摘要：水资源兼具自然循环、公共资源、生态环境与基础设施多重属性，水治理天然带有跨部门、跨区域、跨层级特征，行政分割管理与流域整体性水循环之间的矛盾是现代水治理改革的核心命题。美国加利福尼亚州并未设立统揽全部涉水事务的超级水部门，构建起以专业分工为基础，依托流域规划、许可管控、生态约束、数据共享、州级兜底纠偏的多中心流域协同治理体系，实现水资源、水环境、水生态的耦合治理。我国水治理历经多部门分治阶段，通过机构改革、河湖长制、流域生态环境监督管理机构组建、《河湖生态流量管理办法（试行）》实施，逐步迈向“三水统筹”的流域综合治理模式。对比中美水治理权责结构、协同机制、地下水治理模式，研究表明，加州治理的核心价值不在于复制机构设置，而在于借鉴“专业分工、流域统筹、地方负责、生态约束、数据支撑、监管兜底”制度逻辑。立足我国制度国情，应当推动水治理改革由机构整合转向权责体系重塑，构建国家统筹‑流域协调‑地方负责‑部门监管‑社会参与的现代水治理框架，实现从部门管水向流域治理、从单一水量管理向水资源‑水环境‑水生态协同治理、从行政审批向全生命周期监管转型，为我国水治理现代化提供制度参考。

关键词：流域协同治理；水治理现代化；三水统筹；河湖长制；地下水治理；加州水治理

0 引言

水既是自然资源，也是生态系统核心组成，同时支撑工农业生产与城乡社会运行。水循环的流域整体性、流动性、公共外部性，决定单一部门无法独立完成完整水治理任务。传统水治理普遍采用部门分治模式：水利部门负责水量与工程建设，生态环境部门管控水污染，农业、住建、林草、应急等部门分别承担灌溉、城乡供排水、湿地保护、洪涝灾害处置职能。但现实水问题并不遵从行政部门边界，跨界水污染、地下水超采、河流生态退化等问题同时牵扯水量、水质、生态多重要素，形成“水问题整体性”与“行政管理分割性”的固有矛盾，这是全球水治理共同面对的制度困境。

加州是破解该矛盾的典型样本。加州涉水机构众多，包含加州水资源部(DWR)、州水资源控制委员会（SWB）、9个区域水质控制委员会、鱼类与野生动物部(CDFW)、地方水务机构、地下水可持续机构(GSA)等多元主体，但是没有建立超级综合水务部门，依靠制度接口实现多部门分工协同，尤其《可持续地下水管理法》（SGMA）构建“地方管理‑州级监督‑失灵介入”闭环，为跨主体协同治理提供重要实践样本。

我国生态文明建设背景下，水治理发生深刻制度变革，河湖长制全面落地，七大流域设立省级河湖长联席会议；2024年组建流域海域生态环境监督管理局，统一承担流域水资源、水环境、水生态生态环境监管；2025年出台《河湖生态流量管理办法（试行）》，将生态流量纳入水资源刚性约束体系，标志我国正式从部门分治走向流域系统治理新阶段。

本文通过比较加州与中国水治理体制演进逻辑、权责配置、协同工具、纠偏机制，辨析两者制度差异，提炼可转化借鉴的治理逻辑，探索适配我国国情的现代流域协同治理实现路径，为推进水治理体系和治理能力现代化提供理论与实践支撑。

1 加州多部门分治体系与流域协同运行机制

1.1 加州水治理体制历史演进

加州水治理制度沿着水权管理→水资源开发→水污染控制→三水综合监管→流域协同治理→地下水可持续管控路径逐步演化。早期治理围绕淘金时代水权分配展开；1914年建立现代水权许可制度，政府介入水资源配置；20世纪中期城市化与农业扩张，水污染问题凸显，1949年设立州与区域水污染控制机构；1956年加州水资源部DWR成立，统筹全州水资源规划与大型水利工程；1967年州水资源控制委员会成立，整合水权与水质监管职能；1969年《Porter‑Cologne水质法案》确立流域水质规划法律基础。进入21世纪，治理范畴拓展至饮用水安全、再生水、生态流量、湿地保护、干旱应对、环境正义等领域，形成多主体分工、流域导向的现代水治理格局。

1.2 主要机构权责分工

加州治理模式核心特征是权责分离，规划建设与行政执法相互分开，避免同一机构既做开发建设又自我监管。1）加州水资源部DWR。定位为水资源系统规划者、技术支撑者、水利基础设施管理者。负责全州水资源规划、州水工程调度、洪水干旱管理、地下水技术评估、水资源数据归集，五年一版更新加州水计划，侧重工程、规划、技术服务，不承担行政执法。2）州水资源控制委员会(State Water Board)。承担水权审批、水质监管、饮用水监管、排污执法、地下水干预，聚焦权利配置、行政许可与监督执法。3）9个区域水质控制委员会(Regional Water Boards)。按照水文单元而非行政区设置，编制流域盆地计划，确定水体使用功能、水质目标，核发排污许可，开展水环境监测执法，是加州流域水环境治理执行主体。4）鱼类与野生动物部CDFW。负责水生生物保护、栖息地修复、生态流量科学研判，将生态诉求嵌入水权审批流程，实现生态需求前置进入水资源配置链条。5）地方水务、灌区、GSA地下水可持续机构。承担供水、污水处理、地下水方案编制等落地实施任务，形成“州定规则，地方实施”治理格局。

1.3 多部门协同的五大核心制度机制

加州治理的关键不在于机构数量，而是建立一套完整制度接口，实现法律分权‑专业分工‑流域统筹‑许可控制‑数据共享‑监测‑执法纠偏完整链条。1）多层级规划协同机制。构建全州水计划、流域盆地计划、地下水可持续计划、区域综合水资源管理计划多层次规划体系，覆盖全州‑区域‑流域‑地下水盆地‑地方不同尺度，各类规划相互衔接约束，避免各机构规划各自为政。2）许可制度链条协同。将宏观治理目标转化为微观许可条件。水权许可明确取水主体、取水量、取水条件；排污许可管控排放种类、排放量；地下水SGMA制度通过开采许可、监测报告实现管控。形成“规划‑标准‑许可‑监测‑执法”完整闭环，把流域目标传导到每一个用水排污主体。3）水文单元导向的流域治理机制。区分行政管理单元与水循环自然单元，水环境治理以流域、水文盆地作为基本治理单元，统筹上下游、左右岸、干支流、地表水‑地下水联动，破解行政区分割带来跨界治理难题。4）地方自治+州级监督兜底机制（SGMA）。地下水治理最具代表性，由地方GSA机构编制地下水可持续管理计划GSP，DWR开展技术审查评估；当地方治理失效、计划达不到可持续目标，州水资源控制委员会可以直接介入接管，待整改达标后退出干预，实现“地方优先、州级监督、失灵兜底”。5）水资源‑水环境‑水生态耦合反馈机制。打破水量、水质、生态割裂管理。取水调度改变河道流量，倒逼生态流量约束水资源配置；水质退化损害水生栖息地，反过来推动提升水质管控标准，生态目标不再是开发后的补充，而是水资源配置前置约束条件。

2 中国水治理体制演进与流域协同制度实践

2.1 制度演进：从部门分治走向三水统筹

新中国成立初期水治理以水利工程建设为主，水利、农业、住建、生态环境、林草分块履职，属于典型部门分治模式。伴随生态文明建设推进，治水思路转向山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，治理目标由单纯水资源开发利用，拓展为水资源安全、水环境安全、水生态安全协同保障。

传统部门分治模式下，水量、水质、生态分属不同主管部门，跨界流域事项协调成本高，容易出现“九龙治水”治理碎片化。近年来我国持续推进制度创新，逐步搭建现代流域治理制度工具箱。

2.2 河湖长制：中国特色跨部门协同制度创新

河湖长制不是增设专业水务部门，而是依靠党政领导责任制打通部门壁垒，形成政治责任统筹+专业部门分工模式。各级河湖长统筹协调水利、生态环境、自然资源、农业农村、住建多部门，将流域河湖问题分解到属地政府，交由各专业部门依法履职。七大流域建立省级河湖长联席会议，专门解决跨省、跨区域上下游、干支流协同治理难题，弥补传统流域机构协调手段不足的短板。

2.3 流域治理机构改革与生态流量制度落地

2024年生态环境部设立七大流域海域生态环境监督管理局，统一行使流域水资源、水环境、水生态相关生态环境监管职能；水利部七大流域管理机构承担水资源配置、水量调度、工程管理职能，形成“水利流域机构+生态环境流域监管机构”双支柱的流域治理架构。

2025年《河湖生态流量管理办法（试行）》正式实施，建立生态流量指标确定、泄放调度、监测预警、监督评估完整制度，明确流域机构负责跨省河湖生态流量管理，推动生态需求正式嵌入水资源配置调度体系，改变过去“生活‑农业‑工业‑剩余给生态”的传统用水排序，确立生态底线刚性约束地位。

2.4 当前治理体系基本格局

我国已经形成“国家‑流域‑区域‑地方”多尺度治理体系。国家层面出台法律战略；流域机构统筹跨省水量调度、跨界污染联防联控、生态流量管控；地方政府承担属地河湖治理、供水排水、污染治理实施；水利、生态环境、自然资源、林草等部门履行专业监管；河湖长联席会议负责跨部门重大事项协调。与加州多中心地方自治模式不同，我国实行中央统一领导，依靠行政考核、督察、行政执法实现治理失灵纠偏。

3 加州与中国水治理体制对比分析

3.1 治理结构对比

表1 加州与中国水治理体制关键维度对比

3.2 制度异同辨析

两者均属于多部门专业分工体系，都认识到流域自然单元重要性，构建多层级治理，重视地方实施，同时建立上层监督纠偏机制，追求水资源‑水环境‑水生态协同。

核心制度差异在于加州是地方自治导向多中心制衡体系，依靠法律许可、委员会制度推动协同；我国坚持中央统筹，依托党政责任制、行政考核督察作为协同抓手。加州机构模式不能直接复制移植，但背后运行机制具备借鉴价值。加州经验启示：治理碎片化根源不在于部门数量多少，而在于权责边界、协同机制、数据共享、失灵纠偏机制是否完备；简单合并机构不等于实现治理统一，改革重点是降低部门之间协同交易成本。

4 加州经验对我国水治理现代化的制度启示

借鉴加州经验，不能照搬机构设置，应当吸收其“专业分工、流域统筹、地方负责、生态约束、数据支撑、监管兜底”底层逻辑，结合我国制度国情转化应用，提出相关建议。

（1）破除“机构合并即治理统一”思维。水治理改革关键不是减少涉水部门，而是厘清权责清单，统一治理目标、打通数据、健全协同与纠偏机制，降低跨部门交易成本。

（2）强化流域机构综合统筹能力。推动流域机构从传统工程调度机构向综合流域治理平台转型，统筹水量配置、跨界水质联防、生态流量管控、地下水盆地监管、河湖风险防控，实现水量‑水质‑水生态一体化流域管理。

（3）建立“部门分工清单+流域事项清单”。区分属地行政事务、跨区域流域事务、国家重大战略事务。城市供水、农业灌溉、一般排污归地方；跨省水污染、跨区域水量调度归流域；长江黄河重大战略事项由国家统筹，解决“多重负责、实则无人负责”困境。

（4）将生态流量确立为水资源配置刚性约束。用水逻辑从“剩余水量给生态”转变为“生态底线优先+生活保障+经济用水优化配置”，打通生态流量指标‑水库调度‑取水许可‑水资源配置‑考核评价制度闭环。

（5）完善地下水“地方实施‑流域监管‑国家兜底”模式。借鉴SGMA“授权‑监督‑纠偏‑退出”逻辑，以地下水盆地作为治理单元，压实地方主体责任，上级开展技术评估，针对超采治理失效区域启动上级干预机制。

（6）构建流域统一水数据底座。建设“五本账”：水量账、水质账、生态账、用水账、风险账，实现“一条河流，一套数据，一套河湖健康评价体系”，依托数字孪生流域打通不同部门监测数据壁垒。

（7）推动治理从行政审批转向全生命周期监管。构建规划‑论证‑许可‑建设‑运行‑监测‑评价‑执法‑动态调整完整链条，破解“重审批、轻运行监管”的现实短板。

（8）推动河湖长制由责任制升级为完整治理制。构建“河长综合协调+流域机构专业统筹+部门依法监管+地方政府落地+社会公众监督”五位一体治理结构，发挥河湖长制度优势，同时强化流域机构专业能力。

（9）健全治理失灵闭环纠偏机制。不仅明确常态下各主体职责，更要明确治理失效时介入主体、干预流程、整改标准与退出条件，形成“地方治理‑流域监督‑上级介入‑整改‑恢复属地管理”闭环。

（10）改革重心由机构改革转向权责关系改革。改革思考从“哪个部门管这件事”转向“在哪一层级、哪个机构拥有何种权力，承担何种结果责任，跨区域事项谁协调，治理失效谁介入”。

5 中国现代流域协同治理体系构建路径

5.1 总体框架：一条河流、三类目标、四类主体

以河湖、地下水盆地等自然水文单元作为治理对象，确立水资源安全、水环境安全、水生态安全三大目标；四大治理主体包括国家、流域机构、地方政府、社会市场主体。国家负责顶层战略、重大跨流域事项；流域机构承担跨省跨部门综合协调；地方政府落实属地治理实施；企业、用水户、科研机构、公众参与监督，落实“国家统筹‑流域协调‑地方负责‑社会参与”总体架构。

5.2 明确六类治理边界，规避多头治理

为化解多部门分治带来的碎片化风险，清晰划定六重边界：①行政边界，压实地方属地责任；②流域边界，明确跨区域流域专属事项；③专业边界，厘清水利、生态环境、自然资源、住建、农业农村部门职责；④权力边界，区分规划、审批、监管、执法权限；⑤数据边界，建立跨部门数据共享交换机制；⑥责任边界，明确各类事项最终责任主体。边界清晰条件下，多部门分工不等于多头管理。

5.3 分阶段改革实施路径

第一阶段，权责清单梳理。出台部门权责清单与流域事项清单，厘清不同层级、部门管辖边界，解决责任模糊问题。第二阶段，做强流域协同平台。完善七大流域管理机构、流域生态环境监督机构、省级河湖长联席会议运行机制，打通跨区域协同通道。第三阶段，确立三水统筹目标体系。将水资源安全、水环境安全、水生态安全统一纳入流域考核，统一治理目标。第四阶段，建设统一流域数据平台。整合水量、水质、地下水、生态、风险监测数据，破除信息孤岛。第五阶段，落地全生命周期监管。完善规划‑许可‑监测‑执法闭环，扭转重审批轻监管。第六阶段，健全失灵纠偏机制。建立治理失效的干预、整改、退出制度闭环。

5.4 改革注意事项：机制借鉴而非制度复制

中美政治体制、水权制度、央地关系差异巨大，不能直接照搬加州水委员会、GSA、水权交易等制度形式，但可以转化吸收其底层机制，规划工程职能与监管职能适度分离；强化水文单元的流域监管；完善流域综合规划；取水许可全流程监管；生态流量刚性约束；地下水盆地化治理；建立治理失灵干预机制；推进跨机构数据共享；升级河湖长与联席会议协同效能。

6 结论

水资源流域整体性与行政体系分割性的矛盾，是全球水治理共同挑战。加州水治理经验证明，实现流域协同治理，并不必须把全部涉水权力集中到单一超级部门，关键在于建立完备制度接口，在专业分工基础上实现跨主体协同。加州DWR负责规划工程，州水委员会负责监管执法，区域水质委员会落实流域水环境管理，CDFW保障生态诉求，SGMA构建地下水地方治理与州级兜底，形成“专业分工、流域统筹、地方负责、生态约束、数据支撑、监管兜底”完整逻辑。

我国经过多年改革，河湖长制、流域监管机构、生态流量制度已经搭建起从部门分治迈向流域协同治理的制度基础。未来水治理现代化改革，不应简单追求机构整合，而要聚焦权责体系重塑。立足我国国情，构建“中央统筹、流域协调、地方负责、部门监管、市场参与、社会监督”现代水治理体系，完成从部门管水向流域治理、单一水量管理向水资源‑水环境‑水生态协同治理、行政审批向全流程监管转型，最终同时回答“水够不够、水干不干净、河流是否健康”三大命题，实现人水和谐的现代化治水目标。

参考文献

（略）

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