检疫不只是检验与处理

——《植物检疫条例》修改之管见

张国庆

（安徽省潜山县林业局 246300）

老的《植物检疫条例》及其相关的实施细则，其内容主体是检疫检验与检疫处理，缺少监测预警、应急管理、有害生物扩散责任追究等重要内容。

植物检疫，仅仅是检疫检验与检疫处理，是不能完成检疫任务，不能达到检疫目的的。检疫，更重要的是防患于未然，将危险性有害生物拒之门外，及早发现，及早处置。

1.将《植物检疫条例》提升为《中华人民共和国植物防疫法》

植物防疫，涉及生物安全、生态安全、经济安全和人类健康，是国家公共危机管理的重要组成部分，在农林业发展、生态建设中发挥着保驾护航作用。为了加强植物防疫工作，将“条例”升格为“法”，势在必行。

检疫，其目的在于防，仅仅实施检疫检验与检疫处理，是达不到“防”的目的，有且只有“防”“检”结合，寓“检”于“防”，才能有效拦截有害生物入侵，遏制有害生物扩散，及时消除生物灾害隐患，减少生物灾害造成的损失。因此，检疫法规中必须加入“防”的内容，将“植物检疫条例”提升为“植物防疫法”。

2.引入灾害管理观念

农业生物灾害是自然灾害的一种，“病虫害检疫与防治”一词已不能涵括植物防疫工作的全部内涵，而且，植物防疫工作事关国家生态安全和经济安全。为适应变化的需要，同时，也为与国际接轨，笔者建议将灾害管理观念引入植物防疫法规，相应的机构也应作科学的调整。

2.1分级管理

根据生物灾害源的危险性或灾害的危害程度，将生物灾害或有害生物划分等级，按照等级，启动相应的应急预案，进行灾害管理。

生物灾害不同于上述灾害，生物灾害的分级管理，与其他灾害分级管理有所不同，可采取两种分级方案：

（1）按照灾害严重程度——生物灾害危害程度分级。按照分级结果，启动相应预案。

（2）按照灾害源的可控制性、发展态势——有害生物危险性分级。对有害生物进行风险分析（PRA），按照分析结果进行分级。根据分级结果，对不同级别的有害生物，采取不同的管理措施。如Ⅰ级有害生物由国家监管，一旦发现，立即铲除；Ⅱ级由省级监控，一旦发现新疫点，限期拔除。

2.2分类管理

按照有害生物种类、危害对象的不同，对生物灾害进行分类，采取不同的管理措施。

对于不同的灾害源，根据不同灾害源的特点，采取不同的技术措施进行防治。对于不同经营目的、权属的灾害受体遭受生物灾害，其管理措施、管理责任也不尽相同。例如林业生物灾害治理，由森林的经济效益的可确定受益者承担，而森林的经济效益的受益对象难以明确时，以及生态公益林，林业生物灾害防治责任主要由政府承担；对于成片大面积暴发的林业生物灾害或Ⅰ、Ⅱ级林业生物灾害发生时，由政府承担治理责任。

2.3分区管理

（1）自然区域：生物灾害的区域性特点，决定了不同区域的生物灾害，其发生发展特点都不会相同。根基自然区划和生物灾害分布状况、发生特点与规律，进行生物灾害发生区域区划，根据发生区的灾害特点，采取相应的管理措施。

（2）行政区域：所有的灾害管理措施，最终都将以行政区划为管理单位，按照“属地管理”原则进行落实，因此，灾害发生区的区划，应该结合行政区划进行。

2.4分期管理

生物灾害发生发展，常常遵循一个特定的生命周期。生物灾害不同的发生发展周期，采取不同的应对管理措施。根据生物灾害可能造成的威胁、实际灾害已经发生、危害逐步减弱与生态系统恢复三个阶段，可将生物灾害事件总体上划分为预防期、预警期、爆发期、缓解期、善后期。

2.5监测预警

建立生物灾害监测预警技术体系和监测队伍，通过先进的手段，进行实时监测；通过长期数据积累，建立准确的预报模型和人工干扰模型，进行准确预报和人工干扰模拟。

（1）运用现代技术，进行实时监测

利用3S、实时溯源系统等现代信息技术相结合，建立有害生物监测和预警体系。以信息技术和生态、化学技术为依托，结合常规抽样和调查技术，研究重大有害生物的中长期测报和短期准确预报技术，提高预警水平和御灾决策能力。

（2）通过长期数据积累，建立准确的有害生物生态学模型

仿照气象部门的做法，制定长远的工作计划，完善监测工作的组织与监督制度，规范外业数据采集与上报行为，确保监测数据准确、规范，通过长期数据积累，建立准确的有害生物生态学模型。

2.6风险分析

建立风险分析模型，对常发性和危险性有害生物开展风险分析，为生物灾害管理提供依据。

2.7应急管理

建立、完善应急管理体系，提高灾害应急管理水平。

2.8双精管理（精密监测，精确管理）

精密监测、精确管理的目的就是对生态系统实行实时监测，及时发现非健康生态系统，找出影响生态健康的因子，采取先进的生物管理措施，及时、快速地恢复“患病”生态系统的健康；或者对处在健康、亚健康状态的生态系统，采取合理的措施，维护生态系统保持在比较稳定的健康状态。

也就是说，生物灾害的双精管理，不仅仅是要克服被动防治和单种防治带来的弊端，更重要的是主动维护生态系统的健康。

生物灾害的“双精”管理的实质是：①重在监测，对生态系统健康状况进行实时监测，发布精准预报。②重在预防，维护健康状态生态系统的健康，使其保持在比较稳定的健康状态。③对非健康的生态系统，采用先进的生物管理学技术，使其尽快恢复健康。这里的生物管理学技术，主要是指采取一定的管理措施，利用生态系统自身修复能力，使其恢复健康。在不得已的情况下，才使用人工干扰措施，促进其恢复健康。

（1）精密监测

对生态系统进行连续的、实时的监测，通过对积累的数据进行分析，利用先进的数据分析手段，建立比较完备的、接近有害生物在自然条件下的生态模型（生活、发生发展等模型），利用这一模型，对有害生物未来的发生发展情况做出精确的预报。

（2）精确管理

利用精准预报结果，通过已经建立的、比较完备的、接近有害生物在自然条件下的生态模型（生活、发生发展模型），建立人工干扰模型，尽量使用生态系统自身修复能力使其恢复健康。在不得已的情况下，才选择比较合理的人工干扰手段（化学的、生物的、物理的等），对有害生物做出较为精确的干扰，使其危害降到允许的阈值内，并促进“患病”生态系统较快地恢复到健康状态。这种比较合理的人工干扰措施，是指对环境、对生态系统包括对其它生物的损害控制在允许的阈值内，并且能在较短的时间内自然修复，没有永久损害，对人类没有损害。这里的阈值，根据有害生物种类和危害对象的不同，分为经济损失阈值和生态承受能力阈值。

（3）精准施药

在进行药物治理时，尽量选用只对靶标生物有作用的药物，或尽量选择只对靶标生物有作用的施药方式。这样的药物治理方式对非靶标生物和环境扰动小，有利于施药后生态系统快速恢复健康。其实，精准施药，也是属于精确管理的范畴。

（4）生物管理

根据研究对象的生物学特性和生态学特性，运用生态健康原理，采用生态学和管理学手段，使研究对象和谐地融入生态系统中去，使生态系统保持健康状态，或促进生态系统恢复健康。这是广义的生物管理概念，即biology case。

狭义的生物管理概念仅仅只是针对人工生态系统而言的，即biology management：根据经营对象的生物学特性和生态学特性，运用生态健康原理，采用生态学和管理学手段，使经营对象和谐地融入生态系统中去，达到一定的经营目标。

有害生物管理（pest management）：以生态学理论为基础，运用生态健康原理，采用先进的生物管理学手段和有害生物调控技术与策略，对有害生物实施科学控制，维护生态系统的健康。

（5）实施产品溯源

建立产品溯源系统，实施产品安全管理。

3.引入“生态健康”理念

生态系统是一个庞大复杂的有机体，生态健康是指生态系统具有稳定和谐的组织结构、较强的活力和恢复力、畅通的生态流，对相邻的系统没有侵害作用。

生态健康管理，就是为了维护或促进生态系统的健康而采取的措施，生态健康管理的目的是增强维持系统稳定性与和谐性，提高生态系统抗逆能力，去除或避免系统中或系统外危害生态健康的因素，创建有利于生态健康的良好环境条件。

（1）维护健康：保护生态环境不受破坏，维护生态平衡；加强生态系统健康状况监测，及时发现并减轻危害生态系统健康因子的危害，维护生态系统的健康。

（2）增进健康：开展生态系统组织结构与功能研究，详细分析生态流，掌握生态健康与上述因子之间的关系，按照这一关系，培育生态系统活力和恢复力，增强生态系统的稳定性和抗逆能力。

（3）预防措施：对于一些活力较差的生态系统，或者危险性因子入侵前，采取适当的人为干扰措施，提高系统的抗逆能力，预防生态灾害发生。例如，改造人工纯林系统，诱导形成混交林，或在林内释放天敌，减少人工林内病虫害发生。再如用接种的方法预防某些传染病，或对遗传病、营养缺乏病、生活和劳动中的灾害事故采取有针对性的预防措施，以减少疾病的发生或流行。

（4）及早发现并清除危险性因子：加强生态系统健康状况监测，尤其是危险性因子发生发展情况的监测，及早发现，迅速清除，以避免生态灾害的发生与流行。例如加强艾滋病、SARS等感染人群和高危人群的监督管理，避免危险性传染疾病的传播流行；加强美国白蛾、松材线虫病等危险性有害生物监测与检验检疫，防止危险性有害生物入侵与扩散。

（5）防止发生生态灾害：忽视生态健康状况的监测，执法不严，不合理的人为干扰措施，是生态灾害产生的主要原因。因此，加强生态健康状况监测与执法，采取合理的人工干扰措施，是减小生态灾害危害的主要手段。

（6）灾后康复：生态灾害发生后，利用生态系统的恢复力，采取一定的合理的人工促进生态系统恢复措施，促进生态系统恢复，减轻生态灾害产生的危害。

4.建立有害生物扩散追究制度

对于生物灾害的管理，公众都处于一种麻木状态，远远没有AIDS、SARS、禽流感、口蹄疫那样敏感。因此，有必要及早制订可操作性的法律法规，按照经济损失和生态损失大小，追究引起有害生物扩散者和管理者的责任。同时加大宣传，让公众积极参与生物灾害防控与监督，提高我国生物灾害管理水平。

5.建立生物灾害防灾减灾基金制度

目前，林业部门还在征收林业基金，在林业基金中划出一部分，存入专门账户，由国家统一使用，用于林业生物灾害防控工作；将来，在可能开征生态税的情况下，在生态税中划出一部分，建立林业生物灾害防灾减灾基金。除此之外，国家财政在救灾资金中，明确划出一部分，存入林业生物灾害防灾减灾基金；所有的检疫费，全额上交国家财政，由财政部门统一管理。

生物防灾减灾基金优先用于监测预警网络建设、防疫执法体系建设和无公害防治设施建设。

制定生物灾害防灾减灾基金管理条例，生物灾害防灾减灾基金的使用有农林部门提出使用计划，财政、计划部门审核、监督、管理农林部门的使用。

6.加大植物防疫执法力度

6.1加强植物防疫执法队伍建设

制定植物防疫岗位工作细则，加强考核和监督，逐渐淘汰目前植物防疫机构中不合格的人员；定期培训，让基层植物防疫人员及时掌握先进的有害生物防控技术，熟练应用植物防疫法律法规。建设一支高素质的植物防疫队伍，从而全面提高植物防疫水平，加大植物防疫执法力度，全面提高植物防疫执法水平。

6.2加强生态监管，确保生态系统处于健康状态

健全生态管理法规，加强生态监察，通过有力的监管措施，杜绝生态破坏行为，确保大多数生态系统处于健康状态；加强宣传教育，摒弃不良的生产生活习惯，提倡文明的、健康的、和谐的、节约的生产生活习惯；加大生态立法、执法力度，惩戒破坏生态环境的丑恶行为。

6.3加强硬件建设

目前，省级以下的植物防疫机构，在个别地方还很不完善，要及早在这些为地方建立完善植物防疫机构。

植物防疫机构绝大多数基础设施建设都很差，国家应及早为基层林业生物灾害防控机构配置必须的、先进的检测监测设备，让基层植物防疫机构工作人员有“枪”可使，充分发挥基层机构的防控职能。

7.加强行业内部管理

7.1加强行业监督

目前，我国植物防疫最缺少的，就是行业内部监督。

在生物灾害监测上，没有人去调查核实基层上报上来的数据，数据真实性值得怀疑。首先，在基层，许多县级植保站、森防站只有一两人，甚至于还有一些县是兼职的，他们没有精力、也没有时间去进行外业调查，只好凭自己主观臆测，上报数据。其次，目前的考评方法，迫使基层不得不进行数据造假。气象上那么多的先进的监测手段、监测预报技术和完善的监测网络，其预报准确率还远远低于90%，而植物防疫监测网络、监测手段和技术远远落后于气象，有的在考评上却要求预报准确率达到90%以上，这逼着基层不得不造假。再次，现在的防治补助费按发生面积划拨，又逼着基层造假。第四，监测经费严重不足，连进入田间调查的交通费用都无法解决，监测工作无法正常开展。

在检疫执法上，没有任何人对其进行监督，检疫执法在不少地方还是空白。植物检疫法律法规十分完善，现在却没有多少人去认真执行，导致危险性有害生物防不胜防。对人为造成危险性有害生物灾害扩散蔓延的，没有人去追究。

在防治上，也没有人认真执行防治规划设计、防治效果验收。甚至于不少地方，为了追求表面防治效果，还在使用高毒农药，或者在无公害农药中掺入高毒农药。

在经费上，由于没有人监督，基层经费很少用到植保事业上，几乎全部挪用到别的地方去了，甚至于上面配发的通用仪器设备，也被地方领导据为己有。

基于上述原因，笔者建议：

（1）制定综合检查、考评方案，定期对下级植物防疫机构进行综合检查，公开考评。检查的方法可以在全国范围内随机抽取专业人员，异地开展检查。这样，既开展了检查工作，又起到了异地交流学习的作用。然后，再由上一级机构对检查结果进行抽查核实，抽查核实结果既作为被检查单位考评结果的校正依据，也作为检查者所在单位考评结果的校正依据。这样，就保证了检查者和被检查者的公正性和严肃性。

检查考评结束后，公开检查考评结果，并作为经费划拨依据。

（2）综合检查、考评内容包括植物防疫内容方方面面，一般情况下，不进行专项检查，以减少办公费指出，同时也给下级留下更多的自主创新空间。但是，在问题突出的地方，可以采取暗访、抽查等方式，进行突击检查。

（3）坚决杜绝检查“走形式，摆成绩”的现象出现。因为，检查、考评的目的就是找问题、解决问题，如果成了摆成绩的形式主义检查，那还不如不要检查、考评。

（4）对于灾害监测，检查“主要”依据应该放在“数据真实性”上；对于检疫，检查“主要”依据应该放在“漏检率”上；对于灾害救治，检查“主要”依据应该放在“防治效果”（包括即时效果、近期效果和远期效果）上；对于经费管理，检查“主要”依据应该放在“经费设备挪用率”上。

（5）为了防止通用设备挪用，配发通用设备时，将通用设备（如数码相机、摄像机、望远镜等，台式电脑换成笔记本）放入专用工具箱（如监测工具箱、检疫工具箱等），以专用工具箱形式下发。各种设备的下发，不得邮寄、托运，一律由接收单位派专人领取，以免中途挪用。

（6）将植物防疫工作重心转到“监测预报”和“检疫执法”上，项目建设重点放在基层监测、检疫网络建设上，确保基层有足够的监测、检疫经费和设备。

7.2加强行业内部合作

在监测上，充分利用现有乡镇林业工作站、农技站、村级护林员队伍，建立乡村级生物灾害监测网络。充分利用这支力量，加强技术培训，加强业务管理，让他们承担起乡村级生物灾害监测任务，同时在灾时承担救灾任务。

在检疫上，农林部门合作，利用现有木竹检查站，建立非专职植物检疫检查站，在条件成熟时，将其中部分条件较好的或关键地理位置的木竹检查站升格为专职植物检疫检查站。有必要时，还可以与动物防疫部门合作，建立动植物联合检疫检查站。

7.3加强资金管理

笔者认为，在管理上，加强资金管理，是我们植物防疫行业的头等大事。在资金管理上，重点又是以下几项事：

（1）制定植物防疫资金使用监督管理办法，加强资金使用监督检查，对挪用的（包括挪用仪器设备的），按照情况轻重，停拨2至5年植物防疫经费，直至追缴回来。

（2）将植物防疫经费划拨，与综合检查考评结果直接挂钩。

（3）制定检疫费收缴和使用管理办法。检疫费全额上缴国家财政。检疫费这一块，应该是植物防疫事业经费主渠道，如何收好、用好、管好这一块，是植物防疫经费管理重点。

（4）工程建设项目必须将植物防疫纳入项目规划，植物防疫经费必须列入项目预算，同时在项目建设经费拨付时，将植物防疫经费缴入国家植物防疫专用账户，在国家财政部门监管下使用。

7.4留住人才

仅仅从农、林业行业内部来看，不论是营林、林政，还是森林公安、农技，只要涉及外业的，都有专门的文件规定，发放工作补助（包括下乡补助、交通费补助、误餐补助、劳保补助等），而植物防疫上，外业工作远比他们辛苦（翻山越岭不说，有时为了观察有害生物生活情况，冒着高温酷暑和蚊虫叮咬，一守候就是几小时；……），外业时间远比他们长，但是什么补助也没有，就连国家制定的有毒有害保健津贴，在不少地方都无法落实。一句话，如果把农林人比作一头默默耕耘的老牛话，那么植物防疫人就是“干得比牛多，吃得比牛差”，因此，植物防疫行业很难留住人，干几年，就“人往高处走”了。

要留住植物防疫人才，主要是国家要有留住人才的政策，并采取积极主动的留住人才促进行动。笔者认为，留住人才应该从以下几个方面入手：

（1）关键就是仿照其他行业、部门的做法，制定指令性文件，落实应得待遇。

（2）重点是促进站改局和参公管理进程。

（3）再次是对于在植物防疫岗位连续工作满一定年限，在职称、工资级别、退休待遇等与职工利益密切相关的问题上，予以奖励。

8.植物防疫法修订框架建议

基于上述原因，笔者认为，植物防疫法框架可以为：

第一章 总则

（1）制定植物防疫法的目的，植物防疫法的适用范围。

（2）植物防疫以预防为主、维护生态健康为方针。

（3）植物防疫授权、职责及队伍机构建设，包括机构的设置、人员编制、岗位规范的制定，防疫员的配置、权限、责任、证书与着装管理等。

（4）有关定义（植物、植物产品、有害生物、生物灾害等的定义）。

第二章 监测预警

（1）监测预警技术标准建设。

（2）监测预警网络建设。

（3）预警信息发布。

（4）灾害监测与评估。

第三章 国内植物检疫

（1）检疫技术标准建设。

（2）检疫网络与产品溯源网络建设（与监测预警网络实行同网无缝连接、同步建设）。

（3）植物及其产品的输入与输出管理：产地检疫、调运检疫、复检等。

（4）检疫处理、隔离试种等。

（5）检疫证书管理。

（6）疫区管理。

（7）检疫监督。

（8）风险分析与检疫性有害生物管理。

（9）检疫费管理。

第四章 植物防疫管理

（1）防疫工程规划与实施监督管理，包括植物防疫工程建设与涉及植物防疫的其它工程项目，必须将生态健康纳入项目规划。

（2）分级管理，分类管理，分区管理，分期管理。

（3）无公害防治基础设施建设与管理。

（4）应急管理。

（5）疫情信息管理。

（6）代防治。

（7）防治技术标准建设。

（8）防治评估与善后。

第五章 防疫基金

（1）建立防疫基金，防疫基金的适用范围（监测、检疫、防治网络与基础设施建设，防疫工作经费支出）。

（2）防疫基金的筹措：检疫费，财政预算资金（列入自然灾害救济事业费），林业基金或未来的生态税，工程项目涉及植物防疫部分经费等。

（3）基金管理：筹措的所有资金，全额缴入国家财政，由财政部门代为管理；植物防疫部门列出年度计划，财政、计划部门审核批准；植物防疫部门使用；财政、计划部门监督。

（4）防治经费管理。

（5）制定防疫基金管理办法。

第六章 法律责任

（1）追究有害生物扩散责任。违反植物检疫法规规定调运、生产、经营带疫植物及其制品，未造成疫情扩散的，没收销毁带疫物品，或责令限期退回带疫物品，并对违法者处以带疫物品价值五至十倍罚款；造成疫情扩散的，由违法者承担除治费用，构成犯罪的，按照刑法（一百一十四条、第一百一十五条、第一百四十条、第二百二十五条）追究其危害公共安全罪、生产销售伪劣商品罪和扰乱市场秩序罪。

发生重大生物灾害，除治工作组织不力，隐瞒疫情不报或疫情发现不及时，造成疫情扩散或造成重大损失的，依照刑法（第三百九十七条、四百零九条、四百一十二条、四百一十三条）追究相关地方人民政府主要负责人和主管部门工作人员的渎职罪，并由相关单位承担疫情除治费用。

发生检疫性生物灾害或重大生物灾害，受益者拒不防治，造成疫情扩散，或以暴力、威胁方法阻碍生物灾害防治、检疫工作的，依照刑法（第二百七十七条、第二百七十八条）追究其扰乱公共秩序罪。

（2）代除治的落实。

（3）植物防疫监督。

（4）其它违反防疫法律行为的处罚。

第七章 附则