整合地表水取水、耗水、退水、河道流量、地下水水位、开采量、水质等全要素监测数据，构建一体化数据台账与动态研判平台，实现水循环全过程、精细化、数字化管控，从根本破解地表水、地下水管控割裂的结构性难题。

4.3 构建多水源一体化统筹配置体系，推行分类精准水源置换模式

随着南水北调东中线工程稳定运行、区域再生水规模化利用、矿井水资源化技术成熟，黄河流域已形成“黄河地表水+本地河湖地表水+跨流域外调水+再生水+矿井水+微咸水”的多元水源格局，彻底改变了“单一黄河水供水”的传统模式。原有八七分水方案仅针对黄河地表水开展分配，未统筹多水源互补优势，导致部分区域外调水闲置、黄河水低效消耗、非常规水利用不足，水资源整体配置效率偏低、供需结构性错配突出。新时代分水优化需立足全域水资源承载力，打破单一水源配置思维，构建多水源一体化统筹核算、分类配置、互补增效的现代化水资源配置体系。

在水源统筹核算层面，摒弃单一黄河水量考核模式，以地市、省区为单元，开展全域水资源总量核算与承载力评价，统筹各类水源的供水能力、水质特征、供水成本与适用场景，建立多水源协同配置台账。结合不同水源禀赋与区域发展需求，推行“分质供水、分类置换、因地制宜、效益最优”的配置原则，精准匹配水源与用水场景。水质优良、成本适中的黄河水优先保障粮食主产区农业灌溉、基础民生用水；水质稳定、供水保证率高的南水北调外调水优先置换城市生活、工业、市政生态等高附加值用水；再生水、矿井水等非常规水源优先用于工业冷却、城市绿化、河道生态补水，实现水源价值最大化利用。

在外调水置换实操层面，坚决摒弃“一刀切”置换思维，充分兼顾工程配套、经济成本、水质短板与粮食安全底线，实行差异化置换策略。农业灌溉领域严格审慎推进置换，引黄灌区配套工程成熟、引水成本低廉，是保障粮食安全的核心基础设施，且南水北调水价远超农业灌溉承受阈值，大规模农业置换不具备经济可行性，需保留原有农业引黄用水格局，仅在具备专项补贴、管网完善的试点区域适度开展示范置换。同时正视南水北调东线工程短板，南四湖调蓄区域受地质本底影响，硫酸盐指标偏高，虽基本水质指标可达地表水Ⅲ类标准，但生活饮用水处理成本更高，需严格落实分质用水制度，合理界定外调水适用边界，避免盲目置换造成的资源浪费与成本攀升。通过多水源精准配置，逐步消解省区之间指标闲置与指标紧缺的结构性矛盾，实现流域水资源整体高效利用。

4.4 完善流域双向利益平衡机制，构建多元化生态补偿体系

黄河流域存在显著的区域发展外部性与利益失衡问题，上游省区地处水源涵养核心区，长期承担水土保持、植被修复、水源保护、生态让水等治理任务，为全流域稳定径流、优良水质、生态安全提供了基础保障；下游省区依托稳定的黄河水资源禀赋，形成了规模化产业体系与高附加值经济格局，单方水经济效益远高于上游农业、生态用水。当前流域生态补偿机制存在明显短板，现有横向补偿仅聚焦水质达标考核，缺失水量保障、节水贡献、生态让水等核心考核维度，上游生态保护的隐性成本无法得到合理补偿，长期形成“上游保护、下游受益、成本自留、收益外溢”的不均衡格局，不利于流域协同可持续发展。对此，需构建“水质+水量”双向考核、纵向横向互补、资金产业协同的全方位利益平衡机制。

在补偿机制优化层面，一是升级横向生态补偿体系，在现有水质奖惩机制基础上，新增河道下泄水量保障率、节水指标完成度、生态用水规模、水源涵养治理成效等水量型考核指标，建立水质水量双维度补偿核算模型，实现“护水有奖、节水有补、让水有利、超标追责”，让上游生态保护与水量保障贡献实现制度化收益。二是完善纵向横向互补补偿格局，依托中央财政纵向转移支付，重点支持上游水源涵养区生态治理、灌区节水改造、地下水修复、民生保障；依托省际横向协议补偿，推动下游受益省区向上游保护省区定向拨付补偿资金，精准对冲上游发展机会成本。三是规范跨省水权交易机制，严格坚守“大稳定、小调整”原则，严禁无偿划转、强制调剂各省区法定分水基数，交易标的仅限农业节水改造、产业结构优化结余的水量指标，健全水权交易定价机制、交易监管机制与收益分配机制，确保交易资金精准传导至基层灌区、节水主体与农户，杜绝资金截留、收益空转。

在多元协同补偿层面，突破单一资金补偿局限，构建“资金补偿+产业协作+技术帮扶+人才支撑”的复合型补偿体系。下游经济发达省区依托产业、技术、科创优势，向上游欠发达地区输出节水技术、先进治水经验、绿色产业项目，共建节水产业园、生态治理示范基地，助力上游地区转变发展方式、培育绿色动能，实现从“资金输血”向“产业造血”转变，彻底破解流域上下游利益失衡难题，构建流域协同共建、互利共赢的高质量发展格局。

4.5 优化丰枯动态调度体系，补齐监测计量与省际协同治理短板

黄河天然径流受气候、下垫面影响极大，年际、年内丰枯变异剧烈，时空分布极不均衡，而八七分水方案为多年平均静态分配基数，无法适配径流动态波动特征。现行“丰增枯减、同比例缩放”调度规则在实操中存在结构性失衡，枯水期各省区水量同步压减、刚性管控严格，有效规避了缺水风险；但丰水期富余水量优先用于调水调沙、河道生态修复、河口补水，社会经济用水“丰增”政策难以落地，形成“枯减刚性落地、丰增虚化缺位”的不对称调度格局，水资源丰水红利未能充分释放，水资源利用效率有待提升。同时流域监测计量体系不完善、数据精准度不足、省际协商机制不健全，制约了分水方案精细化落地与科学化考核。

针对调度机制短板，需优化动态调度规则，构建“静态基数约束+动态弹性调控”的新型调度体系。坚守各省区分水基数总体稳定的底线，细化丰枯分级调度标准，依据年度、汛期、月度径流预测结果，划分特丰、偏丰、平水、偏枯、特枯五级调度场景，差异化制定水量缩放比例与分配方案。重点完善丰水年水量利用机制，在优先保障生态用水、防洪安全前提下，合理预留社会经济用水增量额度，盘活富余水资源，真正落实“丰增枯减”制度初衷，实现水资源动态适配、高效利用。依托龙羊峡、小浪底等干流控制性水库群，推进全流域水、沙、水生态联合调度，实现水量时空优化配置、河道形态良性维持、生态效益最大化。

在基础保障层面，全面补齐流域监测计量短板，搭建全要素智慧监测管控平台，完善干支流水量、水质、泥沙、生态流量、地下水水位、取水耗水退水全链条监测网络，升级智能化计量设备，实现数据实时采集、动态分析、精准研判，为水量分配、动态调度、考核问责提供坚实数据支撑。同时建立常态化省际协商协同治理机制，统筹兼顾沿黄九省区水资源禀赋、产业结构、财政能力、发展诉求，常态化开展方案研讨、问题研判、诉求协调，稳步推进分水方案优化修订。通过机制优化、技术赋能、协同治理，实现流域水资源调度科学化、配置精准化、治理规范化，全面适配黄河流域生态保护和高质量发展的新时代要求。

5 结论

黄河“八七”分水方案是特定历史条件下形成的流域水资源治理制度，为黄河流域水资源安全与生态保护作出了历史性贡献。伴随流域水沙情势、工程体系、用水结构、生态目标的颠覆性演变，原有单一地表水分水、静态基数管控、重分配轻协同、重水量轻生态的制度模式已难以适配新时代高质量发展要求。当前分水优化的核心矛盾，并非简单的省际水量分配不均，而是水循环管控割裂、生态核算滞后、利益机制缺失、调度体系僵化的系统性治理短板。

新时代黄河水量分配方案优化，必须彻底跳出370亿m³总盘子内部零和博弈的传统思维，坚持“大稳定、小调整”原则，以新水沙科学规律为基础，重构河道内生态需水核算体系，建立地表水地下水联合调度机制，统筹多水源一体化配置，完善流域双向生态补偿制度，优化丰枯动态调度体系，构建“静态基数约束、动态调度调节、多水源协同、生态利益均衡”的现代化流域水资源治理体系，实现黄河流域生态保护、粮食安全、能源安全与高质量发展的协同共赢，为北方流域水资源精细化治理提供示范样板。

参考文献（略）

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