Wen, J., Wan, C., Ye, Q. et al. Disaster Risk Reduction, Climate Change Adaptation and Their Linkages with Sustainable Development over the Past 30 Years: A Review. Int J Disaster Risk Sci 14, 1–13 (2023). https://doi.org/10.1007/s13753-023-00472-3

摘要

在不断变化的气候中，极端事件造成的严重破坏和影响不仅会使可持续发展目标难以实现，还会侵蚀过去来之不易的发展成果。本文回顾了灾害和气候变化风险对可持续发展的主要影响和挑战，总结了过去 30 年来减少灾害风险（DRR）、适应气候变化（CCA）和可持续发展的历程和联系。我们的研究结果表明，减灾行动的概念发展大致经历了三个阶段：20 世纪 90 年代的灾害管理、21 世纪的风险管理以及 21 世纪的恢复力管理与发展。适应气候变化逐渐得到广泛实施，以克服气候变化的不利影响。本文提出了一个在具有抗灾能力的可持续发展背景下应对气候变化和灾害风险的框架，指出适应气候变化不是减少灾害风险的子集，两者在范围和重点上有异曲同工之妙。关键是要转变不同层面的治理机制，将适应气候变化和减少灾害风险结合起来，以减少灾害和气候变化风险，在人类世时代实现安全增长和具有恢复力的未来。

1 引言

世界各地自然灾害频发，给人类社会造成了巨大的生命和财产损失（CRED 和 UNDRR 2020）。气候变化进一步加剧了灾害风险，增加了灾害破坏和损失的频率和严重程度，严重阻碍了我们实现可持续发展目标（SDGs）的努力（IPCC 2022）。减少灾害风险（DRR）和适应气候变化（CCA）已成为人类世时代国际社会面临的重大共同挑战。

1989 年 12 月，联合国通过了一项具有历史意义的决议，宣布从 1990 年 1 月 1 日起启动 "国际减少自然灾害十年"（IDNDR）（联合国，1989 年）。从那时起，国际减灾工作已经蓬勃发展了 30 多年。全球减缓和适应气候变化的行动也可以追溯到 30 多年前。1988 年 11 月，世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）联合成立了政府间气候变化专门委员会（IPCC）。^{足彩 1}1990 年 12 月，第 45 届联合国大会批准了第 45/212 号决议，决定成立联合国气候变化框架公约（UNFCCC）政府间谈判委员会（联合国，1992a），由联合国所有会员国参加，就气候变化国际公约进行谈判，该决议最终于 1992 年 5 月获得通过（联合国，1992a）。自此，减少灾害风险和适应气候变化成为国际可持续发展的核心主题。

以前的一些研究认为，适应气候变化是减少灾害风险的一个子集，也是减少灾害风险的众多过程之一（Kelman，2015 年；Kelman 等，2015 年）。但事实可能并非如此，在许多方面，减少灾害风险和适应气候变化的目标是重叠的，并涉及类似的干预措施（Twigg，2015 年；Islam 等，2020 年）。因此，许多研究认为，将适应气候变化与减少灾害风险结合起来处理可能更有益（Clegg 等人，2019 年），各种研究还探讨了将减少灾害风险与适应气候变化结合起来的方法和障碍，以及将两者都纳入发展主流的方法和障碍（Mitchell 等人，2010 年；Florano，2015 年；Twigg，2015 年；Hore 等人，2018 年；Mal 等人，2018 年；Gabriel 等人，2021 年）。

为期三年多的 COVID-19 大流行已经影响到社会生态系统的方方面面，而拟议的 2015-2030 年可持续发展议程已经实施了一半，在此背景下，本研究的三个主要目标是：(1) 回顾气候变化和极端事件的挑战、影响和风险；(2) 总结自 1990 年以来国际减灾、适应气候变化和可持续发展议程和概念的演变；(3) 讨论过去 30 年来国际社会成员采用的整合减灾和适应气候变化的治理机制和做法，以及它们与可持续和有恢复力的发展之间的联系。这些工作可以帮助我们找到实现《2015-2030 年联合国仙台减少灾害风险框架》（联合国，2015a）、《巴黎协定》（联合国，2015b）和《2030 年可持续发展议程》（联合国，2015c）所设定目标的方法。

2 减少灾害风险与可持续发展

从 2000 年到 2019 年，EM-DAT（灾害流行病学研究中心的国际灾害数据库）记录了全球 7348 起灾害事件（CRED 和 UNDRR 2020）。这些灾害夺走了约123万人的生命，年均夺走6万人的生命，影响总人口超过40亿（许多人不止一次受灾）（CRED和UNDRR 2020）。这些灾害还导致全球直接经济损失约 2.97 万亿美元。如果将自然灾害造成的预期年度损失平均分摊给世界人口，则相当于每个劳动适龄人口每年损失近 70 美元，或生活在贫困线以下人口两个月的收入（联合国国际减灾战略，2015 年）。显然，如果不考虑减少灾害风险，就无法实现可持续发展（UNDP 2004；UNDRR 2022）。然而，要做到这一点，有三大障碍需要解决。

首先，在全球范围内，减少特大灾害造成的生命财产损失的科技能力（包括风险监测、风险评估、预警等）和风险治理机制仍显不足。2008 年中国汶川地震共造成 87150 人死亡和失踪；2010 年海地地震造成 222500 人死亡；2015/2016 年印度干旱造成 3.3 亿人受灾；2011 年东日本地震和海啸造成的直接经济损失高达 2100 亿美元（CRED 和 UNDRR 2020）。

其次，EM-DAT 没有记录许多由广泛风险（轻微但经常发生的灾害风险）引起的小规模但经常发生的灾害（联合国国际减灾战略，2015 年）以及间接损失。从 2005 年到 2014 年，85 个国家和地区因广泛风险造成的直接经济损失总计达 940 亿美元（联合国国际减灾战略UNISDR，2015 年）。大范围风险是造成大多数灾害发病率和流离失所的原因，也是对房屋、学校、医疗设施和当地基础设施等发展资产的持续侵蚀。然而，大范围风险的成本并不明显，而且往往被低估，因为它通常由低收入家庭、社区和小企业承担。此外，需要更好地记录和共享灾害信息，以进行灾害损失核算、取证和风险建模（De Groeve 等人，2013 年；De Groeve 等人，2015 年；Hallegatte，2015 年；Khadka，2022 年；UNDRR，2022 年）。

第三，在当今拥挤且相互关联的世界中，间接的、连带的影响也可能很严重，灾害的影响越来越多地在不同地域和部门之间发生（《2022 年联合国减灾战略》）。间接损失，包括产出损失（如业务中断、供应链中断、资本损失导致的生产损失）和宏观经济反馈，可能会比事件延续更长的时间，并影响更大的空间范围或不同的经济部门（Hallegatte，2015 年）。因此，间接的级联影响可能会对一个地区或社会的社会经济发展造成更严重的危害（Khadka，2022 年；UNDRR，2022 年）。

3 气候变化风险与可持续发展

从 1850-1900 年到 2010-2019 年，人类造成的全球地表温度总升幅的最佳估计值约为 1.1 °C，而自 1850 年以来，过去四十年中的每一个十年都比之前的任何十年都要暖（IPCC 2021；WMO 2021）。如果气温继续以目前的速度上升，全球变暖可能会在 2030 年至 2052 年间达到 1.5 °C（IPCC，2018 年）。在快速变化的气候中，与健康、生计、粮食安全、供水、人类安全和经济增长相关的风险预计都会增加（Carleton 和 Hsiang，2016 年；IPCC，2018 年）。政府间气候变化专门委员会第六次评估报告（IPCC AR6）确定了 130 多个关键风险（KRs），这些风险在特定的气候灾害、暴露和脆弱性条件下可能会变得严重。这些关键风险体现在八个所谓的代表性关键风险（RKR）集群中，这些关键风险涉及低洼沿海系统；陆地和海洋生态系统；关键有形基础设施、网络和服务；生活水平；人类健康；粮食安全；水安全；以及和平与流动性（IPCC 2022）。国际科学界警告说，如果不对以下三个紧迫问题迅速采取行动，气候变化和极端事件的严重破坏和影响不仅会使可持续发展目标的实现变得遥不可及，而且还会侵蚀过去来之不易的发展成果。

第一个问题是，人类引起的气候变化，包括更频繁、更剧烈的极端事件，已经影响并将继续威胁数百万至数十亿人的生命和生计，如何大幅降低新出现的气候变化风险是一个巨大的挑战（IPCC 2018, 2022; Rising et al.目前，与气候相关的灾害占自然灾害造成的灾害的 80% 以上（联合国减少灾害风险十年，2021 年）。全世界有 33-36 亿人生活在极易受到气候变化影响的地区（IPCC，2022 年）。

第二个问题是，在更高的升温情景下（例如 3-4 °C），几乎可以肯定地球将越过临界点，导致生态系统或气候模式发生不可逆转的变化，这将大大限制我们的适应能力（Steffen 等人，2018 年；Lenton 等人，2019 年；Ritchie 等人，2021 年）。如何应对全世界已经面临的适应极限的挑战只会越来越大（未来地球Future Earth等，2022 年）。例如，与过去三十年相比，在高排放情景下，2021-2050 年出现一周高温极端天气并打破三倍或更多标准差记录的可能性增加 2 到 7 倍，2051-2080 年增加 3 到 21 倍（Fischer 等，2021 年）。许多地区的建筑规范必须修改，甚至重新设计。

第三个问题是缺乏科学研究来更好地理解气候变化在极度不确定的情况下造成系统性风险的机制。例如，破纪录的极端气候--在气候不变暖的情况下几乎不可能发生--很可能在未来几十年内出现（Fischer 等，2021 年），这可能导致社会经济系统中出现具有大规模、非线性和级联后果的系统性风险（Helbing，2012 年；Renn 等，2019 年）。深度不确定性主要体现在三个方面，包括气候变化情景的不确定性、决策后果的不确定性和决策方案的不确定性。由于变化的深度不确定性，可能出现适应过度或适应不足，导致决策者和规划者做出次优决策（Linstone，2004 年；Kwakkel 等，2016 年；Marchau 等，2019 年；Webber 和 Samaras，2022 年）。

4 国际减少灾害风险、适应气候变化和可持续发展的议程与演变

2015 年是减少灾害风险、适应气候变化和可持续发展具有里程碑意义的一年，因为在这一年发生了三件大事--国际社会通过了《2015-2030 年仙台减少灾害风险框架》、可持续发展目标（SDGs）和《联合国气候变化框架公约巴黎协定》（联合国，2015a；联合国，2015b；联合国，2015c）。回顾历史有助于我们理解国际减少灾害风险和适应气候变化的治理及其重要进程和背景（图 1）。

来源 修改自 Mal 等人（2018 年）

图1.  1990 年以来减少灾害风险 (DRR)、适应气候变化 (CCA) 和可持续发展方面的重要事件。IPCC：政府间气候变化专门委员会。

4.1 国际减少灾害风险行动框架与概念演变

1987 年，第 42 届联合国大会通过决议，决定将 1990 年代定为 "国际减少自然灾害十 年"（IDNDR）（联合国，1987 年），呼吁世界各国政府积极参与和支持这一行动。国际减灾十年的主要目标是最大限度地减少灾害造成的生命和财产损失，以及对经济和社会的影响和破坏。1999年，联合国国际减灾战略（UNISDR）和联合国国际减灾战略秘书处成立，作为减灾十年的后续安排，负责在联合国会员国中实施减灾计划和战略，以进一步加强国际减灾工作。2019年，秘书处更名为联合国减少灾害风险办公室（UNDRR）。²

1994 年在日本横滨举行的第一届世界减灾大会通过了《建立更安全的世界的横滨战 略和行动计划》（1994 年减灾十年），重申了减灾十年的重点。《横滨行动计划》敦促将防灾、备灾、早期预警、灾后恢复、地方能力建设和改进应灾机制纳入国家政策，以减少灾害的影响。

2005 年，在日本兵库县神户市举行的第二届世界减灾大会通过了《兵库宣言》和《2005-2015 年兵库行动框架》：建立国家和社区的抗灾能力》（联合国，2005 年）。《兵库框架》的目标是到 2015 年，通过将减少灾害风险纳入战略和规划进程，以及通过促进地方知识、抗灾能力建设和气候适应的有效作用，大幅减少灾害给社区和国家造成的人力、社会经济和环境资产损失。行动框架包括一个预期成果、三个战略目标和五个优先行动事项（图 2）。

图2  《2005-2015 年兵库行动框架》：预期成果、战略目标和优先行动事项（联合国，2005 年）

2015 年 3 月，在日本仙台召开的第三次世界减灾大会通过了《2015-2030 年仙台减灾框架》（联合国，2015a）。仙台框架提出了未来 15 年要实现的预期成果和七个量化目标，以及四个优先行动事项--了解灾害风险、加强灾害风险治理以管理灾害风险、投资于减少灾害风险以提高抗灾能力、加强备灾以有效应对灾害并在恢复、复原和重建中 "重建得更好Build Back Better"（图 3）。《仙台框架》的通过为减少灾害风险和可持续发展翻开了新的篇章。

图3.  2015-2030 年仙台减少灾害风险框架：预期成果、战略目标和优先行动事项》（联合国，2015a）。

在过去的 30 年中，总体而言，减灾和相关行动目标和优先事项的发展可分为三个阶段，即 1990 年代的灾害管理、2000 年代的灾害风险管理和 2010 年代的恢复力（resilience，抗灾能力？）管理与发展。这三个阶段反映了减灾行动在不同阶段的主要特点和重要概念发展，而不是相互割裂的。灾害管理侧重于以灾害为中心的方法（图 4），对策侧重于备灾和应灾。灾害风险管理是在基于风险的决策基础上，预防新的灾害风险，降低现有灾害风险，管理残余风险。它强调以风险为中心的方法（图 4），防灾和减灾优于救灾和应灾。恢复力管理（图 4）是一种新的范式，其重点是提高系统、社区或社会及时有效地抵御、吸收、容纳、适应、转变和从灾害（可预测或不可预测）影响中恢复的能力，包括通过风险管理保护和恢复其重要的基本结构和功能。^{脚注 3}这些理念体现在联合国召开的三次世界减少自然灾害大会以及通过的减少灾害风险战略和行动框架中。

图4  灾害管理、风险管理和恢复力管理之间的比较

20 世纪 90 年代适逢减灾十年，减灾十年强调加强国家在防灾、减灾、备灾和救灾方面的灾害管理能力。《横滨战略》敦促加强灾害管理以实现可持续发展，并明确指出，要实现减灾十年的目标，防灾、减灾和备灾比救灾更有效（减灾十年，1994 年）。2000 年代见证了从灾害管理到风险管理的过渡。《兵库框架》强调，减少灾害风险的重点应转向灾害风险管理，减少灾害风险应成为国家和地方的优先事项，并纳入国家发展政策（联合国，2005 年）。2010 年代，减少灾害风险领域的概念进一步转向抗灾能力（resilience）建设。不同层面的研究人员和从业人员在抗灾能力的理论和实践方面做了大量工作，抗灾能力管理和发展逐渐成为国际共识（Cutter 等，2013 年；Florin 和 Linkov，2016 年；Gencer，2017 年）。

4.2 气候变化风险评估与适应

在过去的 30 年中，政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布了一系列综合评估报告，介绍了有关气候变化影响、风险和适应的科学、技术和社会经济知识状况。联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的适应谈判也取得了重大进展，适应气候变化（CCA）逐渐在各个层面得到广泛实施，以克服气候变化的不利影响。

4.2.1 政府间气候变化专门委员会报告IPCC

自1988年以来，每隔6-7年，全球近千名科学家在气候变化、社会经济和可持续发展等各个领域，通过迄今为止的六份评估报告（见图1），向政策制定者全面阐述当前国际科学界对气候系统变化的最新认识。自 1990 年以来，IPCC 的六份气候变化评估报告对气候系统变化的科学进展、气候变化对自然和社会经济系统的影响和风险、限制温室气体排放和减缓气候变化的选择方案等方面进行了卓有成效的评估。这些报告已成为国际社会应对气候变化的权威文件，为《联合国气候变化框架公约》谈判提供了科学依据，也为各国政府制定减缓和适应气候变化的政策和行动提供了重要的科学依据（秦，2018）。为了评估气候变化与极端天气事件之间的关系及其对社会可持续发展的影响，IPCC 于 2012 年 2 月发布了《管理极端事件和灾害风险，推进气候变化适应》SREX特别报告（IPCC，2012 年）。报告指出，极端天气对风险要素造成的损害程度不仅取决于极端事件，还取决于社会生态系统的暴露程度和脆弱性。报告还系统阐述了适应气候变化的灾害风险管理路径和方法。

适应是IPCC报告的重要组成部分。IPCC第五次评估报告（AR5）总结了气候变化的适应需求、选择、计划和措施，并在四个章节中评估了适应的作用、适应的局限性和适应的转变。报告给出了各种适应措施，可分为三类--减少暴露的措施、增量适应措施和转型适应措施（IPCC，2014 年）。IPCC 第六次评估报告（AR6）第二工作组（WGII）报告描述了适应的现状及其益处、未来适应方案及其可行性、适应的局限性、适应不良以及如何避免适应不良。对 23 种适应措施的可行性进行了评估，这表明适应受到硬限制和软限制的制约（IPCC 2022）。

4.2.2 《联合国气候变化框架公约》下的适应谈判

在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的近期气候变化谈判中，与气候变化影响相关的损害和损失已成为全球气候变化适应的关键问题（Prabhakar 等，2015 年）。随着气候相关灾害的增加，以及气候系统中快速发生的极端事件和缓慢发生的变化（如海平面上升）所带来的影响和风险，适应问题在缔约方大会第十届会议（2004 年）上开始受到更多关注，随后在 2007 年通过《巴厘行动计划》、2010 年在坎昆（墨西哥）召开的缔约方大会以及 2015 年《巴黎协定》（Shaw 等人，2016 年）之前的其他会议上连续受到推动（见图 1）。

2015 年 12 月，巴黎气候变化大会达成了以《巴黎协定》为核心的一系列成果，成为具有重要历史意义和约束力的国际框架，旨在加强全球应对气候变化的威胁（联合国 2015b）。《巴黎协定》提出了三个目标：

(1)将全球平均气温的升幅控制在比工业化前水平高出 2 °C 以下，并努力将气温升幅限制在比工业化前水平高出 1.5 °C 以下；

(2)以不威胁粮食生产的方式，提高适应气候变化不利影响的能力，促进气候恢复力和温室气体低排放发展；以及

(3)使资金流动符合温室气体低排放和具有气候恢复力的发展道路（climate-resilient development）。

在适应和减少气候变化造成的破坏和损失方面，提出了全球适应目标，以提高适应能力，加强恢复力，减少对气候变化的脆弱性。

在过去的30年中，《联合国气候变化框架公约》下的适应谈判大致可分为早期进展缓慢、适应与减缓并重、加强适应行动三个阶段。早期气候谈判的特点是 "重视减缓，忽视适应"。2007 年第十三届缔约方大会（COP 13）通过了减缓与适应并重的《巴厘岛路线图》后，适应相关议程及其重要性在《联合国气候变化框架公约》谈判机制中得到了提升。2010年《坎昆适应框架》和2015年《巴黎协定》提出了加强全球适应行动的具体行动框架，建立了全球适应气候变化的国际治理和机制，为提高气候适应能力、降低脆弱性、实现《联合国气候变化框架公约》的目标奠定了良好的基础（Tao，2014年；Chen等，2016年；Chen，2020年）。

4.3 减少灾害风险、适应气候变化和可持续发展目标之间的联系

1987 年，世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》提出了可持续发展战略， 标志着一种新的发展理念的诞生（世界环境与发展委员会，1987 年）。1992 年 6 月，联合国环境与发展会议（又称地球问题首脑会议）通过了一系列重要文件--《关于环境与发展的里约宣言》（又称《地球宪章》）、《21 世纪议程》、《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。1994 年 6 月 17 日通过了《联合国防治荒漠化公约》。地球问题首脑会议制定了人与自然和谐共处的可持续发展路线图（联合国，1992 年 b；Cicin-Sain，1996 年）。将灾害风险作为发展进程的一个组成部分进行重新思考的一个重要动力来自于实现《千 年宣言》所确定的目标。该宣言提出了人类发展路线图，2000 年得到 191 个国家的支持（联合国开发计划署，2004 年）。在 2000-2015 年千年发展目标（联合国，2000 年）结束之后，2015 年 9 月的联合国发展峰会一致通过了 "改造我们的世界 "决议草案：联合国大会第六十九届会议提交的《2030 年可持续发展议程》决议草案（联合国，2015c）。联合国 2030 年议程中的可持续发展目标取代了联合国在 21 世纪初提出的千年发展目标。

该议程包括 17 项可持续发展目标和 169 项相关具体目标。这些发展目标都与气候变化和灾害风险密切相关，并对其产生影响。例如，目标 9 "建设具有抗灾能力的基础设施"、目标 11 "建设包容、安全、具有抗灾能力和可持续的城市和人类住区"、目标 13 "采取紧急行动，应对气候变化及其影响 "都与减少灾害风险和适应气候变化直接相关。这 169 项相关目标中的许多目标也涉及减少灾害风险和灾害影响。例如，目标 1 的具体目标之一是，到 2030 年，增强穷人和弱势群体的抗灾能力，降低他们在与气候相关的极端事件以及其他经济、社会和环境冲击和灾害面前的风险和脆弱性。灾害使发展面临风险，气候变化和极端事件造成的损失可能会严重阻碍许多国家实现可持续发展目标。同时，可持续发展目标的实现也将有助于降低人类在气候变化和灾害面前的脆弱性，从而大大降低灾害风险。

气候变化适应和减少灾害风险在范围和重点上有相似之处，也有不同之处（Twigg，2015 年；Clegg 等，2019 年）。适应气候变化和减少灾害风险的共同目标是管理由天气/气候相关灾害（包括极端事件和与气候相关的渐进式环境变化）引发的风险，这是气候风险管理的一部分（见图 4）。它们的区别在于，减少灾害风险不仅要应对与气候变化密切相关的水文气象灾害风险，还要管理其他自然灾害造成的风险，如地震和火山爆发（Twigg，2015 年）。此外，减少灾害风险更侧重于减少人员和资产的潜在损失。气候变化适应也有其重点领域，如气候变化对生态系统和生物多样性的影响，以及传染病和健康（IPCC 2022）。根据《2022 年适应差距报告》（UNEP 2022），适应气候变化行动目前主要集中在农业、水、生态系统和交叉部门。减少灾害风险和适应气候变化是综合风险管理的两个主要领域（图 5），因此应将两者结合在综合风险管理中，而综合风险管理是具有恢复力的可持续发展的重要支柱和领域。在恢复力发展框架下，有两个领域与气候变化和减少灾害风险密切相关，即应急管理和减缓气候变化（图 5）。综合风险管理、应急管理和气候变化减缓的协同效应将有效确保安全增长和恢复力发展。

图5.   在具有抗灾能力的可持续发展背景下应对灾害和气候变化风险的框架

5 讨论

在许多方面，减少灾害风险和适应气候变化的目标相互重叠，并涉及类似的干预措施（Begum 等人，2014 年；Forino 等人，2015 年；Twigg，2015 年；Amaratunga 等人，2017 年）。

全世界的人类和生态系统已经面临适应极限，如果地球变暖超过 1.5 °C，甚至超过 2 °C，预计将有更多人突破适应极限（Forino 等，2015 年；Twigg，2015 年）。

应对气候变化可能会产生或加剧其他发展问题（Kelman 等，2015 年）。通过减少对化石燃料的依赖和调节洪水，大型水坝可能有助于减缓和适应气候变化。但长期而言，大型水坝往往会增加洪水风险，这一过程被称为 "风险转移risk transference"（Etkin，1999 年）。沿海岸线的海堤和基础设施开发还可能导致水流变化、自然生态系统遭到破坏、受保护地区的侵蚀加剧或转移至非保护地区（Dahl 等人，2017 年；Rahman 和 Hickey，2019 年；Piggott-Mckellar 等人，2020 年；Simon 等人，2020 年）。海堤可在短期内有效减少对人员和资产的影响，但也可能导致锁定，并在长期内增加沿海灾害的风险，除非将其纳入长期气候风险管理计划。虽然在适应自然火灾的生态系统中灭火可防止火灾破坏，但这种行为会减少自然过程的空间，从而降低生态系统对气候变化的抵抗力及其生态系统服务价值（Ruffault 和 Mouillot，2015 年；Hope 等，2016 年）。

因此，应在综合风险管理下同时解决减少灾害风险和适应气候变化问题，以克服限制和适应不良，并优化有限资源的使用（Mitchell 等，2010 年；Twigg，2015 年；Flood 等，2022 年）。因此，将适应气候变化与减少灾害风险相结合有助于实现可持续发展目标（Kelman 和 Gaillard，2010 年；联合国经社部，2014 年；Kelman，2017 年；Clegg 等，2019 年）、仙台框架和《巴黎协定》（Amaratunga 等，2017 年）等国际框架的目标。

然而，有许多因素阻碍了适应气候变化与减少灾害风险的成功整合（Amaratunga 等人，2017 年；Seidler 等人，2018 年；Dias 等人，2020 年；Islam 等人，2020 年）。障碍包括组织间沟通不畅、协调挑战、缺乏政治意愿、行动者和机构能力不足、政策差距、不匹配、不同的供资体系、资金短缺等。减少灾害风险和适应气候变化经常被独立处理、研究和分析（O'Brien 和 Li，2006 年；Ireland，2010 年；Kelman 等，2015 年；Chmutina 等，2016 年；Clegg 等，2019 年），被机构和行政边界分开（Schipper 和 Pelling，2006 年；Kelman，2017 年；Pilli-Sihvola，2020 年）。由于历史和政治原因，在国际上，我们目前的工作方式是将气候变化、减少灾害风险、发展相关项目和人道主义救援分开处理（图 6）。国际筹资机制通过国际组织（如联合国的不同机构）在目标国家建立并实施独立的适应气候变化、减少灾害风险等项目，从而形成了各自为政的做法。

图6.   显示目标国家国际筹资机制的计划

在国家层面，适应气候变化和减少灾害风险也经常被机构和行政边界分开，独立处理（Schipper 和 Pelling，2006 年；Kelman，2017 年；Dias 等人，2018 年；Clegg 等人，2019 年）。以中国为例，《国家综合防灾减灾 "十四五 "规划（2021-2025 年）》由国家减灾委员会制定，而国家减灾委员会只是一个议事机构，因此难以推动规划的实施。2022 年，以生态环境部为牵头部门，17 个国家部门联合发布了《2035 年国家适应气候变化战略》。在中国，气候变化适应和减灾工作仍由两套组织机构负责。在菲律宾，减少灾害风险和适应气候变化是独立运作的（Florano，2015 年；De Leon 和 Pittock，2017 年）。菲律宾有两部关于气候变化和灾害风险减少与管理的独立法律--分别是 2009 年的《气候变化法》和 2010 年的《菲律宾国家灾害风险减少与管理法》。英国国家层面的安排也是如此，减少灾害风险和适应气候变化分别由不同的政府部门管理（Dias 等，2018 年；Clegg 等，2019 年）。

要改变这种状况，需要在国际组织之间以及国际组织与目标国家之间建立有效的治理机制，如政策、协议、文化、领导力和协调等，同时各国也需要建立总体的国家风险治理体系（图 7）。因此，可以通过国际风险治理解决方案建立量身定制的国家方案，并通过国家风险治理体系下的统一机制在目标国家实施。

图7.    国际组织和国家之间的综合风险治理解决方案

此外，气候变化的各种影响和灾害风险（尤其是连带风险和系统性风险）没有得到充分研究或难以量化，在目前对气候变化和其他灾害对生命和资产造成的风险进行的评估中也没有提及（Mamuji 和 Etkin，2019 年；Mcglade 等，2019 年；Rising 等，2022 年）。重要的是，综合风险和抗灾能力管理不仅要管理已知风险，还要为不可预测的风险做好准备（Pirani 和 Tolkoff，2015 年）。因此，需要有关气候变化和灾害风险的更好的数据、可操作的信息和相关知识，以促进适应气候变化和减少灾害风险的整合（Mysiak 等人，2018 年；Zuccaro 等人，2020 年）。

6 结论

本研究回顾了灾害和气候变化风险对可持续发展的主要影响和挑战，总结了过去 30 年国际减少灾害风险和适应气候变化的重要事件和演变，并回顾了减少灾害风险和适应气候变化与可持续发展的联系。三个主要结论是

(1)密集型和广泛型灾害风险造成的灾害对生命和生计产生巨大影响。间接损失和连带效应可能对一个地区或社会的社会经济发展造成更严重的破坏。自然灾害引发的大多数灾害都与天气/气候事件有关。特别是在气候不断变化的情况下，复合事件和系统性风险不断增加，未来几十年可能会出现创纪录的极端事件，这将极大地限制我们的适应能力。

(2)在过去的 30 年中，减灾行动范式的演变可大致分为三个阶段--1990 年代的灾害管理、2000 年代的灾害风险管理以及 2010 年代的恢复力管理与发展。这些理念体现在联合国召开的三次世界减灾大会以及通过的减灾战略和行动框架中。《联合国气候变化框架公约》下的适应谈判在过去30年中也可大致分为早期进展缓慢、适应与减缓并重、加强适应行动三个阶段。为克服气候变化的不利影响，适应气候变化的工作得到了广泛开展。综合风险管理的学界也在关注适应的现状及其益处、未来的适应方案及其可行性、适应的局限性以及适应不良和如何避免适应不良。

(3)本文提出了在具有抗灾能力（恢复力resilient）的可持续发展背景下应对气候变化和灾害风险的框架。适应气候变化并非减少灾害风险的子集，两者在范围和重点上既有相似之处，也有不同之处。减少灾害风险和适应气候变化应结合在综合风险管理之下，这是具有抗灾能力的可持续发展的重要支柱。在恢复力发展的框架下，有两个领域与气候变化和减少灾害风险密切相关--灾害管理和减缓气候变化。综合风险管理、应急管理和气候变化减缓的协同效应将有效支持安全增长和恢复力发展。

为了成功地将适应气候变化与减少灾害风险结合起来，迫切需要转变管理机制，加强国际组织之间以及国际组织与各国之间的合作，同时各国也需要建立国家风险管理制度。此外，还需要更好的数据、可操作的信息和相关知识，以便在极度不确定的情况下了解气候变化和灾害风险。

COVID-19 大流行病对我们的健康和社会经济福祉造成的严重影响是对行动、预防和准备不足的危险的严酷警告--但当问题和情况发生变化时，人们和社会可以采取新的行为。在气候紧急情况下，适应措施的可行性和有效性将随着气候变暖而降低。当务之急是发挥适应气候变化和减少灾害风险的协同作用，以及减缓气候变化和灾害管理的协同作用，以预防新的风险，减少和减轻现有的脆弱性和风险，实现仙台框架、《巴黎协定》和可持续发展目标的各项目标。