涉外劳务输出存在的问题与对策 

                   本文为上海《检查风云》约稿文章  作者：沈斌倜

劳务输出对于世界各国都起着举足轻重的作用，对于包括我国在内的发展中国家来说，更是一种不可或缺的选择。发展中国家最突出的特点就是劳动力资源过剩、资金和技术相对缺乏，而发展劳务输出则是缓解这一矛盾的一个重要途径。中国对外劳务输出经过20多年的发展，取得了巨大的成绩。截止到2011年11月份，我国对外劳务合作派出各类劳务人员 39.5万人，较去年同期增加3.8万人，其中承包工程项下派出劳务21.7万人，劳务合作项下派出17.8万人。11月末在外各类劳务人员82.2万人，较上年同期减少1.7万人。世界最大的劳务输出大国菲律宾，每10个人就有一个在国外打工。相比较而言，我国的涉外劳务输出比重过小。我国对外劳务输出业务总量与我国这样一个劳动力资源大国是很不相称的，与亚洲很多劳务输出大国相比还有相当大的差距。行业中存在的问题日益突出，制约了我国对外劳务输出事业的进一步发展。

一、涉外劳务输出存在的问题

   （一）涉外劳务输出面临输入国市场准入限制

虽然国际劳务合作的发展是全球经济一体化的必然趋势，但目前劳务输入国出于保护国民就业和社会秩序等多方面的考虑，均对普通劳务人员的引进在数量或行业领域上施加了严格的限制。对于劳务输出即使最彻底的西方自由主义经济国家，为了保护其自身利益不受侵害，也不赞成完全自由。几乎所有国家的政府，都对劳务输入作了种种严格限制。对于劳务输入国来说，外来劳动力资源有利于他们的发展。不过，即使如此，各国还要根据自己的特点做出严格的规定。如美国欢迎工程师、厨师和有专长的其他科学技术人员，拒绝没有任何专长的人员，并有配额限制。而加拿大不太欢迎学者、教授、工程师，却比较欢迎有熟练技能的一般工人。

这些限制对以非技术工人为主体的我国劳务人员跨国流动形成了巨大障碍。虽然劳务进口国都激励大量引进中高级技术人员，但是对引进人员的专业技术资质、学历文凭等认证方面的要求甚为苛刻。此外，一些国家还对我国劳务的引进施加许多歧视性待遇，如审查程序繁杂，签证时间过长等。面对其他发展中国家的激烈竞争和各国不断提高外劳就业门槛，我国对外劳务输面临更如严峻的考验。此外，一些国家引进外国劳动力的政策也对中国劳务输出形成了隐性壁垒，比如美国法律规定，必须依次从本州、全美国以及北美自由贸易区范围内证明无法满足职位空缺才能雇用其他国家的劳动力，欧美等国至今尚未向我国开放劳务市场。

（二）涉外劳务输出存在多头管理体制引起的混乱

我国的涉外劳务输出的主管部门有商务部、公安部、劳动与社会保障部等，但主要管理部门还是商务部。近于交叉的监管体制，难免造成冲突。有时候国外需求方在与我国谈判的时候，往往遇到几个部门协调的问题，导致合同未能签订。政府部门的职能交叉、管理体制的缺陷，在一定程度上阻碍了中国境外就业的发展。一旦合法劳务输出渠道无力，就会导致地下劳务输出猖獗，映衬出中国海外劳务输出存在体制障碍。回看近年来频频报道的中国劳工海外遭遇，暴露了这一问题。再加上目前为止，我国涉外劳务输出没有统一的立法，导致政府主管部门管理和调整涉外劳务输出法律依据不足，处理涉外劳务纠纷时适用法律困难。对外劳务输出法律的缺位还导致政府各部门依据部门规章管理外派劳务业务，使多头管理问题日趋严重。一直以来，商务部负责对外劳务输出业务的归口管理，并形成了以《对外劳务输出经营资格管理办法》为代表的管理体系。但近年来，其它部委也开始进行外派劳务企业资格审批和市场管理工作，还有其他行业主管部门及其挂靠机构办理外派劳务工作。这种多头行政许可，多头对外的格局，造成了部门之间的矛盾，妨碍了贯彻政策的一致性和对海外劳务市场的统一管理，影响了市场秩序，浪费了资源，不利于我国涉外劳务输出的统筹规划。

（三）我国涉外劳务结构不合理，高级劳务人才储备不足

从结构上看，在我国潜在劳务输出人员当中，主要是农村剩余劳动力和城镇下岗工人，技术含量低，外语水平低、对外交往能力差，绝大多数人只能从事非技术性工作，而专业技术人员和管理人员比例很低。从国际比较的情况来看情形更加严重，如在计算机软件服务领域，中国所占市场份额仅为世界市场的l‰。由于我国高级劳务人员比例少，在国际竞争中处于明显不利的地位，并屡屡错失市场机遇，面对强劲的市场需求，却无合格的人可派。如目前全球有300万的护士需求量，但中国每年派出的护士和护理人员人数却很少。美国相关机构曾提出要在中国招20万名护士，但我国却因为能通过考试的人很少而难以派出。此外计算机技术、设计监理、经营管理、高级海员等行业的人才储备不足，对外劳务输出的基地建设亟待完善和提高。

（四）我国涉外劳工权益易受到侵害

我国劳务合作的基本程序是：(1)外派企业与境外雇主签订外派劳务合作合同，该合同必须得到主管机关的批准。有的项目、国别需要上级批准立项。 (2)在国内招聘劳务人员，体检、面试、培训，外派企业与外派劳务人员签订劳务合同。(3)办理护照，然后将境外雇主的入境许可连同护照送到相应的国家驻中国使、领馆签证。(4)获得签证后劳务人员即可出境赴劳工输入国(地)打工。(5)合同期限届满即可回国。在签订外派劳务合作合同—招聘—培训—签订劳务合同—办理出国手续—在境外从事劳务—回国的各个环节中，外派劳务人员的权益都容易受到损害。在境外雇主签订劳务合作合同阶段，有的外派企业没有经过深入地调查论证，盲目同境外雇主签约，致使劳务人员派出后无可劳务，滞留在外。在招聘过程中，劳务人员要按外企的规定交纳报名费、体检费、面试费等各种各样的费用，面对外派企业的变相收费，外派劳务人员无力抵制。在培训阶段，一些培训中心存在变相卖证及培训走过场的现象。在签订劳务合同阶段，都是外派企业与境外雇主签好外派劳务合同后，再按该合同规定的条款与外派劳务人员的真实意愿；再者，大多数外派企业与外派劳务人员签订的劳务合同采用的都是格式合同，不允许外派劳务人员改动。外派劳务人员对国家有关外派劳务管理法律、政策不了解(如收费的规定、权益保护的规定)，对合同中规定的应按劳务输入国(地)法律享有的工时、工资、劳动条件、劳动保障等规定根本不知道，因考虑将来的经济利益，只得全盘接受合同条款，没有选择的余地。外派劳务人员在境外从事劳务过程中，很容易受到雇主的盘剥或不公正待遇，有的甚至危机人身安全和人格尊严。回国后，存在着外派企业不能及时有效地返还外派劳务人员出国前交纳的履约保证金及其它物质抵押等现象。

当涉外劳工权益受侵害后，往往由于不懂法律，找不到有效的维权途径，致使劳民伤财。更有甚者，有些具有劳务外派资质的企业，既不承认与劳务人员的外派劳务关系，又不承认劳动关系，致使劳动者无处维权。我们承办的许X诉中国**建筑股份有限公司案就属此类，本案的焦点在于与国内具有境外派遣资质的公司未签订劳动合同，未办理正常出国就业的手续，匆匆被派往国外工作，在国外被解除劳动关系回国，如国内公司否认劳动关系的情况下，劳动者怎么办？律师在接受当事人委托的时候认真地分析了当事人的法律关系，建议当事人要求公司出具解除劳动关系的书面证明，公司不肯出具，于是我们建议他向国外工作的项目部要求，最后国外项目部出具了辞工的书面证明，使本案在北京市海淀区仲裁委得以顺利立案，并最终赢得诉讼，许某拿到了未签订劳动合同双倍工资、未休带薪年假工资、违法解除劳动合同赔偿金等20余万元的赔偿。涉外性质的劳动纠纷，得个案具体分析，针对不同的情况提出不出的方案。若外派企业有资质，按正常手续外派，发生纠纷后，我国法院可以管辖，但是只能按普通民事诉讼处理。若外派企业没有资质，按非法手续外派，发生纠纷后，可以先提请劳动仲裁。 

   （五）企业经营管理和市场开拓能力有待进一步提高

我国部分对劳务输出企业规模普遍较小，管理水平不高，高素质的经营管理人才相对缺乏，因而在业务开展过程中，往往缺乏长期规划，目光只是放在短期项目和已有市场上，缺乏开拓新项目和新市场的能力。众多对外劳务输出企业集中在有限的几个市场和有限的项目上，造成严重的同质和低价竞争，对经营秩序产生很大的负面影响。此外，由于经营管理能力不足，部分企业对于国外市场的动态不能及时掌握，对于国家政策和行业舰范了解得不够全面，听信虚假信息上当受骗和违反有关政策法规的情况时有发生，企业抗风险能力明显不足。

二、解决涉外劳务输出问题的对策

   （一）完善中国涉外劳务输出的管理体制

首先，要强化商务部的宏观管理。应由商务部制订对外劳务输出的促进和监管政策，完善各项规章制度。上述制度主要包括经营资格核准及年审制度、外派劳务培训制度、对外劳务输出备用金制度、外派劳务援助制度、统计制度等。

其次，要加强要各相关部门的协调合作。商务部与公安部门合作，共同完善外派劳务人员出国手续，建立劳务人员出国证明制度；与外事部门合作，共同建立了境外劳务纠纷或突发事件处理机制；与公安、工商、外事等部门合作，联手整顿外派劳务市场经营秩序；与财政部门合作，制订相应的外派劳务收费制度以及外派劳务人员履约保证保险制度，从而减轻劳务人员经济负担；与航空、海运等有关专业部门合作，加强对外派海员、空乘劳务的管理。

第三，要对经营企业实行属地管理。这样可以充分发挥地方政府部门对外劳务输出工作中的组织领导作用，由其具体负责对外劳务输出项目审查，监督经营公司依法经营，协调和解决所属区域经营众业在对外势务输出工作中出现的困难和问题。

   （二）确立健全的涉外劳务输出服务体系

为了促进对外劳务输出的健康发展，应建立一套健全的对外劳务输出促进体系。一是建立面向外派劳务人员的服务体系，激发劳务人员出国务工的积极性。包括为出国劳务人员提供医疗和养老保险等社会保障；为归国劳务人员的重新安置就业提供帮助和扶持；设立为劳务人员提供法律、心理和业务服务的咨询机构等。二是建立面向经营公司的服务体系，提高经营公司市场开发能力和抗风险能力，促进行业的健康发展。包括建立对外劳务输出市场信息服务系统，广开信息渠道：探索制定对外劳务输出企业的税收优惠及各种鼓励政策：促进为经营公司提供各种法律服务的机构的建设和发展，加大维护经营公司合法利益的力度。

（三）范劳务市场，保护输出者的合法权益

目前，劳务市场存在的用工信息公开化程度低、信息不对称、劳动服务中介组织行为不规范问题及其他制度障碍，严重影响了务工人员参与劳务输出的积极性。中央政府应从培育和发展全国统一、规范的劳务市场的角度，加强对劳务市场的规范化管理，保护劳务输出者的合法权益。第一，应以加强职业中介管理为中心，加快建立统一完善的劳动力市场管理制度和管理流程，加强对用人单位的招聘行为、劳动者的求职行为，以及职业中介行为的管理，并逐步使劳务中介机构的管理法制化。第二，为在劳务市场中处于弱势地位的务工人员和其他单个打工者获得正常的合法权益提供法律援助。

对外劳务输出行业易受到国际政治经济形势变化的影响，是一个风险性比较高的行业，需要探索建立该行业的风险保障制度，如在行业组织中设立“外派劳务人员共同风险基金”，用于处理劳务突发情况和善后工作。同时取消劳务备用金制度，减少资金闲置，减轻企业负担。风险基金可由经营公司按派出劳务人员的一定比例缴纳，共同承担经营风险，风险基金的利息还可以用为劳务人员权益保障和开拓市场服务。

   （四）提高涉外劳务输出人员的素质

    以往，我国的涉外劳务一般是停留在低层次的简单劳动上，WTO框架下关于自然人流动上，绝大多数劳务输入国都欢迎高技术的人员输入，把一般劳动力流动排除在国门外，这样一来，我国的涉外劳务之路将越走越窄，所以务必提高提高劳务人员的文化素质；而且，我国对外劳务的目的不仅仅是挣钱，更重要的是走出国门开阔眼界，学来技术和经验为我所用，回国创业。因此非常有必要提高涉外劳务人员的素质，比如提高他们的学历层次与语言能力，推进涉外劳务输出基地建设，培训和储备合格外派劳务人员，健全培训体系，多方面地培养人才，加强对企业经营管理人员的培训，采用劳务人员培训与职业教育相结合的方式，加强劳务输出企业与高等教育机构的合作培养，加强与国际中介机构的合作等等。

    当前我国劳务输出在相关法律、管理、市场格局、输出形式、劳务人员素质等方面存在不少亟待解决的问题。在今后一段时间内，我国劳务输出不仅具有相当大的发展空间和比较优势，而且面临着良好的机遇，我们要寻求多种途径，积极开展劳务输出；我国各界都应创造一切有利条件，抓住机遇，积极鼓励对外劳务输出的开展，为国家的经济腾飞做贡献。

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沈斌倜律师简介：沈斌倜，女，北京市劳动保障法学会会员，厦门大学法律硕士，北京劳动法专家，北京中闻律师事务所合伙人。沈斌倜律师专业从事劳资纠纷法律研究，专注于劳动争议案件的解决及劳动法培训、担任劳动法专项顾问。执业地址：北京市东直门南大街甲3号居然大厦18楼；电子邮件：shenbinti@yahoo.com.cn  业务电话:（+86） 15301115671（+86）13661313967 ;互动博客：http://blog.sina.com.cn/shenbinti