“基于证据”——科技政策制定的新趋势

张正严^1）2）  李侠^1）

1）（上海交通大学科学史与科学文化研究院，上海 200240）

2）（西南大学  科学教育研究中心，重庆  400715）

摘要：近十年来，“基于证据”的公共政策制定思想广为欧美发达国家所推崇。该文系统梳理了公共政策的证据来源，探讨了基于证据的政策制定过程，最后分析了基于证据的政策制定模式对我国科技政策制定的启示意义。分析表明：将证据提供者、政策制定者、政策选择者三方都与证据密切联系起来的政策制定模式，值得我们在科技政策制定过程中借鉴。唤起决策者的“证据意识”，促成冗余证据，形成证据之间的竞争，并最大限度地将证据信息有效地传播到政策制定者和实践者那里，防止证据污染，积极生产和使用证据，营造“知证文化”，是当下我国科技政策制定的可行性战略选择。

关键词:基于证据；政策制定；科技政策；证据意识；趋势

“Evidence-based”

—The new Trend of Science and Technology Policy Making

Zhang Zheng-yan^1）2）  Li Xia^1）

1）(School of History and Culture of Science, Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200240, China)

2）（The Research Institution of Science Education, Southwest University, Chongqing 400715, China)

Abstract: The idea of evidence-based policy (EBP) had been accorded great importance in the western countries during recent decade. Firstly, this paper sorts the source of evidences in the public policy, then investigates the process of evidence-based policy making (EBPM) and finally analyzes the enlightenment meaning of the mode of EBPM for our national science and technology policy making. The analysis proves that, for the process of our national science and technology policy making, the model of EBPM, which make the evidence providers, policy makers, policy options closely linked with evidence, is worthy to be referred. This paper also shows that it is a feasible strategic choice for the science and technology policy making in our country to build “evidence-informed culture” by awaking the “evidence consciousness” of the policy-maker, constructing the redundant evidence, maximizing the evidence effectively spread to policy makers and practitioners, and preventing evidence from pollution, positively producing and using evidence.

Keywords:evidence-based; policy making; science and technology policy;evidence consciousness; trend

1基于证据的政策的兴起与发展

提高科技政策质量是当前世界各国科技管理部门关注的焦点问题，由于科技政策的制定涉及多方面的协同，这就导致影响科技政质量的因素很多，为了深入探讨政策质量问题，暂时抛开政策问题环节，仅从制定者角度出发，影响政策质量的因素可以初步划分为四种：制定者、制度、政策理论、政策方法。就政策制定者而言，由于任何人都是社会关系的总和，都从属于不同的利益群体，这就导致政策制定者的心理偏好是不同的，以此来制定政策就容易出现潜在的政策质量的偏差。而不同的制度，也会极大地影响政策的目标取向与政策工具的选择，这同样会影响政策质量。从理论层面来说，由于政策科学的历史比较短，政策理论目前还不是很完善，导致理论的进步滞后于实践的发展，这种现象短期内很难解决，什么时候能够出现新理论是充满不确定性的事情。在前三项要素比较恒定的背景下，那么提高政策质量的捷径就剩下对于政策方法的选择与研究上。近二十年来一种被称作基于证据的方法(evidence-based)被国外学界广泛关注（国内有学者把该词译为“循证”，笔者认为这种译法容易产生歧义，故而选择直译，这样可以避免这种问题，并且有助于公众理解政策制定过程），并由此出现一种新的政策制定模式——基于证据的政策（Evidence-based policy），简称(EBP)。经过近十年的实践，这种新的政策制定方法充分展现了它在提高政策质量方面的优势，因此，细致梳理这种政策方法论的努力对于提高中国科技政策质量具有重要租用价值。

20世纪90年代，在医学领域，最先出现了一股“基于证据”(evidence－based，亦作循证)的思潮，并最终导致了循证医学(evidence－based medicine，EBM)的兴起。随着循证医学的发展，“基于证据”的思想方法逐渐扩展到护理、社会政策、心理学、教育、司法等社会科学领域。

基于证据的医学肇始于英国，相应地基于证据的政策也是最先出现于英国。英国最早倡导基于证据的政策活动可以追溯到1997年布莱尔政府的选举。1999年，英国政府在《政府现代化(Modernizing government)》白皮书中，明确表示将“基于证据的政策”作为政府制定政策的基本理念之一：“本届政府对政策制定者有更多的期望。期望有更多的新思维，更主动地质疑传统的行为方式，更好地利用证据和研究的方法来制定政策，更多地专注于能产生长期影响的政策”。 ^[1]那一年，英国内阁府的战略决策小组发表了一份指导性文件，名为《面向二十一世纪的专业决策》。这本书里给出了优化决策的9项核心竞争力（通常被称为“九条原则”），并且在过去的十多年里它们确实很明显地影响了英国的政策制定。基于证据的政策这种对政策研究和评估的推崇，受到政策研究者的普遍欢迎。这也导致了政府对与政策相关的研究增加了综合投资，以及对项目评估的强力恪守。^[2] 基于证据的政策制定方法目前已经被英国政府应用到政策制定过程的内部培训中，并在2005年10月正式成为政府议事专业技能(PSG)的评价标准。这个评价标准其中的一项核心技能就是“分析和应用证据”。

美国长期以来一直处于政策分析和专业评估的领先地位，这其中也包括对政府和其他的政策过程的分析。对项目实施的实证评估方法的改进，以及对可替代性政策选择的分析方法的改进，在根本上刺激并激励了大多数美国专家学者和政策制定者。尽管实践的评估方式仍存在多样性，并且在各种机构和各级政府里不成体系，但这种以授权进行特定形式的项目评估为条件的项目建立方式，在美国仍获得了巨大的发展。^[3]

其他西方国家也都开始接受这种基于证据的政策制定方法，如2008年4月30日，澳大利亚总理陆克文宣称：

政府公共服务的第三要素是确保这是一个坚实的基于证据的政策决策过程。政策制定者和政策评估应该被所有的可行选项所驱动，而不是意识形态。

当给政府准备政策建议时，我希望各部门对各州政府和地区政府之间的相关发展做一个回顾，并同外国比较。政府不会对海外模式毫无批判的全盘接受。我们感兴趣的是事实，而不是趋势。在促进有关政策创新的文化时，我们应该通过小规模实验性研究，来试用新的方法和选择政策。

政策创新和基于证据的决策是改革型政府的核心。（陆克文，2008）^[4]

与布莱尔政府不同的是，陆克文的政府看到了基于证据政策(EBP)和优质政府管理之间的紧密联系。

综上所述，这说明基于证据的政策制定与实践的新方法已经深刻地影响欧美发达国家的公共政策制定。那么基于证据的政策的具体方法的内在结构是怎样的呢？作为公共政策分支的科技政策，能否借鉴基于证据的政策制定方式，率先实现政策质量的提高呢？这就要求我们把近年来关于这种新方法的研究进展细致梳理出来，找出它的优缺点，在此基础上改进这种方法，并探讨把这种方法引入科技政策制定诸环节的可行性。

2证据的来源与特征

在分析基于证据的方法之前，首先需要厘清何谓证据以及证据的特点？所谓的证据“在最宽泛的意义上说，它包括被用来决定和说明断言真理性的所有事情。给出或获得证据是使用那些事物的过程，它或者推测是真实的，或者通过证据证明自身去达到说明的真理性。通过证据负载的实现（burden of proof），证据是通用的。”^[5]正是由于证据的这种硬性规定，科学结论或者法律结论等才具有权威性。

在医学领域，通常将“随机对照试验（RCT）”的结果作为其重要的证据来源。但是，当我们将基于证据的研究方法应用于社会科学研究领域时，随机对照试验并非对于所有的社会科学都能使用，那么什么样的数据资料可以看做是证据呢？1999年英国政府内阁办公室对在公共政策中的所采用的证据做了如下描述：“专家的知识、现有的国内外研究、现有的统计资料、利益相关者的咨询意见、以前的政策评价、网络资源、咨询结果、多种政策方案的成本估算、由经济学和统计学模型推算的结果。”^[6]  

Davies等人总结了在公共政策不同领域中的证据数据资料特征，他们通过研究列出针对不同政策领域的一个证据特征表^[7]，详见1：

表1  不同政策领域中的证据

 医疗领域对以定量研究为基础的证据偏爱有加，但是对于社会科学研究来说，就目前而言定性研究还占较大优势。从表1可以看出和科技政策较为相关的住房和运输政策较多地使用了以定量研究为基础的证据数据资料。当然，对于公共政策的制定来说，在缺乏定量研究为基础的证据数据资料的情况下，定性研究形成的证据也不失为一种证据。

对于公共政策决策来说，过去十年人们对证据的搜集也发生了一个重大转变:从供给走向了需求。^[8]对涉及科学技术的公共政策来说，其证据类型也超出了科学技术知识本身。比如就英国的环境政策来说，生物和物理科学已经成为英国政策制定者关于环境知识的主要来源。但这些相对有限的资源正被越来越多的社会科学和经济学知识所补充。^[9]

对于证据的处理和分析来说，国外学者相应地也在循证医学（基于证据的医学）基础上，延用和开发了包括系统评价（systematic review）、Meta分析、叙述性评论（narrative reviews）和现实主义综合分析方法（Realist Synthesis）等方法来分析和处理各类在政策领域中出现的证据，并形成了自己的特色。

3基于证据的政策制定模型

如何将证据应用于公共政策的制定过程之中，国外学者也做了不少探讨。其中，苏格兰行政院（Scottish Executive）曾提出的一个基于证据的政策制定模型，具有一定的代表性，详见图1 ^[10]。

图1：基于证据的政策制定的一般流程

苏格兰行政院给出的是基于证据的政策制定的一般流程。在这模型中，客户和利益相关者都参与到了收集证据的过程之中。如图1所示，这种政策制定流程的优点是，证据居于决策的中心，证据可以被用于政策制定从启动到评估的六个环节。从图1给出的框架图来看，“研究植入政策”的色彩比较浓。但是，如前所述，在基于证据的政策的发展过程中，人们发现证据与政策的关系不再是一个简单的线性关系，证据对于政策已经从供给走向了需求。^[11] 当证据从“供给”走向“需求”时，“需求”在进行决策的证据数据资料的发展和利用的整个过程中担任了重要角色。我们需要围绕政策目标去寻找证据，而不是简单的“植入”，我们需要的是一种类似于流动知识管理的工作框架。证据数据资料很重要，但也要试图调和由科学提供的证据和政策要求之间的矛盾。还有一个问题就是应该培养决策者的知证意识，因为证据不会自行在决策过程中自发传播。决策者应该主动去寻找证据，而不是单向地被动接受。基于这样一些认识，Louise·Shaxson（2009）等人提出了一个支持基于证据决策的功能模型，并被英国环境、食品和农村事务部(Defra)采纳，写进它的E&IS项目工作文件（《我们对证据和创新的突破》之中。其决策框架详见图2^[12]。

图2：被Defra采纳的基于证据的决策模型框架图

在这个基于证据的政策制定工作框架图之中，我们会看到政策制定者（高级管理人员）、证据提供者（研究人员）、政策选择者（利益相关者）三方都与证据发生了密切的联系。在政策制定的整个过程中，从问题的确认到政策选择的提交，政策制定者与证据提供者紧密合作。证据包括现有证据和新证据。新证据的获得是以研究为基础的。在科技政策制定的过程中，这种产生新证据的研究往往还涉及具体的科学技术知识。

那么，如何将具体的科学技术知识纳入到政策制定之中？Taig（2004）提出了一个界定和解释科学知识融入政策的框架图(见图3)。^[13]

图3：关键科学政策环节

4基于证据的政策制定模式对我国科技政策制定的启示意义

基于证据的政策（简称EBP）制定模式，是国际社会力图通过政策方法论的改革提高政策质量的一种大胆尝试，远非一个已完成的结果。EBP的倡导者呼吁将严谨的证据纳入到公共政策制定、评估和改进流程中去，以此提高政策的质量。这一方法论变革已经被很多国家接受与采纳。在EBP模式逐渐被接受的背景下，作为公共政策的一个分支，科技政策的制定模式也随之改变。英国在关于转基因食品的政策决策过程就采用了EBP模式。针对关于转基因食品可能对人体健康、环境安全和生物多样性的可能影响的公众争论，英国政府开始较为谨慎，一直没有给出一个明确的表态。为了解决这个问题，英国政府委托相关团体递交了一个科学研究报告，并开展了一个成本与收益研究、一个公开的讨论以及农场的作物试验，以此来获取证据帮助政府作出关于转基因作物在英国是否商业化的政策与实践决策。^[14]

2002年5月，环境、食品和农村事务部大臣贝克特，宣布了一项关于转基因问题的公共辩论，包括一个科学评论，一个经济评论和一项由公众参与的特殊项目，并于2003年形成报告。此外，英国政府还就三种等待欧盟批准的抗除草剂转基因作物对生物多样性的影响在农场进行栽培实验研究，也于2003年形成实验报告。政府承诺将分析所有的可能证据来作为此项政策决策的依据。^[15]

然而研究结果对转基因商业化并没有提供相关利益集团一直期盼的或期望的清晰的通行证。研究突出了缺乏足够的或明确的科学证据来对此事做一个裁决。对生物多样性造成极大的伤害被证明会伴随三种作物中的两种出现。公众关于接受转基因技术和产品的重大、持续的怀疑得到了证实。（当然，对于获得未来的潜在经济效益还是被确定影响此项决策的主要因素。）

我国的科技政策质量历来不高，究其原因，除了本文开篇提到的原因外，一个重要的影响因素就是制度因素，换言之，由于民主机制不健全，政策的制定在各个环节上都受到权力的极大干扰，这也是我国科技政策质量不高的一个重要原因，所谓的拍脑袋决策就是这种情况的鲜明写照，在短期内，这种状况很难改变。在这种背景下，采纳基于证据的政策制定模式是最好的提高政策质量的方式。基于证据本身也是我国各类政策制定中的薄弱环节。通过上述研究，我们知道对于政策制定而言，证据经常处于两种状态：证据饱和与证据不足。西方发达国家由于拥有相对完备的数据处理机构以及政府的公开透明原则，导致他们制定决策时经常面临证据饱和的问题，以及由此而来的证据取舍与甄别难题。对于中国来讲，我们缺少这样的完备数据信息以及制度性的不透明状态，我们的政策制定经常处于证据不足的境地。证据不足，就无法发现社会现象背后的真正本质，从而导致我们的政策理论基础很薄弱，各种政策的出台总是显得很粗糙，解决问题的能力受到严重损失，即政策效率损失。这又回到一个老问题上，即决策的民主化文化。按照诺贝尔经济学奖获得者布坎南的观点：“现实的民主政治并非运作良好，这是很少受人质疑的基本诊断，只要具有歧视性的分配存在，那么这种状态下的政治就是利益政治，而非原则政治。”^[16]客观地说，大多中国科技政策的质量之所以不高，其深层原因就在于在理念上缺少一种基于普遍原则的政治，因而沦落为一种功利主义主导的利益政策。我们遭遇的各种政策偏差现象的出现大多与此有关：如“政策冬眠、政策失灵、政策阴影、政策黑洞。”^[17]

目前国内科技政策的制定还存在的一个普遍问题就是证据总量不足，以及证据质量不高，很难想象，在这种背景下能够制定出高质量的政策。表面看来我们的政策制定成本不高，但实际上一个低质量的政策带来的后果损失是无法估量的，甚至不是经济利益可以弥补的。因此，当下政策制定的一个主要任务就是生产、收集与整理相关证据。在科技政策制定过程之中，采用小规模实验性研究来试用新的方法和选择政策，较其他政策领域更具可行性。在一项政策实施之前进行小规模的实验性研究（比如像前面所述的英国三种转基因作物的栽培实验等）并不困难，也不昂贵。以此而论，也说明我们可以在科技政策制定过程中增加证据的生产与使用，而不是想当然地抛出各种政策。

如何防止证据被污染，是EBP模式面临的最大难题。因为社会现象中存在的诸多因素都可以或多或少地污染证据，如意识形态、经验和利益相关等。最大程度上清除这些影响也是一种细致的工作。另外一方面，高质量的证据也不一定就能产生高质量的政策和实践。价值观、特权和权重有可能被利益相关者纳入决策过程中的各类证据里。由利益相关者操控的分析、论证，宣传和炒作本身就成了证据集群的组成部分，这在不同程度上影响到政策的质量。这里需要特别提及的是利益集团对于证据的污染，由于利益集团分布广泛，偏好不同，导致他们在为政策制定者提供信息时存在如下两种常见的情况：“两个利益集团具有‘相似偏离’或‘相反偏离’。尽管两个利益集团的偏离程度不同，但对于每个θ（政策信息）值，相似偏离意味着两个利益集团都偏好于政策制定者理想水平的政策，或者偏好低于政策制定者理想水平的政策。相反偏离意味着对于任何已知的政策目标条件，一个利益集团偏好高于政策制定者理想水平的政策，而另一个利益集团偏好低于政策制定者理想水平的政策。”^[18]由群体偏好的差距，导致证据的选择从政策信息收集与采纳的起点处就处于被污染的状态，解决该难题的最有效办法就是促成冗余证据，从而形成证据之间的竞争，这对于保证证据质量至为关键。因此，在政策制定过程中参考和依据现有最好的证据，唤起决策者的“证据意识”，以及对游说集团的警惕，形成决策者的“知证文化”，更具有可行性和现实意义。我们强调在科技政策制定中要重视证据，必须将证据信息有效地传播到政策制定者和实践者那里，构成他们决策和实践的坚实基础。在不涉及保密的前提下，信息传播的越广，信息的客观性越容易得到保证。

参考文献:

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