近年来，随着全球范围内自然灾害和极端气候事件的逐渐增加，气候变化背景下的减灾研究越来越受到世界各国的关注，而气候变化与减少灾害风险之间的联系作为世界减灾大会（WCDR）中持续讨论的关键主题，已经成为世界各国研究的主流。最新的IPCC特别报告中提出应加强对灾害风险和极端气候变化事件的管理工作，不断提升城市规划对气候变化的适应性；联合国国际减灾战略出版物中连续强调了减少灾害风险（DRR）和适应气候变化（CCA）的概念；国际科学联盟理事会（ICSU）为促进世界各国对灾害风险的综合性研究，启动了国际全球环境变化计划（IHDP—IRG）下的综合风险治理科学项目。与此同时，各国学者们也越来越多地呼吁建立DRR、CCA的共同框架，如：Djalante研究了DRR和CCA制度安排的内在障碍、驱动因素；Wijaya研究了基于利益相关者的观点将DRR和CCA纳入城市发展规划的机会和挑战；Raza等人研究了政策制定者、从业人员和相关组织在整合DRR和CCA上的相似点和差异。可见DRR和CCA的研究已经成为全球关注的焦点。

作为促进可持续发展的工具，空间规划的核心是为未来的土地利用做好准备和决策，因此，在决定一块土地的可用性时，必须考虑DRR和CCA，而在过去几十年里，国际上关于DRR和CCA的工作大多都是独立的，导致城市风险管理不佳。从长远来看，如果要使CCA的政策有效，则必须建立在现有DRR的基础上，而如果要使DRR的方法可持续，则应当充分考虑到气候变化的影响。因此，创建DRR和CAA双赢的空间规划解决方案，既可在减少灾害风险的同时限制气候变化带来的冲击，也可以在适应气候变化的同时减轻灾害威胁。印度尼西亚作为易受灾害和气候变化影响的国家之一，人口众多、灾害损失大，经过多年的实践，在DRR和CCA方面取得了很大进展。2011年5月在日内瓦召开的全球减灾平台大会上，印度尼西亚总统尤多约诺被评为全球DRR冠军，可见印度尼西亚DRR和CCA的空间规划水平显著高于世界其他地区。本文在详细介绍印度尼西亚DRR和CCA的空间规划体系发展历程和规划特征的基础上，总结其先进的空间战略经验，以期能够为完善我国国土空间规划体系、促进国家治理体系和治理能力现代化提供有益的参考。1  印度尼西亚DRR和CCA的空间规划历程及体系构成

1.1 DRR和CCA融入空间规划的工作进程

印度尼西亚是世界上最大的群岛国家，疆域横跨亚洲和大洋洲，是易受到气候变化和自然灾害影响的国家之一，它拥有一些最活跃的火山，曾经历过多次世界有史以来的大地震，而且独特的地理和气候条件使其遭受越来越多的洪水和森林火灾。印度尼西亚拥有2.5亿人口，高贫困化和贫富不均以及快速城市化使该国长期遭受灾害和气候变化的严重威胁，因此，印度尼西亚对DRR和CCA的空间规划工作极为重视。有关印度尼西亚DRR和CCA的空间规划历程，可分为以下六个时期：

第一时期是1945年以前荷兰殖民主义统治时期。该时期有关灾难损失和影响的记录极少，因此，很难将这一时期发生的灾难与空间治理模式联系起来。

1945—1966年为第二时期，即印度尼西亚独立后苏加诺总统执政时期。此时期共记录了14起灾难事件，死亡人数超过13000人，受影响人数约为85万人，经济损失约为3300万美元。这一时期的灾难管理主要是针对战争、冲突、分裂和自然灾害。

1967—1998年为第三时期，即印度尼西亚彻底摆脱荷兰殖民统治后苏哈托总统执政时期。此时期共发生了177起灾难，造成近14000人死亡，1500万人受影响，损失超过110亿美元，其中贫富分化加剧和财富分配不均是造成灾难冲击的重要因素。在苏哈托总统的领导下，国家成立了灾害管理协调小组（1967年）、自然灾害管理协调委员会（1979年）、国家灾害管理协调委员会（1990年）和国家气候变化委员会组织（1990年），印度尼西亚政府开始呼吁国家和省级层面建立多层次的灾难防治模式，并承认利益攸关方和机构协调的重要性。这一时期的灾难管理模式已逐渐由灾时紧急响应转向灾前预防准备、灾后恢复重建的全面应对。

1998—2004年为第四时期，即由哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂三位总统领导下的改革时代。此时期印度尼西亚社会最为动荡，共发生了63起灾难，造成2000多人死亡，2300多万人受灾，损失近2100万美元，且西部到东部不同岛屿间经常产生宗教和种族冲突，导致大量难民流离失所。因此，此时期的灾难管理主要是针对不稳定的社会状态。另外，自1998年爆发中美洲米奇飓风之后，印度尼西亚政府开始意识到气候变化对城市影响的重要性，于是，在1999年向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC)提交第一份国家信息通报中增加了国家温室气体排放清单（GHG）项，在通报中详细描述了关于减少温室气体排放的部门措施，以及与气候变化有关的其他重要信息。

2004—2014年为第五时期，即尤多约诺总统执政时期。此时期有关DRR、CCA以及空间规划的概念逐渐进入政府及研究者的视野，是印度尼西亚灾害管理最具挑战性的时期，短短十年关于灾难的记录占该时期国家事件记录总数的34%，灾难死亡率高达75%，造成了严重的经济社会损失。2004年，史无前例的印度洋海啸，不仅给印度尼西亚造成了重创，也引起全球对DRR和CCA的关注，于是，在灾难管理上印度尼西亚开始将范式的应急响应机制转变为全面的空间预防措施。继2007年在巴厘岛举行的UNFCCC缔约方大会第十三届会议之后，印度尼西亚政府成立了国家气候变化委员会（2008），制定了CCA国家气候变化行动计划（2007）、DRR国家行动计划（2010—2012）和国家灾害管理计划（2010—2014），且所有省份都按法律要求建立了区域灾害管理局（BPBD），80%以上的地区/城市也建立了地方（区/市）灾害管理局。2005年世界减灾大会之后，印度尼西亚开始响应兵库行动方针，按照“灾害治理—风险评估和早期预警—知识普及和公众教育—减少潜在风险因素—备灾和应对”步骤，关注DRR和CCA的共同话题，旨在建立DRR和CCA共同弹性目标的基础上，实现高效性、综合性的可持续发展前景。总体而言，这一时期减灾和适应全球气候变化已成为印度尼西亚的一项重要工作，这一时期同时也是全球范围内灾难管理模式转型变革的一个重要时期。

2014年至今是第六时期，即维多多总统任期，印度尼西亚已正式进入城市风险和水文气象灾害时代。从统计数据来看，此时期是灾难发生概率和影响程度最小的时期，但极端气候事件高发，各类极端气候造成的干旱、大量突然降雨和洪水事件，成为威胁人民群众生命财产安全的一大重要因素。2015年7月—10月因极端厄尔尼诺现象引发的苏门答腊和婆罗洲印度尼西亚部分森林火灾，共烧毁了印度尼西亚209万公顷森林林地，使近3/4国土被密度不同的烟霾笼罩，近4000万人受灾、50万人患呼吸道疾病。2017年班加罗尔的大雨淹没了城市大多数地区，使整个城市的交通系统停顿，居民被滞留在家里。2018年喀拉拉邦的洪灾导致480人死亡，财产损失约为40.58亿美元。一系列复杂极端气候事件使印度尼西亚城市风险治理工作显得愈加困难。据“气候变迁脆弱指数(CCVI)”显示，到2030年时，印度尼西亚首都雅加达国际机场恐将陷入水面以下；到2050年印度尼西亚会有1500座岛屿从地图上消失，将导致其国土面积和海洋专属经济区急剧缩减，引发一系列灾害事件，危及国家安全。因此，印度尼西亚需要制定统一的战略来综合应对灾害风险和气候变化的影响，其中，如何克服低效的土地使用和规划、统筹基础设施、开展国家和社区一体化的规划模式是关注的重点。随着厄尔尼诺南方涛动（ENSO）影响的日益增加，印度尼西亚已经开始逐渐将DRR和CCA纳入到国家战略和规划计划之中。

1.2 印度尼西亚DRR和CCA的空间规划体系构成

根据《26/2007空间规划法》，印度尼西亚的空间规划由两大规划组成，即总体空间规划和详细空间规划，总体空间规划由中央、省、市和县四级政府制定，明确了各层级空间的总体发展目标和政策方针。详细空间规划也是由四级政府制定，但却更加具体，其中，在中央政府层面，详细的空间规划包括针对特定岛屿的空间规划和国家战略区域空间规划；在省政府层面，详细的空间规划为省级战略性区域空间规划；在市/县级政府层面，详细的空间规划为市/县级战略区域空间和详细空间规划。与此同时，印度尼西亚政府考虑到城乡之间经济社会条件、治理能力水平和防灾减灾资源配置的较大悬殊，将城市和乡村空间进行了区分，并提出针对城市地区的市区空间规划和都市区空间规划，针对乡村地区的村庄规划和重要农业空间规划，用来规范不同属性空间的规划工作流程和要点，保障空间规划内容的有效落实。总体而言，印度尼西亚的空间规划是基于空间规划法而进行的一个计划制定过程，工作内容系统且全面。

印度尼西亚政府认识到倘若空间规划不考虑气候变化和灾害风险的影响则会使城市长期处于威胁之中，倘若DRR和CCA不被纳入到国土空间规划，则无形的可持续发展计划永远无法实现，有形的基础设施和社会经济也会长期遭受灾难威胁，因此，将DRR和CCA整合的双赢化方案融合到各项政策与制度之中，可最大限度地减少社会经济环境系统的暴露性和脆弱性。经过多年的实践发展，现如今印度尼西亚已将DRR和CCA纳入到了空间规划的编制过程和合法化过程。其中，编制过程包括准备DRR、CCA等与空间规划相关的技术材料，组织召开公开听证会和多方利益相关者会议，开展空间规划文件的编制工作，最终完成空间规划文本；合法化过程包括起草空间规划法案，协调多方利益相关者关系，明确DRR和CCA等内容的法定地位与功能，最终形成合法化的空间规划政策指导规划实践。另外，印度尼西亚还构建了政策实施的监测和评估系统，对空间规划政策实施的成效进行评估反馈，及时发现问题，以指导空间规划文本和政策的修编，保障各项空间规划工作的有效落实。总体来说，印度尼西亚空间规划的过程较为缓慢，尤其是对各项法律法规政策的统筹和完善，但伴随着权利下放制度的实行，现如今印度尼西亚的自然资源管理部门在DRR和CCA上具有更多的灵活性，各地方政府也能够结合自身情况制定相应的空间发展战略，这对创造协调的自然—人工环境、防止空间开发对环境造成负面影响以及最大限度地保护城市功能区都具有重要意义。

2   印度尼西亚DRR和CCA的空间规划方法

2.1 风险识别与评估

风险识别和评估作为规划者、决策者和利益相关者的强大沟通工具，是空间规划的重要前提，是将事实数据、科学知识和规范要素进行统筹，确定城市主要灾害及其动态演化的过程。然而，城市因所处的地理环境、气候条件和社会背景的不同，所遭受的灾难类型、强度和频率也各不相同。因此，有必要正确认识城市可能面临的环境（如海水侵蚀和沙漠化）、社会（如人口和经济增长）和气候（如气温的上升或下降）变化，详细记录各项灾难事件的强度、频率，揭示风险变化（危险性）、潜在影响（暴露性和敏感性）和适应能力的内在机制，为空间规划实施和战略政策制定提供现实依据。

目前，印度尼西亚众多地区在实施空间规划时，都提出将DRR和CCA进行综合考虑的风险分析思路，开始采取组合气候变化风险和灾害风险的综合评估法（VRA），以有效识别空间风险状况，为空间规划工作的高效开展提供技术支撑。如雅加达市的Cilincing街区，为应对反复发生的洪水事件，在综合考虑该地区气候变化影响的基础上，提出一种反向预测的VRA组合法，即层次分析法和线性投影法组合的Cilincing洪水风险组合法。该方法在运用层次分析法衡量风险危害指数、脆弱性指数和能力指数优先级的基础上，运用线性投影法模拟气候变化引起的内陆洪水和海洋降水情况，最终得到综合反映气候变化和灾害风险程度的综合区划图，有效指导了Cilincing街区各项空间规划工作的开展，是印度尼西亚微观层面案例研究的一个典型。三宝垄市，为应对常年因洪水、滑坡、台风和干旱等极端气候事件和灾害事件的影响，市政府制定了整合DRR和CCA的战略环境评估法，规定由发展规划局和环境局负责实施风险评估，并将评估结果纳入到所有中长期的发展规划和空间规划之中，以最大限度地降低灾害风险，增强各地区、部门应对不确定性灾难事件的能力，成为印度尼西亚宏观层面案例研究的一个典型。与此同时，为方便各利益相关团体之间进行有效的信息交换和沟通，印度尼西亚还构建了灾难信息数据库（DIBI），这是一个整合科学研究院（LIPI）、研究和技术部（RISTEK）、气象局（BMKG）和地质研究局（BGMV）等部门数据的强大信息库，目前由印尼国家抗灾署（BNPB）统筹管理，可实现实时性的数据互联互通互享，为各级空间规划工作的开展提供了强大支撑。可见，印度尼西亚国家及各地区都在致力于创造DRR和CAA双赢的空间规划方案，以应对各项不确定性风险，保障国土空间的安全与可持续发展。

2.2  DRR和CCA的空间规划战略

2.2.1 将DRR和CCA纳入国家和地方空间发展规划

自2004年印度洋海啸之后，印度尼西亚颁布了一系列新政策来规范国家国土空间开发和土地使用工作。整体而言，涉及DRR和CCA的相关政策措施包括：①2010年国家发展规划局（BAPPENAS）制定的印度尼西亚气候变化部门路线图（ICCSR）；②2011年印度尼西亚气候变化委员会（DNPI）制定的国家行动计划（RAN API）；③2012年公共工程部（MPW）制定的减缓和适应气候变化国家行动计划（2012—2020），并将其列为MPW第11/2012号法定条例；④2013年MPW牵头绘制的国家应对气候变化脆弱性地图；⑤2013—2014年，MPW将CCA纳入到了空间规划的政策制定中；⑥2014年，减少灾害风险局（BNPB）、国家发展规划局（BAPPENAS）、联合国开发计划署（UNDP）共同制定了国家空间规划发展指南；⑦2015—2019年印度尼西亚中央政府在制定国家中期发展计划时，将灾难管理列为印尼总统五年任期内的优先计划事项，并提出按照国家金融包容战略的要求，创造灾害和环境管理的独立资金模式，保障国内经济社会的可持续性。

在一系列规划政策的保障下，目前印度尼西亚许多地区已经逐渐将DRR和CCA纳入当地的空间规划和发展计划之中，如：印度尼西亚的三宝垄市和班达楠榜市，为实现城市弹性发展的战略，已经将CCA和DRR纳入城市发展规划；巴东市为避免市中心人口、经济、设施过度集中而产生的巨大脆弱性，开始将空间发展规划向周边环境容量大、土地广阔的边缘地区转移，形成多核心的城市空间结构；万隆都会区为减少西特拉姆河沿河低洼地区特定气候环境下的严重洪水问题，已将DRR和CCA纳入城郊发展规划，以实现经济与环境协调发展、社会平等和代际公平的城乡共同建设目标；南苏门答腊省、大马朗地区和塔拉坎市为避免长期遭受严重的极端气候和灾害事件威胁，已经将DRR和CCA纳入了城市规划政策之中，成为城市建设的主流指导方针；由巴厘省省会城市登巴萨市、塔巴南、巴东和吉安亚尔四个卫星城市构成的都市群——萨尔巴吉塔，因长期遭受地质灾害、水文气象灾害的威胁，已经将CCA和DRR纳入到了萨尔巴吉塔都市圈发展规划之中，以有效保障城市和地区之间的基础设施共享、互联互通和水/粮食安全；印度尼西亚人口最多的城市雅加达，为了提高城市安全韧性水平，已经在开始关注社区层面的CCA和DRR，并构建了包括政府、相关利益者、公众共同参与的规划模式。可见，印度尼西亚从国家层面到区域、都市群、城市及街区尺度层面都已经在开展DRR和CCA的空间规划实践。印度尼西亚作为一个具有高度社会脆弱性的发展中国家，经济发展和社会治理都面临着特殊的挑战，市中心的社会、经济和环境负荷量毕竟是有限的，倘若超过了自身的承灾能力，会造成一系列损失和破坏。

2.2.2 将DRR和CCA列为国家和地方的优先事项

自2005年联合国世界减灾大会召开以来，印度尼西亚按照兵库行动指南，将DRR和CCA列为国家和地方的优先事项。在国家宏观层面，中央政府掌握着创造可持续愿景的关键，通过协调各部门机构之间的横纵向关系，培育生态、社会和政治的多样性，使社会的综合御灾和适灾能力得到不断强化。在地方微观层面，计划的实施是重点，地方政府按照权利下放制度，可依据自身特点因地制宜地构建相应的风险评估方法和空间规划策略，使社会治理效率得到大幅提升。总而言之，在各层级政府和其他主要利益相关方的相互协调下，中央政府具有自然资源和环境管理的权利，省级和市/县政府具有分权治理的权利，使得规划过程变得更具包容性。这种自上而下与自下而上的互动模式，不仅使中央政府、地方政府、相关利益攸关方和民间社会的整套机构都参与到可持续社会环境的创建中来，也使得国家方针能够得到有效落实，地区安全得到有效保障。

2.2.3 创造社区复原力战略

可持续的空间规划与一个地区的发展密切相关，它是提高生活质量的重要基础。印度尼西亚作为灾害高风险国家，绝大部分地域都被大量人口占用，综合脆弱性非常高。为此，印度尼西亚环境管理和城市规划领域开始从社区复原力角度寻求突破点，希望从弹性规划的视角来提升社区的灾害恢复力、文化复原力、治理恢复力，从而提升社会、文化和经济等内部维度综合适灾能力，提升生态环境、空间设施等外部维度的综合御灾能力，创造更加稳定、安全和可持续的城市空间。如印度尼西亚日惹特区的斯莱曼区和班图尔县，有着众多的文化遗产和较高的灾难风险，为了保障地区的可持续发展，两地通过制定社区土地可用性、避难所可达性、风险地图可用性以及基础设施风险减缓能力的社区复原力战略，使当地社区自适应和自组织能力得到了有效提升。

2.2.4 将DRR和CCA纳入到正规教育和课程之中

为DRR和CCA提供更多财政支持，制定国家认可的标准化灾难教育指南，是降低危害的有效途径。印度尼西亚作为一个文化多元和种族多样的发展中国家，具有相当高的人口、经济和社会易损性，2004年印度洋海啸不仅激励了印度尼西亚在空间规划上的政策变化，也激励了其在应对灾难风险上的教育政策变化，开始重视灾难教育和学校安全治理。随着权利下放制度的实施，目前，地方政府响应国家的政策方针，开始探索将DRR和CCA纳入学校课程的方式，以培养公民的灾难意识和知识技能。可见，课堂教学是一种经济有效的降风险方法，该方法不仅能挽救更多生命，更能强化年轻一代的安全意识，从而大大减少灾难时生命和财产损失。

3  经验与启示

空间规划作为综合应对灾害风险和气候变化风险的重要手段，是国际社会关注的一项重点内容，在当前时代规划改革的大背景下，我国为了协调城市原有各类、各级空间规划的关系，也正在试图建立一个更加全面、系统的国土空间规划体系，为此组建成立了自然资源部，希望以空间资源的合理保护和有效利用为核心，来保护统筹空间要素、优化空间结构、提升空间利用效率。由印度尼西亚在DRR和CCA空间规划上的先进实践经验可知，虽然不是所有的DRR和CCA内容在印度尼西亚空间规划中都能得到充分体现，但安全与可持续发展的理念始终贯穿于印度尼西亚空间规划的全过程，且不同地区、层级的规划侧重点各不相同。印度尼西亚的实践经验对我国新时代国土空间规划体系的构建具有重要启示，具体包括以下几点：

(1)构建完善的国土空间规划政策与制度。印度尼西亚充分意识到在不久的将来，空间规划将是应对DRR和CCA的有效措施和手段，因此，在制定国家政策、立法和体制框架时都视DRR和CCA为国家和地方的优先事项，且在制定国家宏观战略和地方性具体实施性计划时，也开始量身定制适宜不同地区自身条件的风险评估方法和规划措施，以降低各地区社会经济环境所面临的外部灾难冲击，这对我国目前正在编制的国土空间规划具有重要启示。我国可在充分结合当前国情和制度特点的基础上，将DRR和CCA纳入到空间规划法和相关技术标准的制定之中，在充分发挥中央政府统筹性与引导性、尊重地方政府主动性与自主性的基础上，明确各级政府在制度框架内应发挥的作用，合理划分出上下级政府之间的规划事权，以便规范土地用途，保障DRR和CCA的空间规划的顺利实施。与此同时，也应注重加强DRR和CCA专家、决策者和从业者之间的相互沟通和协同合作，从而将政治、技术、生态和教育战略结合起来，建立具有韧性的相互对话和学习机制，以确保在更广泛的气候变化背景下构建更完善的综合风险管理制度。

(2)加强对统筹城乡发展中灾难风险的防范和控制。印度尼西亚空间规划不仅关注到了城市空间规划，还考虑到了乡村空间，对实现城乡一体化、完善国家治理体系和治理能力起着重要的作用。在当前生态文明建设背景下，我国的国土空间规划体系也正在探索乡村振兴、城乡统筹的有效出路，因此，可参考借鉴印度尼西亚先进的空间规划经验和风险治理模式，将DRR和CCA的内容纳入到我国国土空间规划体系的五类三级之中。

(3)开发适当的DRR和CCA的整合工具和技术。在实施空间规划时，灾害事件的综合应对可以最大限度地减少权衡，发挥可持续发展轨迹所需的协同作用和互补性，保障城市整体功能安排的合理性。为此，应倡导科学界、从业者进行DRR和CCA创新工具和方法的研究，开发适合的、强大的、能被广泛接受的风险整合方法，实现灾难风险与损失的精确核算，以便各级政府能够全面了解当地灾害情况，制定更为科学合理的经济社会发展任务和目标。其中，规范数据标准和构建综合风险模型至关重要，需要综合考虑不同专业领域（例如数据库开发、气候建模等）的共同协作，以增强规划技术的权威性和全面性。

(4)建立知识信息共享平台。为了实现更具弹性和可持续性的长期规划，全面、彻底的信息共享是至关重要的，灾难信息作为实施应对风险措施的先决条件，能够为规划决策提供现状基底，因此，中央政府应当支持数据信息的可用性和可访问性，建立起利益相关方的信息共享平台，为制定和实施全面目标的整治措施提供先决条件。通过信息共享平台，规划者和决策者可以估算灾害频率和强度、预测和建模、制定土地使用计划、改进决策等。

(5)将DRR和CCA纳入正规教育。我国作为一个灾难高发国，目前在规划层面涉及到安全与防灾减灾的内容较少，因此，我们尤其需要注重灾难教育，增强人们的综合防灾和应急意识。其中，中小学教育至关重要，加强中小学灾难及安全教育有助于新一代继承者树立终生受益的防灾减灾意识。同时，也应当注重高等教育，让城乡安全与防灾减灾规划专业更加普遍化，通过培养年轻研究人员进行多学科和跨学科的研究能力，不断提升我国的国土空间规划技术。