原文： Guidance on Applying the Federal Records Act to Artificial Intelligence Materials

发布形式： 美国国家档案馆备忘录（NATIONAL ARCHIVES MEMORANDUM）

发文机关： 美国国家档案与文件管理局（National Archives and Records Administration, NARA）

注：本备忘录是 NARA 面向联邦各机构发布的正式政策指导文件，用于阐明《联邦文件法》（Federal Records Act, FRA）如何适用于各机构对人工智能（AI）平台的使用。全文翻译，仅供学习。

第一部分为联邦各部门、各机构提供指导，说明如何将"联邦文件"的定义适用于 AI 使用过程中涉及的输入、输出、数据、审计追踪、软件及其他材料（统称"AI 材料"）。该部分阐明：各机构使用 AI 平台本身并不必然导致联邦文件的形成；只有 AI 生成材料随后被用于机构业务时，才可能构成联邦文件的形成。备忘录说明了机构在作出上述认定时应考虑的因素。具体而言，某项 AI 材料是否构成联邦文件，取决于该材料形成、维护与使用时的具体情况，例如：机构是否在决策中依赖该材料、是否将其用于办理公务、是否向他人传阅该材料、或是否将其纳入机构系统。

第二部分确认：机构仅可依据经 NARA 批准的文件保管期限表处置与 AI 相关的联邦文件。该部分列出了现行通用文件保管期限表（General Records Schedules, GRS）中授权机构在达到规定保管期限后处置 AI 相关联邦文件的条款。第二部分进一步说明：机构在使用 AI 过程中形成联邦文件时，此类文件可能属于"临时性文件"（transitory records）——不再需要时即可销毁；或属于"中间性文件"（intermediary records）——在后续文件形成之时即可销毁。第二部分所附的附录列明其他可授权处置行政性与业务性 AI 文件的 GRS 条款，但此类文件不满足临时性或中间性文件的定义。

本备忘录仅涉及 FRA 项下的文件管理要求，不涉及 AI 治理、电子取证（e-discovery）、隐私、安全或伦理使用方面的政策。

一、将《联邦文件法》应用于 AI

联邦机构对 AI 有几种常见用途：

1. 用户输入"提示词"（prompts）或"查询"（queries），以针对不同研究主题生成答案；

2. 用户要求模型对某些文档中的信息进行摘要和/或综合；

3. 用户提示 AI 平台起草文档初稿；

4. 用户指示 AI 平台生成会议记录或会议摘要；

5. 用户提示 AI 平台审阅并修改文档。

机构对 AI 的使用相对较新，且今后很可能不断扩展与演变。第一部分阐明如何将 FRA 适用于机构对 AI 平台的使用。随着新用途的出现，NARA 可能另行发布补充指南。

A. 联邦文件的定义

FRA 要求各机构"制作并保存含有关于本机构组织、职能、政策、决策、程序及基本业务往来的充分且适当记录的文件"。（美国法典第 44 编第 3101 节，44 U.S.C. § 3101）

"联邦文件"（federal record）是指不论格式如何的记录信息，且该等信息系"由联邦机构依据联邦法律制作或接收，或与办理公共业务相关而制作或接收，并由该机构或其合法承继机构保存或应予保存，以作为美国政府组织、职能、政策、决策、程序、运行或其他活动的证据，或因其数据所含的信息价值而应予保存"。（美国法典第 44 编第 3301(a) 节，44 U.S.C. § 3301(a)；着重号为原文所加）。由此可见，记录信息并不会仅因其由联邦机构制作或接收而当然成为联邦文件，还须因其信息价值或证据价值而被保存或应予保存。

●"制作"（Made）：指由机构、机构雇员或代表机构行事的承包商在履行公务过程中创建或记录。雇员在创建文件并将其与他人共享时，往往就是在"制作"文件。

●"接收"（Received）：指由机构人员或代表机构人员的人员在履行公务过程中接受或收集。由 AI 创建但被 ChatGPT、Claude 等第三方平台被动留存的信息，并不当然构成机构"接收"的信息，除非该等信息被下载或以其他方式捕获至机构系统中，并用于公务目的。

●"保存"（Preserved）：指以归档、存储或任何其他系统保存文书材料的方法加以保管。就 AI 语境而言，例如机构可以决定：负责《信息自由法》（Freedom of Information Act, FOIA）事务的工作人员必须在每一件 FOIA 案卷中保存用于指示 AI 检索文件的提示词，作为必要时在声明中记录检索过程的证据。

●"应予保存"（Appropriate for preservation）：指即使机构尚无正式的文件管理政策与做法，也应当保存该等文件。就 AI 语境而言，这意味着即使某项 AI 材料不属于机构现行文件保管政策的覆盖范围，它仍可能构成联邦文件。若机构认定其需要留存该材料以满足法律或业务需求，就应当将该信息作为联邦文件对待。

综合而言，记录信息是否构成联邦文件，取决于该信息形成、维护与使用时的具体情况，例如该信息是否：

●被机构用于办理公务；

●在决策中被机构所依赖；

●被向他人传阅和共享；

●被纳入机构系统；

●处于机构的管控之下；

●为满足机构业务或法律义务而必须留存。

具体而言，当 AI 软件由机构自行创建、或机构付费委托承包商以其名义创建、或机构对商用现货（commercial, off-the-shelf, COTS）产品进行重大修改以致代码具有独特性时，该 AI 软件即构成联邦文件。

与所有文件管理政策一样，机构规范 AI 材料形成与保存的政策必须达到以下目的：

●记录机构处理的人、地、事物或事项；

●便利机构官员及其职位继任者采取行动；

●使国会或政府其他经正式授权的机构得以对其实施适当监督；

●保护政府及受其影响的个人的财政、法律及其他权利；

●记录基本政策与决策的制定和执行以及必要行动的采取情况，包括以口头方式（面对面、经电信或会议）或电子方式达成的全部实质性决定与承诺；

●记录重要的委员会或员工会议。

可能构成联邦文件的 AI 材料包括：

●在机构系统内被捕获并保存的提示词或查询，且该等提示词或查询被传阅给其他雇员，或除个人便利外被用于公务目的；

●由 AI 生成的会议摘要，且该摘要被传阅给其他雇员，或作为正式的会议记录；

●机构为办理公务（如调查）而捕获并使用的审计追踪；

●输出（如查询结果或通过 AI 生成的产品），且该输出在机构系统内被捕获并保存、并被用于公务（适用与该输出相对应的文件保管期限表）；

●关于 AI 平台采购与一般运营的文档；

●用于训练 AI 的机构文件副本；

●由机构或代表机构编写、与 AI 使用相关的算法、模型或代码。

B. 非文件（Non-Record）的定义

在将文件定义适用于 AI 材料时，机构应区分"文件"与"非文件材料"。机构应适用《联邦法规汇编》第 36 编第 1222.16 节（36 C.F.R. 1222.16）所列的指南来管理非文件材料。

非文件材料（non-record materials）是指不满足联邦文件法定定义、或已被排除在该定义之外的记录信息。机构处置非文件无需经 NARA 批准的文件保管期限表。

非文件包括个人文件（personal files），即记录个人与私人事务的材料，或仅为个人便利而保留的工作相关文档。个人文件包括从未被传阅或在决策中从未被依赖的工作材料，如粗略笔记，以及个人日程安排或日历条目。此类材料若未向他人传阅、仅服务于个人自身目的或个人便利（例如作为备忘或唤起个人回忆），即属个人文件。

非文件还包括某些类型的工作文件，如未经传阅的粗略笔记和初步草稿。

审计追踪（Audit Trails）

机构不妨允许个别用户留存其在 AI 系统中产生的查询与结果。若干 AI 产品为用户提供"审计追踪"功能，即可记录全部查询与检索结果的能力。此外，一些新型号还提供开启或关闭审计追踪功能的选项。若某个人仅出于个人便利（如唤起记忆）而开启审计追踪功能以留存其查询与检索结果的记录，且该审计追踪未向他人传阅、也未用于决策，则该审计追踪很可能属于个人文件。

机构可以决定留存其全体雇员在笔记本电脑及其他工作设备上全部操作（包括在 AI 系统中的操作）的审计追踪。仅在 AI 系统内留存审计追踪本身，并不足以证明该审计追踪构成联邦文件。然而，如果机构决定捕获该审计追踪并将其用于开展调查，则该审计追踪即成为文件。

以下 AI 材料很可能不构成联邦文件：

●机构在公务中并未据以采取行动的 AI 查询结果，例如从未被使用的 AI 研究结果；

●仅用于雇员个人便利（如唤起记忆）、或机构并未据以办理公务（如调查）的审计追踪或类似的 AI 生成信息；

●为供用户本人回忆而作、且未向他人传阅或未作为正式会议记录的会议笔记；

●商用软件应用（如 Gemini 和 ChatGPT），只要并非由机构雇员或代表机构行事的承包商创建或重大修改；

●非联邦政府所有的数据，例如按协议购买、且约定在 AI 系统完成训练后须返还供应商的数据。

C. 定义的应用

下列情景一与情景二分别演示：机构可能依据哪些因素认定某项 AI 材料构成联邦文件或不构成联邦文件。

情景一： 某机构雇员使用 AI 平台开展前期研究，向系统提问并获得答案。该雇员正在为一份与工作相关的白皮书探索不同选题。她开启了审计追踪功能，以备日后回溯这项早期研究。后来她调整了工作任务的方向，既未将最初的提问与回答捕获至机构系统，也未将输入或输出传阅给任何同事，更未在研究中加以使用。该等 AI 材料很可能不构成文件。

情景二： 某机构留存了其全体雇员使用 AI 平台操作的审计追踪。该机构安全部门认定某雇员可能存在不当使用资源的行为，遂捕获并保存该雇员在某一时段内 AI 使用情况的审计追踪，并据此开展调查。该机构的文件计划规定：调查中使用的雇员网络活动报告必须作为调查案卷的组成部分存档。此时，该审计追踪已成为联邦文件。

各机构应根据自身的业务需求与做法，承担认定某项 AI 材料是否构成联邦文件的主要责任。机构亦可个案联系 NARA，寻求具体指导。

D. 附加指南

文件管理是妥善管理 AI 材料不可分割的组成部分。机构必须确保将联邦文件管理要求纳入其 AI 政策、流程与程序中。尽管不存在放之四海而皆准的方案可供机构套用以实施与 AI 使用相关的政策、流程与程序，NARA 仍建议机构与法律、信息技术及其他相关利益方协作，制定正式的 AI 政策。

NARA 认识到 AI 的使用仍在不断演进。必要或适当时，NARA 将继续与各机构合作，为文件管理提供更多资源。

如需更多信息，贵机构的文件官员可联系与本机构对接的 NARA 鉴定档案工作者。鉴定工作联系名单公布于 NARA 网站：http://www.archives.gov/records-mgmt/appraisal/。

二、识别处置授权

凡符合联邦文件定义的全部 AI 材料（统称"AI 文件"），机构在处置之前均须取得经 NARA 批准的文件保管期限表——可以是通用文件保管期限表（GRS），也可以是机构特定的文件保管期限表。

A. 识别临时性与中间性文件

部分 AI 文件符合 GRS 5.2 项下"临时性文件"或"中间性文件"的定义，其保管期限较短。

●临时性文件（transitory record）：指需要保存时间不足 180 天、且无须为满足财务或法律义务而保存的文件。此类文件适用 GRS 5.2 第 010 项，在不再需要时即可销毁。

●中间性文件（intermediary record）：指用于形成后续文件的文件。此类文件适用 GRS 5.2 第 020 项，可在后续文件形成之时销毁。

B. 识别其他文件保管期限表

就本备忘录而言，不符合临时性或中间性文件定义的 AI 文件可分为两类职能领域：

●行政性文件：与任一机构内 AI 系统的开发与一般运行相关的行政性文件（此类文件的进一步说明见附录 A）；以及

●业务性文件：因使用 AI 而形成或在使用 AI 过程中形成的业务性文件，无论其与机构使命活动相关与否。

适用于行政性 AI 文件的 GRS 条款见附录 A。

GRS 可授权销毁部分（而非全部）既非临时性也非中间性的 AI 文件。这取决于最终工作产品的性质，以及该文件是否被既有期限表所覆盖。例如，若 AI 被用于创建电子邮件，则适用的期限表是适用于电子邮件的期限表；若 AI 被用于创建最终报告，则相关期限表是适用于该报告的期限表。使用 AI 这一事实本身是次要的。

尽管下列文件在性质上属于行政性，并与 AI 的开发与一般使用相关，但现行 GRS 尚不覆盖：

●与机构内 AI 使用相关的政策文件。此类文件可能被机构特定的政策文件系列所覆盖，尤其当其在高层级创建和管理时。

●与 AI 训练相关的文件。具体包括为训练或进一步开发 AI 这一唯一目的而单独管理的数据集。

NARA 正在考虑更新 GRS 以纳入上述文件。在此之前，机构可提交机构特定的文件保管期限表，以取得处置此类文件的授权。

附录 A

GRS 已覆盖与 AI 开发及一般运行相关的大多数行政性文件类型，包括：

●与采购或获取 AI 软件、工具或系统相关的文件（合同、付款凭单等）：GRS 1.1 第 010 项；

●与 AI 工具或系统的设计与开发相关的文件：GRS 3.1 第 011 项；

●与 AI 工具或系统的测试相关的文件：GRS 3.1 第 011 项（但不包括用于训练 AI 工具的文件）；

●与 AI 工具或系统的一般维护与保养相关的文件：GRS 3.1 第 020 项和第 030 项；

●与 AI 工具和系统的审计与评估相关的文件：GRS 3.1 第 040 项；

●与自研（非 COTS）软件相关的文件，包括与 AI 工具和系统相关的算法：GRS 3.1 第 012 项（COTS 软件，包括 COTS 型 AI 算法，不构成文件）；

●与 AI 工具和系统相关的文档（手册、代码计划等）：GRS 3.1 第 050 项或第 051 项；

●与培训员工使用 AI 工具和系统相关的文件：GRS 2.6 第 010 项和第 030 项；

●某些用户日志，例如与基于网络的 AI 工具和系统相关的日志，且该等材料已纳入机构系统并用于机构业务时：GRS 3.1 第 020 项；

●系统访问记录（含日志），且该等材料已纳入机构系统并用于机构业务时：GRS 3.2 第 030 项和第 031 项；

●与 AI 使用相关的一般行政性文件，包括数据调用、往来信函及一般专题文件：GRS 3.1 第 001 项；

●行政性特别工作组与委员会的文件，包括以 AI 使用为议题者：GRS 5.1 第 030 项。

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