■ 赵 鹏 李双建

我国有近3.2万公里长的海岸线，其中包括1.8万公里长的大陆海岸线和1.4 万公里长的岛屿海岸线。我国的海岸线资源虽然总量较大，但单位国土面积拥有海岸线长度在世界沿海国家和地区中仅列第173位。近年来，沿海地区城市化、工业化进程加快，土地资源供需矛盾日益突出，沿海地方将目光纷纷转向开发海岸线两侧的陆地和海洋资源，对海洋生态系统造成了不可逆转的影响。当前，我国海岸线开发利用呈现农渔盐业等传统产业占用岸线规模庞大、港口岸线增长过快、围填海热度不减、重化工业向沿海聚集的特点，我国大陆自然岸线保有率已由20多年前的90%以上下降到50%以下。《全国海洋功能区划（2011～2020年）》提出，“严格控制占用海岸线的开发利用活动，至2020年，大陆自然岸线保有率不低于35%。”在沿海开发热度不减的情况下，实现这一目标面临艰巨的任务。

今年6月，国家海洋局局长刘赐贵在赴辽宁省、河北省调研时指出：“建立实施生态红线制度，有效保护渤海海洋生态。”目前，我国实行的资源保护制度以红线制度最为严格，并在耕地和水资源保护领域得到实施，天然林禁伐也可被看成是一种红线制度。红线制度给资源存量设定了不可逾越的保护红线，能够有效遏制资源盲目过度开发和低水平利用。将红线制度应用于海洋，将为海洋生态系统和空间资源管理提供有效的政策工具，能够有效降低盲目开发活动造成的海洋生物多样性丧失、近岸海水水质恶化、海洋防灾减灾能力弱化、滨海景观永久改变等恶果。海岸线是陆地和海洋的边界，应用红线制度保护海岸线特别是自然岸线涉及到对毗邻陆地和海洋的管理，这对实现陆海统筹意义重大。

有助于遏制盲目开发势头

进入21世纪以来，我国沿海地区经济社会持续快速发展，填海造地成为各地拓展发展空间、落实耕地占补平衡、促进经济保持较快增长的重要途径，沿海地区兴起了第4次填海造地的热潮。自2002年《海域使用管理法》实施至2010年，全国填海造地确权面积累积88372.35公顷，年均9819.15公顷。

从现有红线制度的实施情况看，红线制度与政绩考核挂钩，监管严格，不可逾越，地方政府违反制度的风险和成本更高，开发冲动总体上得到有效遏制，耕地和天然林面积缩小的势头得到扭转。与耕地和天然林相比，滨海景观的改变往往是剧烈和不可逆的，实施红线制度的需求也更为迫切。实施自然岸线红线制度将促使社会对海岸带和近海过度开发的反思，有效遏制地方政府开发自然岸线的冲动，保护毗邻的陆地和海洋生态系统与原有景观，促进人工岸线和已开发海域的高效、集约利用。

有助于实施有效监督和评估

一项制度的顺利实施有赖于制度的可操作性和可评估性。红线制度之所以行之有效，在于制度的目标被量化，形成总量指标并被分解到各级组织或时间段加以执行，执行过程中难以被扭曲。通过一定技术手段和社会舆论监督，执行情况也易于被监督和评估。

自然岸线具有明显的空间属性，其位置、长度、类型都是已知的，能够通过遥感、航拍等现代化手段精确定位、测量和分类。与耕地、天然林和水资源，以及海域相比，不但能够确定红线的总量，还能够清楚地回答保护哪里、保护多少和如何保护3个问题，可操作性更强。与耕地占补平衡制度执行过程中存在补充耕地不实、以次充好的现象相比，在完成自然岸线基线调查后，岸线是自然岸线还是人工岸线已经明确，难以被人为更改。通过遥感、航拍、监视监测系统，自然岸线的动态可以被及时或在线监测，破坏自然岸线的现象也能被及时发现和制止。总的来说，与海域、典型海洋生态系统相比，实施红线制度保护自然岸线的可操作性和可评估性更强。

有助于开拓海洋管理新空间

改革开放以来，我国的海洋管理体制不断完善，国家海洋管理部门的职能由最初的监测调查、公益服务拓展到监督管理海域使用、维护海洋权益、保护海洋环境、组织海洋科技研究等方面。管理的海洋空间覆盖管辖海域和无居民海岛，对沿海地区海洋经济也承担着监测、评估的职能。然而，不可否认的是，虽然社会各界对陆海统筹的理念已达成共识，但我国沿海地区经济发展和海洋可持续发展之间的矛盾日益突出。这一现象背后折射出的问题是海洋管理部门不具备海岸带管理职能，缺乏管理海岸带的行政手段和话语权。这使得有关部门对海域、无居民海岛及海洋环境的管理效能大打折扣。

实现真正意义的陆海统筹需要统一海岸带、海域、无居民海岛管理职能。实施自然岸线红线制度为实现陆海统筹管理提供了契机。我们知道，自然岸线不是一条简单的“线”，对“线”的管理必然涉及到毗邻陆地和海洋，即影响自然岸线结构和功能的海岸带区域。这可以让海洋管理部门参与到沿海陆地开发活动和经济发展的宏观调控中去，实现海洋空间的全方位管理。

有助于推动海岸带管理立法

截至目前，我国已颁布施行了《海域使用管理法》《海岛保护法》《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等海洋法律，批准了《联合国海洋法公约》，这些法律和国际公约涵盖了除海岸带以外的海洋空间。我国虽然在1983年开始进行海岸带管理法的起草，并数易其稿，但由于涉海部门不能统一认识，立法最终不了了之。当时的反对声音认为《渔业法》《矿产资源法》《海上交通安全法》《海洋环境保护法》等法律法规适用空间已包含海岸带，加强这些法律的实施就会达到海岸带保护的目的。然而，近30年的时间过去了，海岸带的矛盾和问题不但没有解决，反而日益突出。

施行自然岸线红线制度的根本目的是规范海岸带开发活动，这与海岸带立法的目的是一致的。红线制度比立法更为灵活，在实施的过程中可以不断完善和改进，为海岸带立法积累经验。在自然岸线保护形势紧迫的情况下，红线制度的实施将有助于统一思想，摒弃部门的局部利益，减少海岸带立法的阻力。自然岸线红线制度或许将成为海岸带管理立法过程的重要环节。