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《当代美国的社会保障政策》引言（1998）PDF版
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《当代美国的社会保障政策》引言（1998）PDF版
黄安年文 黄安年的博客/2012年11月12日发布
《当代美国的社会保障政策》引言内容曾在《重视当代美国社会保障政策的历史经验》一文中发布（全文见下）。这里发布的是PDF版19页。
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重视当代美国社会保障政策的历史经验
黄安年文 2007年3月14日
（按：美国是最早建立现代社会保障制度的国家之一，从1935年美国社会保障法通过以来已经整整71年了，美国的社会保障机制的经验教训是值得我们深入研究的。这里发表的《重视当代美国社会保障政策的历史经验》一文由于长达近33000字，故而分上下两部分发表。这是笔者2001年6月4日在九江师专的讲演稿。学术交流网社会保障研究栏目2002年6月12日首发； 2006年6月11日再发。）
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（2006年6月11日学术交流网主持人按：建立符合现代化、民主化、多元化发展潮流并适合我国国情的当代社会保障机制，充分发挥它的保护器、安全阀、调节器的功能，是我国推动和谐社会建设，深入改革开放，缓和社会矛盾的十分重要的环节。我们需要加快机制健全的步伐，把太多的欠帐带来的损失减少再减少。）
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社会保障制度的建立是关系我国稳定、改革和发展的重要组成部分。社会的稳定离不开社会保障制度的健全发展；社会生产力的保护和发展离不开社会保障制度的确立和逐步完善；经济结构的不断调整同样需要社会保障制度的支撑和调整。
就我国而言,严格说来，适应21世纪我国的社会主义建设需求的完善的社会保障制度还没有真正建立起来。不仅如此，我们在这个领域的研究还相当薄弱。迄今在高等学校还缺乏相当规模和水平的社会保障专业；在我们的图书编目和资料索引中难以快速集中检索这方面的材料；我们的中学历史教材中甚至把社会保障制度的建立和临时性的社会救济措施混为一谈，低估了罗斯福新政中1935年社会保障法的历史贡献。在我国社会保障事业管理中，一个时期是由民政部负责管理的，这显然是力不从心的。我们在对西方国家社会保障政策的评估时存在着社会保障学术评价政治化倾向，低估了它的借鉴功能。所有这些，要求我们充分重视实事求是地考察和研究各国社会保障政策的成功经验和失败教训。
现在简要说明，当代美国社会保障政策的历史演变和政策特点。
（一）
在美国,现代社会福利保障制度既是经济现代化发展的产物,又是统治阶级维护政权稳定、巩固资本统治的安全阀、保护器和调节剂, 也是美国各阶层人民争取经济平等,维护基本民权的斗争成果,还是走向21世纪的美国能否保持世界前列地位的重要制约因素。作为社会保障制度, 在主要欧洲资本主义国家已走过了一个世纪左右的历程, 在起步较晚的美国也已度过了66个春秋。美国的社会福利保障制度的演变历程, 不仅与社会主义国家的社会福利保障不同, 而且也有别于西欧、北欧、加拿大和日本等资本主义国家, 带有它自身的明显特色。但是, 不管它在实践中的成功或失败, 经验或教训, 它所走过的路程却应该被看作是世界社会保障事业的宝贵财富。
诚如中共中央所指出的改革开放的中国“必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法”。本世纪以来,美国一直是当今世界最发达的资本主义国家,社会保障在整个现代化不断发展和保持社会持续稳定的进程中;
在处理市场经济这只“看不见的手”和政府干预这只“看得见的手”的相互关系中;
在处理丰裕和贫困的相互关系中以及财富的再分配方面，都是极为重要的。
在处理所有这些问题中，他们所遇到、想到和涉及到的各种问题都是我们需要认真注意的。
社会福利保障是一个涉及社会经济发展和持续发展, 涉及社会政治稳定、进步和发展, 涉及各个阶层的利益集团互动关系, 涉及过去、现在和未来相互影响的十分复杂的系统工程。对它的政策的历史回顾、实施时面对的诸方面的矛盾, 以及它的前瞻影响都是必须重视的。
例如我们既要注意到美国在经济危机时期制定的社会保障政策, 又要研究她在经济扩张时期制定政策时的扩大社会保障对策;
既要重视美国在经济滞胀和低速发展时期制定的调整政策, 又要关注她在保持经济可持续发展中的对策;
既要研究美国政府的救济福利政策, 又要考察它由救济福利向工作福利转化的思想和政策; 既要注意美国的福利国家立法,又要重视美国的社会福利措施;
既要考察美国在婴儿出生高峰时期实施社会福利保障举措, 又要考虑“婴儿高峰”发展到“银发浪潮”冲击时期和环境保护的新形势下出现的问题;
对于美国不同于加拿大、西欧、北欧典型福利国家和日本等发达国家的社会福利保障机制的不足和优长, 我们都需要加以研究。
系统考察当代美国社会福利保障制度的演变、特点及美国政府的政策, 具有重大的理论和现实意义。
首先, 它有助于正确认识当代资本主义, 坚持和发展马克思主义关于资本主义社会的一系列重大理论问题(如分配理论、危机理论、相对稳定等)。
其次, 它也有助于深入研究美国联邦政府和地方政府国家干预的性质、作用及其多方面的影响；有助于了解当代资本主义的相对稳定和弊端、丰裕美国和相对贫困的美国间的相互协调；有助于认识美国财富再分配对各个利益集团的在政治,经济,社会等多方面影响。
第三, “他山之石, 可以攻玉”,它有助于我们借鉴西方国家推行社会福利保障政策的经验和教训。中共中央第十四次代表大会政治报告强调, 九十年代要“深入分配制度和社会保障制度的改革”,“积极建立待业, 养老,医疗等社会保障制度”。“必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法”。
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的第五部分:建立合理的个人收入分配和社会保障制度说:“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存制度,体现效率优先、兼顾公平的原则。”“建立多层次的社会保障体系, 对于深化企业和事业单位改革, 保持社会稳定, 顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。”在这个意义上说, 我们今天考察包括美国在内的西方发达国家的社会福利保障制度, 是具有现实意义的。
1998年初中国社会科学出版社出版了我的《当代美国的社会保障政策》一书。这本书力图对当代美国政府社会保障政策作一系统考察。它从历史和综合考察两个方面以及历史、经济、政治和社会、人口、环境等跨学科的角度运用大量原始资料和有影响的论著, 进行了较为系统和全面的研究。全书共18章,47万字。
历史编的第一章对17世纪初到本世纪最初30年代的美国社会保障情况作了历史的回顾。并考察了三、四十年代富兰克林·罗斯福总统任期确立现代社会福利保障的理论和实践。
从第二章到第九章, 分别详尽系统地考察了杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策、艾森豪威尔政府的折衷性社会福利保障调整政策、肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略、约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大的社会计划”、尼克松和福特政府新联邦主义的社会福利保障政策的调整、卡特政府继续调整社会福利保障政策的探索、里根和布什政府改革社会福利保障制度的思想和政策, 以及克林顿政府解决进退两难的社会福利保障的思想和对策。
从三十年代到九十年代, 美国走着一段由确立政府福利和社会救济制度到扩大社会福利保障制度,再到由政府救济福利转向社会福利和工作福利的历程。
综合编的第十章到十三章分别详细考察了美国社会福利保障中就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、以及自然资源和环境保障等十个方方面面, 它几乎囊括了个人、家庭和集团生活的各个领域。
第十四章对影响社会福利保障的贫困问题包括贫困概念、贫困结构和贫困发生率,贫困线等问题进行了专题研究。
第十五章论述了美国社会福利保障制度的五个明显特点:管理社会福利保障的一体多元制、美国社会福利保障项目的多层次、社会福利保障财源的多渠道、社会福利保障制度的不完善和不平衡、社会福利保障受惠的不平衡。
第十六章研究了美国社会福利保障的作用和影响,指出它在维护社会生产率和社会持续稳定发展方面的保护器作用,在稳定现行资本统治方面的安全阀作用,在协调各个利益集团方面的调节剂作用,对于社会福利保障实施中的负面作用, 以及美国社会福利保障对我们的借鉴作用。
最后一章介绍了美国的各种社会福利保障的理论和学说, 考察了社会福利保障主流思想的变化。
在结束语中笔者提出了需要我们在建设富有中国特色的社会福利保障制度中注意的十个原则问题:效率优先,兼顾公平的原则;
适应生产力发展近期和中期水平原则;
工作福利,开发脱贫,救助赤贫原则;
政府、企业、社区、团体、私人和家庭并举的多元原则;
资金来源多渠道原则;
福利保障科学管理多层次和精兵简政原则;
政府宏观控制和管理原则;
既积极又稳妥的逐步推广原则;
因地制宜,一切从实际出发不搞一刀切原则;
以及关注特殊利益集团和兼顾各个利益集团原则。
本书最后原来附有五万字的社会福利保障问题英文著作、论文和博士论文目录, 以及中文论译著目录，限于篇幅出版时被删去了。
这本书的成果是集我十多年来的研究结晶。我自1982年发表关于罗斯福新政的历史地位文章以来, 开始关注现代美国社会保障制度的研究。1985-1994年间,我先后带领研究生一起研究了关于约翰逊政府向贫困开战政策、尼克松政府的分享岁入政策、六七十年代美国政府的环境保护政策、里根政府的反滞胀政策、尼克松政府的家庭福利改革计划、卡特政府的更好地工作与收入计划、里根政府的抚养未成年儿童家庭援助计划、美国政府的医疗改革等八个课题并具体指导他(她)们顺利完成了硕士学位论文。在这期间, 我为研究生开设当代资本主义专题研究、美国经济史专题研究、美国社会保障专题研究等课程。我在《二十世纪美国史》(1989年)、《美国社会经济史论》(1993年)、《当代世界五十年(1945-1995)》(1996年)等著作中虽然涉猎了美国社会福利保障问题, 但并没有作系统的深入展开论述。
1991年我有机会在美国纽约州立奥伯尼大学进行了为期一年的学术访问,以美国社会福利保障研究重点,系统研究了包括1947年以来历年总统经济报告在内的大量有关美国社会保障和贫困问题的资料和论著,收集了自1985-1991年间涉及社会保障和贫困问题的博士论文, 查阅了在CD-ROM上的所有与社会保障相关的资料, 同时还到富兰克林·罗斯福图书馆收集了第一手档案资料, 并就对社会保障实施情况在大奥伯尼地区作了一些实地调查。所有这些为本书的写作提供了丰富的材料和论据。
现代美国政府的社会福利保障政策体系确立在30年代罗斯福新政时期, 1945-1969年是美国社会化福利保障政策的继续发展和完善时期, 1970年以来的是美国政府社会化福利保障制度继续和重大调整时期。本书着力考察现代美国政府的社会福利保障政策体系确立以来的历史演变、特点、作用和面临的问题。
对于美国社会福利内涵的界定各国说法不一, 学术界的看法也不一致。一般说来涉及社会福利保障的有五种不同的概念。
一种是社会保障 (Social Security)即社会安全保障, “一种公共福利计划, 旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失, 并通过公益服务(如免费医疗)和家庭补助以提高其福利。社会保障可包括:社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划。”[1]笔者以为作为美国的社会保障体系, 始于1935年的美国社会保障法,它包括社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助和孕、残儿童补助六个方面[2], 战后进一步完善。1941年8月14日的《大西洋宪章》, 使用了社会保障一词[3]1944年第26届国家劳工大会《费城宣言》,正式使用了社会保障的提法。
第二种是社会保险(Social Insurance), 指国家通过法令规定的有关对居民生、老、病、死、伤、残和失业等强制性、社会性和福利性的政策措施。
第三种是社会救济(Social Relief) 一般指对居民中赤贫和遭遇不幸的困难者提供物质帮助的社会保障项目, 在美国现代社会保障制度确定前是社会保障的基本形式, 1935年以来, 它是社会保险制度的补充形式。
第四种是社会福利 (Social Welfare), 泛指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活所提供的福利保障项目、福利保障措施和社会保障服务的总称。专指国家和社会对特殊对象提供物质帮助的社会服务。
第五种是社会服务 (Social Service), 又称社会照顾,泛指公益性服务。专指对社会成员提供有关生、老、病、死、伤、残等优惠或免费的公益服务。
《美国统计摘要》在1960年时把美国社会福利保障制度的主要内容分为七类:
1) 社会保险: ①老残、遗属、及其他健康保险; ②铁路雇员退休金; ③公职人员退休金; ④失业保险和就业服务; ⑤铁路雇员临时丧失工作能力保险; ⑥州暂时丧失工作能力雇员保险和医院及医疗津贴。
2) 公共援助: ①公共援助(包括医疗补助);②补充保障收入; ③其他(难民补助等)。
3) 健康和医疗项目: ①医院和医疗照顾,含民间计划和国防部医疗照顾; ②母亲和儿童健康照顾; ③医学研究; ④其他公共卫生健康活动; ⑤医疗设备建设。
4)其他福利服务项目:①职业改善及医疗改善;②公共社会事业的照顾;学校午餐; ④儿童福利。
5)退伍军人项目:①退休金和津贴; ②健康和医疗(健康和医疗照顾、医院建设、医学研究);③教育;④福利及其他。
6)教育: ①初级和中级; ②高等教育; ③职业教育和成人教育。
7) 住房。[4]
其后随着社会保障项目的扩大和调整不断发生变化。例如根据1985年的《美国统计摘要》在公共援助类中增加了食品券一项, 除第六类教员外还增加了第七类其他社会福利等。
有的美国专家把社会保障项目分为四类:
第一类是从收入方面提供的保障:如老年退休、失业补助、贫困救济、疾病补助、退伍军人安置、遗属抚恤等。
第二类是从开支方面提供的保障: 如健康保障、医疗、住房、社会服务、母亲和儿童健康照顾、食品券等。
第三类是从智力开发方面提供的保障: 教育和再培训的支持和补助。
第四类是由于遭受损失而提供的社会保障如公共卫生、交通安全、环境保护、妇幼营养等。[5]
我个人理解发展到目前美国社会福利保障大体它包括以下十个方面:
就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障。即:
1）就业和失业保障如就业保障、稳定职业保障、工时和工资保障、退休保障、就业培训、失业保险、失业津贴、失业救济、工伤保障、暂时伤失能力保障等。政府最高工时和最低工资的规定; 雇员稳定职业保障反解雇和反裁员; 联邦雇员退休保险金和铁路雇员退休保障; 雇员的工伤保障和暂时丧失劳动能力保障等。
2）老年福利保障, 例如老年退修(OASI)、老年医疗照顾(住院保险—HI,补充医疗保险—SMI)、老年医疗补助(OAA)、老年补充保障、老人公寓等。
3）健康医疗福利保障,如公共健康保险、公共医疗补助(为贫困老人、智力缺损者、盲残人及抚养未成年子女的单亲家庭提供保障)、私人健康保险、工伤保险等。公共医疗保险:公共医疗补助(为贫困老人、智力缺陷者、盲残人以及抚养未成年人的单亲家庭子女提供补助等;私人健康保险; 工伤保险等。
4）教育福利保障, 如军人教育保障、国防教育保障、高等教育保障、普通教育保障、贫困学生教育保障、职业培训、各种教育补助, 工读和贷款等。一般就业培训、公共服务就业、职业队等。
5）住房福利保障, 如公共住房、房租补贴、妇女婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟、国内外移民和非法移民的住房问题照顾等。
6）妇女、幼儿福利保障, 如抚养未成年子女家庭补助(AFDC)、家庭补助计划(FAP);儿童营养补助(学校午餐、早餐、儿童食品等)、儿童服务(养子,养女照顾,日托)等。
7）残疾人福利保障, 如为盲残人提供的补充保障收入(SSI)、对永久性完全残疾人的补助(APTD)、为老年人、盲残人提供的补充保障收入(SSI)、残疾保障等。
8）退伍军人安置保障, 如退伍军人津贴、退伍军人退修养老金、退伍军人的其它保障。
9）社会环境保障, 如公共卫生、交通安全、环境保护等。
10）其他公共福利保障, 如食品券等。
它几乎囊括了生老病死衣食住行工学环卫天灾人祸诸方面以及各个老、妇、幼、残、军、少数族裔等特殊利益集团。成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。
1929-1933年发生美国的经济政治大危机使数千万美国人处于贫困无救的困境,社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者, 老年人, 伤残者和无靠的儿童。
在大危机时期执政的赫伯特·胡佛总统主张救济主要由地方政府和社区、私人慈善团体来进行,联邦政府少管闲事;救济重点在照顾处于困境中的大工业资产者,金融家和大农场主; 并主张缩小和限制救济的规模。显然,胡佛政府的福利保障政策无力解决社会救济难题。[6]
人们开始逐渐醒悟到危机的蔓延灾难的临头,并非只是个人作为所致, 而是制度、政策本身出了问题。为解决社会保障问题当时已经提出了不少方案, 到1935年要求改革社会保障的各种社会力量汇聚成一股强大的推动力,促使富兰克林·罗斯福政府做出了重要的抉择, 1935年8月14日经罗斯福政府正式颁布了《1935年社会保障法》。[7]这一法案的颁布奠定了美国现代社会福利保障制度的基础。
从杜鲁门政府到约翰逊政府的社会福利保障政策是罗斯福社会福利保障政策的继续和完善时期。
杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策,[8]其间最为重要的是通过1946年的《就业法》, 宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人,提供有益的就业机会”,[9]从而提供了就业保障的立法依据。1949年7月15日杜鲁门政府又签署了《1949年住宅法》,为低收入家庭提供了住房保障。同时杜鲁门政府还进行了争取建立全国医疗健康保障体制的努力。
艾森豪威尔政府对社会福利保障的管理进行了调整,并扩大了福利保障的范围,特别是在1956年8月1日签署社会保障修正法案, 将1939年的老年遗族保险制度(OASI)增补为老年遗族残疾保险制度(OASDI);1958年9月2日艾森豪威尔又颁布了《国防教育法》, 扩大了对国民教育的保障。[10]
肯尼迪政府开辟了社会保障的新领域,提出了反贫困战略,并于1962年3月15日签署了人力发展和培训法案。[11]
约翰逊政府则把社会福利保障推向了新的高峰,[12]它集中表现为
1）1965年7月签署了老年医疗照顾和援助法案;[13]
2）提出伟大的社会计划,宣布“将向美国的贫困无条件开战”[14],1964年8月颁布了《经济机会法》,提供职业再培训保障,重振落后地区;[15]
3）改变对剩余农产品的处理方法,1964年通过《食品券法》和儿童营养补助法, 确立国民基本食品保障政策, 一改30年代大危机时期销毁剩余农产品的处理方法;
4）宣称做“教育总统”,实施联邦政府援助教育的保障政策,在约翰逊总统任内通过了如1965年4月11日的《中小学教育法》和1965年《高等教育法》等40多个有关教育的法案;
5）进一步改善和发展城镇居民住宅, 1965年8月通过了住房和城市发展法,对住不起体面住房的穷人给以租金补贴。1968年4月10日总统还签署了开放住房的法案,规定在10年内为低收入家庭提供600万套补助住房,并禁止在购买和租用住房时的种族歧;[16]
6）扩大环境保护措施, 通过了一系列有关空气、水、固体废物等的环保法令;
7）扩大和完善社会保险项目:老年、遗族、和残疾保险的发展完善,由1935年的老年保险(Old-Age Insurance OAI)发展为1939年的老年、遗族保险 ( Old-Age-Survivors-Insurance OASI),1956年再发展为 老年、遗族、和残疾保险(Old-Age-Survivors Disability OASDI), 通过一系列修正法令, 范围进一步扩大,待遇逐步提高。到1968年2月, 美国有800万服务性行业雇员、农业工人、零售商店雇员、旅馆和餐饮业雇员首次享有这一保护。[17]
从尼克松政府到里根、布什、克林顿政府的社会福利保障政策是美国社会福利保障的调整时期。
尼克松政府提出了新联邦主义的主张。[18]1969年8月8日在折衷了纳桑计划和贝特曼计划的基础上提出了家庭福利援助计划(FAP),1970年11月这一计划被参院否决。[19]然而这一计划将所有参加工作的低收入贫困家庭列为福利救济对象, 改变过去只对此类别的贫困家庭进行救济的做法,同时强调不工作没有福利的思想, 这对打破依赖福利的思想是有积极意义的。1972年10月国会通过了分享税收的《州和地方财政援助法》, 赋予地方当局在组织福利方面更多的权力。[20]
卡特政府进行了社会福利保障制度改革的探索, 1977年8月6日在他的家佐治亚州的普兰斯镇宣布推行工作福利计划, 即更好地工作与收入计划(Program for Better Jobs and Income), 把工作与福利紧密结合,以求缓解失业和减少福利开支,他认为工作、工作、再工作是从根本上解决福利负担问题的重要途径。[21]
到了里根政府时期则一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策, 紧缩社会福利规模并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。他削减了一些社会保障项目, 尤其是“随意性”的社会福利开支; 他还强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任。 里根1981年1月在联邦预算报告中提出的抚养未成年儿童家庭援助计划 (AFDC) 的改革却导致领AFDC津贴的就业父母和非就业父母差距的大幅度缩小, 这很不利于工作刺激, 加剧了社会不公。
布什政府步里根后尘, 并无重大变化, 而且问题日益严重。[22]
布什在竞选演说中声称:“我确实想成为一位教育总统,帮助那些不能阅读的人学会阅读,使美国成为世界上教育最发达的国家。我确实想成为保护我们的环境,为后代子孙保护我们的传统,使他们尊重、喜爱这些传统的总统。 ”[23]但是,他的诺言并未兑现,不仅没有克服过度福利保障的弊端,而且加重了医疗保障、老年保障和家庭稳定等方面的问题。
（三）
90年代初的美国, 社会福利保障制度已经过渡了它的60个年头, 一方面社会福利保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转, 成为美国现代化进程中的不可或缺的安全网; 另一方面这一制度的弊端也日益显露, 它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障带来的问题, 又有艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、布什共和党政府收缩社会福利保障政策带来的新问题, 两方面问题的交错和累积给克林顿政府带来了积重难返的困境。克林顿力图在夹缝中求改革,扬两者之长,避两者之短, 能否如愿以偿, 在很大程度上取决于各个利益集团之间的争斗和协调。
到了九十年代, 美国的社会福利保障制度普遍面临三大危机, 即社会福利保障赤字和财源危机、老年危机和家庭危机, 这三大危机又涉及到人们对美国社会保障体制的信任危机。
(1)社会福利保障赤字和财源危机
还在1975年已出现社会保障的财务赤字15亿美元, 而1974年前社会保险费用每年收入大于支出, 1974年的准备金有456亿美元。1982年赤字达122亿美元。保健费用扶摇直上, 1982年比1981年增加11％, 1965年占GNP的6％,到1985年占10％。由于美国医学协会和美国医疗学会两个利益集团的垄断、社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致医疗费用的大幅度上涨, 到了90年代,随着经济困境蔓延,贫困线以下人口的增加, 问题就更为突出。90年代初全美国有500万个家庭领取每月350-400美元的救济金 (未成年子女的贫穷家庭),有2700万人领取食品券(每月70美元)。仅这两项开支就达450亿美元。
(2)社会福利保障的家庭危机
社会保障过度也造成竞争观念淡薄和家庭观念、道德观念淡化问题。不少年轻人认为照顾老人完全是政府和社会的事; 抚养未成年子女被认为主要是政府的事, 父母的责任淡化; 失业者穷人不愿结婚或假离婚, 形成单亲家庭增加。据1990年的人口统计,14％的妇女结过两次婚,15％的儿童有两个父亲或母亲的未成年和未婚生子女比例增高现象与年具增。1979年, 单亲家庭中陷于贫困的儿童的比例几乎为总人口中儿童贫困率的三倍半。其中黑人状况尤为严重。美国一些学者的研究得出结论说: “美国的儿童处于不幸之中,而他们的不幸根源既在于经济压力,又在于家庭解体。离婚盛行,非婚生子增多,家庭失和,已使太多孩子失去同大人的重要联系。”[24]
(3)社会福利保障的老年危机
60和65岁以上人口在总人口中的比重,美国1850年占4.1％, 1950年占12.2％,1990年占12.3％,2025年预计占20.7％。 80年代美国的人口构成为20-64岁的成年人对65岁以上的老年比例是5.2:1; 预测2000年是4.5:1; 2025年为3.1:1,这样纳税人减少而受惠者增多, 势必增加保险税,保障项目能否兑现也成了问题。
由于美国老龄化趋势的发展提出了调整个人工作和退休补助的关系问题。在1935年确立社会保障体制时, 人们工作到65岁, 就能充分享受退休金, 那时男子领取退休金的年限平均11.9年,妇女平均13.4年。今天,达到65岁的美国人可以指望领取退休金的年限长得多:男人15年,妇女则为18.8年。
1983年, 国会考虑到美国从事有效工作的平均时间和平均寿命都延长了,而通过了一项法律。按计划,从2002年起,退休年龄将每年推迟2个月, 到2009年时将达到66岁,而从2020年时再度开始推迟, 到2027年达到67岁。而如果规定2002年66岁为退休年龄,2008年时67岁为退休年龄的,今后20年有可能节省大约600亿美元。
克林顿上台前后在改革社会福利方面从医疗保健制度着手的思路。克林顿政府力图摆脱在这方面进退两难的困境: 医疗费用无论政府、公司团体和私人都不堪负担,而另一方面又有相当一部分相对贫困家庭和集团缺乏必要医疗保健的保障。
美国的保健支出有增无减,1985年占GNP5.9％,1991年占13.2％,高达7,520亿美元;1992年占GDP的14％,预计2000年会上升到17％。剧增的医疗保险费用占了1972年以来美国人收入增长的一半。
人们发现一个“恶性循环”, 即医疗保险费用越是高涨,个人和小企业就越是难以承受,从而保险金额就越是增长。1960年每个患者自己承担医疗费用的56％,到了1991年则只负担其中的22％, 其他部分转为由雇员的企业或政府负担。突飞猛进的医疗技术带来了高速增长的医疗费用。医药界获得了空前的额外利润, 如心脏搭桥手术1970年为1.4万美元,到1991年为40.7万美元。一个普通医生的年收入是13.9万元,一个医学专家的年收入又是他的2-3倍, 1991年全美医生的总收入高达740亿美元。
还在1991年11月20日克林顿在华盛顿的乔治敦大学发表经济变革的新契约演说时称“被遗忘的中产阶级发现在作了12年牺牲之后的报偿是更辛苦的工作和更艰苦的日子”,[25]克林顿说:“我们必须改革国家卫生保健制度。我们在卫生保健上的花费比任何其他国家都多30％而收效却不佳。对许多美国人来说, 卫生保健费用的不断上升和卫生保健服务的缺少是他们每日所面临的最为担心的事情。成千上万的美国企业正在减少就业机会, 就是因为卫生保健费用为他们带来了30％的不利因素。当前2/3的罢工都是因为卫生保健问题而引起的, 因而不论结果如何, 劳资双方都蒙受损失。美国是世界上唯一不设法控制卫生保健费用的国家。”“假若我们有勇气要求改革保健制度, 减少卫生保健官僚机构, 假若我们遵循其他国家的先例, 控制不必要的技术扩散, 停止药品价格的上涨是通货膨胀率3倍的状况,迫使开帐单和付医疗费的人在卫生保健费用上达成协议, 那么每一个美国人都可以享受到我们现在所支出的医疗费用中应享受的一部分。......国会和我将为全体美国人提供高质量的、可承受得起的卫生保健。”[26]
1992年1月, 克林顿的竞选班子里德与克林顿夫妇研讨了医疗改革方案,随后公布了他们的《全国医疗保险改革:削减费用, 人人受益计划》。1992年6月克林顿发表了他的《人民第一》的政策声明的小册子。其中包括可以通过控制费用, 杜绝浪费的手段, 满足还有3700万美国人没有医疗保险的人获得保险,然而这一数字计算上的失误使小册子停止散发。
1992年7月16日克林顿在纽约市发表了接受民主党总统候选人的竞选演说,他称自己“是中产阶级的产儿”“以组成我国被遗忘的中产阶级的勤勉的美国人的名义,接受你们提名我为美国总统候选人。”在这克林顿里所说的“被遗忘的”人已由罗斯福总统时期的中下层换成了中产阶级。[27]
1992年9月,克林顿的竞选班子,讨论了战胜布什的新方案, 即依靠市场力量,降低费用, 实现普遍保险的“管理竞争”体制。1993年比尔·克林顿在就任第42任总统时发表“必需变革”改变那种“多数人工作增加而收入减少”,“其他人根本不工作”,“医疗开支给家庭造成沉重负担并给大大小小的企业造成破产”,“千百万贫困儿童想象我们呼吁他们去过的那种生活”的严重困境, 宣称“决心使我们的政府成为一个富兰克林·罗斯福所称的‘大胆持久的试验’的场所。”[28]
然而,竞选政纲和实施并非一回事情,在克林顿就任后面临一系列难题, 迫使他在福利改革上作出妥协,以至使他的“改革梦”遭受严重挫折。
1993年2月17日克林顿在国情咨文中提出了医疗改革蓝图的设想,要求在四年内花费1750亿美元来把健康保险推广到另外3700万人中去。为制订可行计划克林顿夫人还亲自出马策划,与美国医学会等利益集团讨价还价, 终于在1993年8月底确定了改革计划。
1993年10月27日克林顿向国会提交了新的医疗保健改革法案, 经过修正1993年11月20日,克林顿总统向国会提交了被称为医疗保障法(Health Security Act)的医疗照顾改革法案, 该法案长达1300页, 法案首页强调“要以能控制费用上涨和促进可靠的健康保险实践的方式,通过为所有的美国人提供健康照顾,来确保个人和家庭的安全;改善健康保险的选择权,确认和保护所有美国人的健康权。”该法案主张实行全国统一的医疗保险体制, 每人持有健康保健卡, 由联邦政府、州和地方政府、雇主和雇员来共同负担,通过建立健康联盟、医疗机构组和化、消费者的自由选择、和政府的法规干预, 来改革医疗保健制度。
克林顿这份提交第103届国会第一次会期的S.1757文件共分11章，法案概述当前美国医疗照顾制度的5个问题。
①当人们失去或改变工作、患重病或医疗保健复盖面力不从心时,许多人面临失去医疗健康照顾的危险;
②医疗照顾费用的飞速上涨威胁美国的经济,损害国家在国际上的竞争力,并使联邦、州和地方预算吃紧;
③过重的负担形式,繁杂的文书,及官僚主义的程序困绕和压倒了消费者及医疗照顾的提供者;④舞弊和滥用职权损坏了医疗照顾制度的优势;
⑤医疗照顾关系到美国经济、州际贸易、公私开支中意义重大的消费部分以及影响到整个美国的工业和每个人。[29]
围绕克林顿提出的医疗改革计划,美国国会内外展开了一场大辩论。争论的问题主要集中在应不应该建立一个国家的医疗保险制度, 这是一个自杜鲁门提出医疗改革建议以来的老问题。实际上，争论中首当其冲的仍然是医疗费用及其在联邦政府预算中能否把开支减下来又使医疗照顾质量保持上乘。随着争论的继续, 克林顿的医疗改革方案一再修正, 期望医疗改革法案在国会获得通过的日期也从1994年推迟到1996年,在大选年想获通过更是难上加难。
不过修正案的轮廓已见端倪:将美国公民享有医疗保险的覆盖面加以扩大,但已不是100％; 建立健康同盟, 参加的个人和医院及医生应强调自愿;
不强调雇主必需承担80％的医疗保险金, 主张给小企业主以优惠的资助;
保持对老年人和残疾人的资助规模, 不大幅度增税。
然而,能否大幅度减轻联邦政府的医疗负担并降低全民的医疗开支, 谁也打不了保票。克林顿的全面改革医疗方案能否获得国会认可将是一场各个利益集团的大混战，也是对克林顿政府地位的新考验。妥协方案通过的可能性是存在的,个案的医疗改革方案通过可能性更大, 但那只是克林顿医疗改革的整体失败和局部胜利。
1995年2月23日,克林顿在向国会提交的《总统经济报告》中提出了实现他竞选时诺言在1995年推出的九项任务, 其中第七条主张实现医疗照顾和福利改革。他说:“本政府还要向国会提出为全体美国人谋求医疗保险并含有家庭、企业和政府的医疗照顾计划”,同时强调福利改革说: 应该有更多的美国家庭不能只依靠福利过活, 事实上, 我们要为人们提供由福利走向工作的途径。改革必须包括为防止出现依赖福利的局面, 如对十几岁的孕妇和穷人的教育, 帮助低收入的人，使他们找到工作，依靠工资摆脱贫困; “与此同时,我们必须保证福利改革不增加联邦赤字”以及各州有自己的灵活性。我们还要保证我们的改革不变成对穷人、有过失家长的孩子的惩罚。”[30]
1995年5月17日,参议院通过一项立法投票赞成将一项1990年医疗项目旨在使老年公民利用健康维持组织(Health Maintenance Organizations, HMOs)扩大到全国50个州,这一法案被称为医疗照顾选择和扩大法案。[31]1995年10月中, 国会众议院中的共和党人表示要在医疗照顾法案上与克林顿政府摊牌。[32]医疗改革方案陷入了困境。[33]
在到处碰壁的情况下,克林顿社会保障改革的重点逐步由医疗改革转向了家庭福利改革。克林顿政府的改革美国社会福利保障政策, 涉及整个社会福利保障费用的调整和以工作取代福利的社会保障对策。
克林顿政府于1993年任内, 大胆提出了增税和减少社会福利开支的计划, 以求削减联邦财政赤字, 克服宏观经济失衡的措施。同时,他提出公平负担的原则, 把增税压力主要放在富人身上。[34]
1994年1月25日,克林顿在国情咨文中表示他的一揽子福利改革计划暂时不能给予未婚先孕少女的补贴。经过克林顿组织的32人工作小组一年的努力,提出改革方案的基本思路是:凡有劳动能力的居民应以劳动为生,而不应无限期的领取救济金; 政府通过教育、培训增加他们的就业能力与机会,帮助他们就业;有劳动能力的成年男女领取救济金的时间不得超过二年; 对无职业技能文化水平低下者,政府提供免费培训;有幼小子女者由政府出资送幼儿园;政府将以每安排一人就业提供补贴5000美元来鼓励私营企业接收领取救济金者参加;由政府出资开办一些服务性企业,吸收领取救济金的穷人参加工作。计划如果实现将使150万成年人(多为抚养未成年儿童的独身母亲)最终成为自食其力者。[35]
1995年2月,克林顿在向国会提交的总统经济报告中认为现行的福利制度使一些人成为长期享有福利者,其中1/3的妇女享有抚养未成年儿童家庭福利不少于2年, 而有1/4的人领有抚养未成年儿童家庭救济达10年以上。报告说政府政策基本出发点是刺激福利受益者工作并不致使他们生活在贫困水平下, 为此政府准备提出福利改革立法,即工作和责任法。[36]
围绕福利改革,国会内外展开了激烈的辩论和讨价还价, 一些共和党州长和国会众议院的核心议员在审议克林顿福利改革方案时, 提出将主要用于援助低收入家庭336项每年约1250亿美元的社会福利开支,合并为八个部分的补助金,并将联邦福利项目逐步转向州。
这些建议改变的福利项目情况如下：
将要变成的八块补助项目 现联邦项目数 现行专用费用(10亿美元)
食品和营养(含食品券等) 10 38.0
现金福利(含抚养未成年儿童家庭) 7 17.2
儿童照顾(含超前培训计划) 45 11.8
社会服务(含志愿者) 33 6.6
儿童福利和改变儿童恶习(含儿童抚养) 38 4.3
雇用和训练 154 24.8
住房 27 17.5
医疗健康 22 5.1 [37]
争论的问题集中在要不要以及怎样减少庞大的福利开支。1964年联邦关于社会福利的开支总数为1190亿美元, 到1994年达1497亿美元,其中最大的开支项目是为社会保障和为退休人员的医疗照顾项目, 以及为穷人的医疗援助项目,还有为现行的和已退休的联邦工作人员的健康和退休福利金。[38]
相关文章可参见黄安年下列文章：《富兰克林·罗斯福和1935年社会保障法》,《世界历史》1993年第5期,第37-46页。中国人民大学书报刊资料中心全文转载,K5《世界史》,1994年第2期。《1935社会保障法和美国的现代化》,载《美国现代化历史经验》,东方出版社,第245-258页,1994年6月版。
《当代美国政府社会福利政策的历史演变》,《史学月刊》,1996年第1期,第97-103页。
《克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策》,《美国研究》,1997年第2期,第87-105页；又载牛军主编:《克林顿治下的美国》,第261-277页,中国社会科学出版社,1998年10月版；并载朱世达主编：《当代美国文化与社会》，第400-417页。
《战后美国的贫困、贫困结构和贫困线》,《史学月刊》,1997年第4期,第90-98页。
《社会救济时期的社会保障--17世纪初至20世纪30年代的美国》,《山东师大学报》,1997年第4期,第32-39页。
《当代世界各国政府的社会保障政策及其启示》,《兰州发展论坛》,1997年10月创刊号,第24-35页。
《论当代美国社会保障制度的作用》,《九江师专学报》,1997年第4期,第58-66 页。
《本世纪中叶美国政府就业培训法案内容及相关政策》,《九江师专学报》,1998年第3期,第21-28页；中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《劳动经济与人力资源管理》F102，1999年第1期全文转载。
《美国政府住房福利保障政策----从罗斯福新政到约翰逊“伟大社会”时期》,《山东师大》学报,1998年第4期,第34-39,70页。
《〈当代美国的社会福利政策〉自序》,《美国史研究通讯》,1998年第1-2期,第51-54页。《论当代美国社会保障制度的作用和影响》,载《史学论衡》(3),第191-213页,北京师范大学出版社,1999年，等。
黄安年 2001年6月8日）
（说明：《重视当代美国社会保障政策的历史经验》一文为笔者于2001年6月4日为九江师专举办义务讲学的系列讲座中第六讲的讲演稿，原题为《当代美国社会保障政策的历史考察》。
本文的主要内容为黄安年著《当代美国的社会保障政策（1945-1996）》一书的引言部分和《克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策》一文部分。
众议院在1995年3月14日通过了福利改革的审议议案(Welfare Overhaul Bill， HR 4)。[39]参议院财政委员会主席来自俄勒冈州的共和党人鲍勃·帕克伍德(Bob Packwood)反对众议院的议案,他说他的议案包含少数一些联邦项目,它将包括抚养未成年儿童家庭援助,某些儿童照顾计划,一些儿童保护计划, 还包括抚养照顾和继养援助等;不包括学校午餐计划和为妇女、幼儿和儿童的专门营养补助项目。[40]
参议院财政委员会提出的福利立法涉及现金福利金,主张以临时家庭援助金去取代抚养未成年儿童家庭援助这一主要现金福利项目和六个相关项目。[41]另外一些共和党参议员考虑提出将270亿联邦食品券计划转移给州, 克林顿政府扬言要对此否决。[42]
民主党议员莫尼汉(Moynihan)在1995年5月8日提出了自己的建议,反对为帮助福利接受者获得工作而开支更多的钱。[43]
有关福利改革的辩论还涉及福利控制向各州的转移。还在1988年当国会通过家庭援助计划时，全国州长协会起了努力促进法案通过的作用。[44]在1996年1月31日全国州长协会会议上,州长们同意应该更多地控制州的福利计划。[45]
对于福利改革方案对各州的影响, 出现了相互对立的主张。它的分配决定将关系到一些州是获得还是失去多少亿美元的问题。阳光地带的参议员提出了反对福利改革的方案, 它代表了南方和西部各州的意见, 如果成功，东北部各州、北部大湖区和太平洋沿岸地区的州将失去得多。阳光地带方案的特点在于,不依原有基础来确定补贴计划,而以实际需要来确定。现行有关分配抚养未成年儿童家庭援助的州的福利金开支来自两个:州人均收入和州关于福利金的开支。在各州中密西西比州人均收入最低,1994年抚养未成年儿童家庭援助开支福利金每1美元可从联邦政府得到79美分,而12个最富裕的州加上哥伦比亚特区只能得到50美分, 但是富裕州所得抚养未成年儿童家庭援助福利的金额总数要多于最低州的密西西比州。[46]
8月8日,国会多数党领袖来自堪萨斯的共和党参议员鲍勃·多尔(Bob Dole)提出了一项修正案,授权限制联邦福利开支,要求福利金受益者在两年内找到工作, 并将福利金补助限制为五年。这一议案将在5年里节约435亿美元, 在7年里节约700亿美元。其中主要的节省来自抚养未成年儿童家庭援助项目,食品券和补充保障收入, 将为低收入的老年人、盲人和残疾人提供现金, 这些项目将被砍去10％。[47]在分类补助项目、州的福利基金、家庭福利收益者、未婚母亲福利待遇、儿童照顾、补充社会保障、非美国公民、重新审查节约开支等问题上众议院的议案和参议院的议案均有分歧。[48]
1995年11月10日, 国会共和党人完成了关于福利审议案的一致意见, 它包含在作为HR 2491号的赤字削减综合议案之中, 这一福利条款指望在七年内节省815亿美元。与此相关的是在挣工资者的税额减免将为有工作的穷人节省约325亿美元。该立法表明两院间修正独立议案上的妥协。[49]
共和党人在1995年11月13日着手解决在审议福利改革立法上的分歧, 同意在与福利相关的项目上七年内削减815亿美元。该立法将结束为低收入母亲和儿童提供福利现金的联邦担保, 这是60年来传统的被打破。条款强调严格联邦开支并给各州以更多的控制权。但是白宫宣称克林顿总统将不仅签署否决改革议案,而且也签署否决共和党提出的独立的福利法案。[50]福利议案主要的内容涉及：现金福利赠款条款,补充社会保障条款,儿童支持计划的实施条款,外来移民条款,儿童福利条款,儿童照顾条款,儿童营养条款,妇女,婴儿和儿童条款,食品券条款,以及其他条款等。[51]
1995年12月21日, 克林顿宣称:“如果国会送来报告, 我将否决它。”“这一福利法案包含了对儿童福利费用的大幅度削减,和我控制的从福利到工作的目标有很大的距离。”该法案是众议院在12月21日以245对178票通过的, 参议院则于12月22日以52对47票通过。[52]
1996年1月9日,克林顿总统否决了福利审议法案(HR 4)。1996年1月23日克林顿总统发表国情咨文,在国内政策上着重强调缩小政府规模并控制政府开支, 对于医疗改革和福利改革并未着力强调。而国会共和党领袖鲍勃·多尔则谴责克林顿利用否决权来保护“每天都在攻击自力更生和家庭价值观念”的福利制度。鉴于大选临近, 福利改革议案的修正和通过又蒙上了一层浓浓的政治色彩,在这种情况下一切都在服从“大选需要”的前提下发生悄悄的有时是突然的变化。
双方谋求通过1996年2月3日召开的全国州长会议来进行斡旋。[53] 在1996年2月6日华盛顿的年会上,全国州长协会的两党提出了对福利审议法案的修正案,州长们对全国性的福利和医疗补助计划寄以希望, 它既不是克林顿也不是多尔的计划。1996年2月19日, 就州长们的建议举行听证会。[54]1996年2月28日美国卫生和公众服务部长唐娜·E.谢拉拉(Donna E. Shalala)已表明了克林顿政府的某些看法。这些见解可以从下表对比中看出他们间的差距已经相当地接近。
福利改革法案建议的比较[55]
项目 HR 4 州长的计划 政府的计划
时间限制 福利金5年为限 福利金5年为限 支持20％的免除
州免除案例的15％ 州免除案例的20％ 为5年限期提供保证人
家庭限制 联邦不为新生儿童福 州可为新生儿童 政府支持NGA意见
利现金,州如立法可行 支付福利现金
意外事故 如遇高失业率提供10 如遇高失业率提供20 支持NGA的建议;在衰退
亿美元资助; 各州福利 亿美元资助;各州不提 外,允许各州降低20亿
开支至少相当于1994年度 供相当于1994年度开支 美元的福利开支
儿童照顾 7年内为儿童福利金规 7年内为儿童规定福利 要求在NGA计划中有40亿
福利金 定180亿美元以上 金220亿美元以上 美元为各州提供,为儿童
照顾金不少于1994年度
工作规则 接受福利家庭每周必 第一年后要求工作25 支持全国州长协会的意见
需工作20小时, 2002年 小时,州可要求每周工
必需工作35小时 作20小时
儿童福利 各州继续保留联邦政府各州继续保留联邦政府 政府支持在当前福利
维持的项目,包含每个低为维持,管理和训练与抚 金额情况下的再训练计划
收入儿童受益者抚养照 养照顾和继嗣相关的项
顾或继嗣;其他儿童联邦目,其他儿童福利项目将
福利基金项目由两块新 并于一块项目中, 州从中
的项目代之 加以选择
到了1996年4月, 看来克林顿实现其结束现行福利制度的诺言行将实现了。政府加紧了既符合政府要求又满足两党愿望的妥协法案获得通过的努力。两党都同意福利制度需要修正, 但是在联邦政府承担资金上要付出多少,还有争论。
克林顿总统已经两次否决共和党议案, 即一次是在1995年12月6日否决了HR2491议案, 福利议案是作为赤字削减预算的一部分提出了的。
另一次是在1996年1月9日的HR 4--H Rept 104-430)的自由独立议案。现在使多尔在竞选中面临进退两难的境地。他可以提交一个克林顿喜欢签署的使双方领导人都认为是具有历史性转变的议案, 他还可以提供一个克林顿肯定要否决的议案。实际上,议案的通过成了大选中的一张牌, 而所谓为中产阶级,为穷人,为富人也就成了一种竞选的手段。这时还有来自州长们的压力。国会中来自共和党中某些较年轻的成员,希望多尔能与克林顿妥协以使总统签署福利议案。
这场较量按杰弗里·凯茨(Jeffrey L.Katz)和戴维·克劳德(David S. Cloud)的评论,已经不是第一次, 还在1988年辩论时已经有了交锋,那次国会试图改变福利制度(PL 100-485), 作为阿肯色州州长的克林顿在迫使国会考虑时强调对福利接受者教育和训练的长远措施, 而参议院少数党领袖多尔则和福利议案保持距离。[56]
人们还想起, 尼克松和民主党控制的国会同意家庭援助计划应当被替换, 但是在如何替换上并没有达成一致。[57]
现在民主党也做出了最大妥协的努力, 谋求接受关于结束贫困家庭受益人的现金福利支付方式。[58]1996年4月17日, 参议院同意就福利改革议案进行重新审议,为此两党议员举行的听证会将持续到1996年6月14日,到6月17日提出最后报告。[59]1996年4月25日, 威斯康星通过立法要求实行工作福利, 5月18日, 克林顿总统在无线电演说中赞赏威斯康星共和党州长汤米·汤普森(Tommy Thomson)的计划。5月19日,克林顿试图缓解多尔关于福利改革的强硬态度。[60]1996年5月20日,有六个州的州长写信给克林顿总统, 支持总统对威斯康星的态度, 要求总统给州以相当大的灵活性去对福利受益者的强制工作要求和时间限制。[61]比尔·克林顿和多尔都表示要讨论解决福利改革问题。[62]
1996年7月13日,克林顿在广播电视演说中表示:“如果有工作要求,提供机会并要求责任心, 我很乐于将福利改革法案变成法律。”他还说:“我决定使福利改革议案成为法律”“我期望在下月内有一个两党一致的福利改革议案。”这个两党议案的目标包括:结束61年来领取联邦福利金的资格, 给各州决定自己计划的权利; 限制福利金为期五年, 州有权早些时间废除福利金并决定新的工作要求; 6年中削减530亿美元, 其中大多数的削减来自福利现金, 也有一些是食品券福利金和得到联邦援助的合法移民的福利费用。[63]
1996年7月18日, 众院以256对170票通过了历史性的福利改革议案。接着,参议院在7月23日以74对24票通过了这一议案。这一议案被认为是自罗斯福新政以来福利政策的最重大的变化。〖64〗联邦政府长达61年的保证对穷人援助的计划，改为限制福利金为5年，领取两年后至少每周工作20小时。取消对合法移民食品券的联邦补助, 这样6年内可削减联邦经费近600亿美元。[65]7月31日, 克林顿宣称他将签署福利改革议案。
在总统讲话后的两个小时, 众院以328比101票通过了福利改革议案。[66]众院和参院就福利改革立法通过谈判来达成联合决议[67]1996年8月1日, 众参两院通过了联合决议案, 最终结束了联邦政府为福利金担保了61年的做法, 福利接受者被要求在两年内谋求工作并限制享有福利金为五年。六年内可以削减541亿美元, 砍掉对新移民的福利资助和食品券待遇。该法案以78对21票获得通过, 21票反对的是民主党议员。[68]
一些评论认为这一法案与过去相比的主要变化在于:
① 限制福利受益者为五年并且需在两年在内找到工作;
② 冻结赠款, 州而不是联邦政府有权决定如何分配使用联邦有限援助资金, 州必须对福利基金作出自己的贡献;
③ 控制对20％家庭的豁免;
④ 18岁以下的不幸未婚母亲必须在校并且和成人住在一起,才能得到福利金;
⑤6年中食品券开支将被削减240亿美元, 但是联邦政府将继续为另外一些有资格的成员提供食品券;
⑥未成为公民的合法移民将无资格得到许多联邦政府的福利金;
⑦州将转移福利项目的30％用于儿童补助,这是享有福利人口的最脆弱部分。[69]
1996年8月22日, 美国总统克林顿在大选前夕, 正式批准了美国福利改革法案, 这一法案长达80万个电脑字符(据笔者通过互联网络获得全文)。
它结束了自1935年以来, 联邦政府对穷人的没有限制的福利补助。
它规定多数贫困家庭享受福利救济补助的时间不得超过5年;
有劳动能力的成年人在接受福利补助的两年内必需参加工作;
对穷人的食品券补助作了明确限制, 规定有工作能力而又不抚养孩子的人在三年之内只能领到的食品券补助; 新移民在头五年内不能领取食品券,也不能领取残疾补助。
这一法案被克林顿称为旨在恢复福利制度, 提供第二次就业机会,而不是作为一种生活方式。
这一法案的通过是在多次讨价还价后达成的妥协。不过有没有工作机会,则仍是一个大的难题。[70]对于这一法案的通过, 许多民主党人感到非常失望, 伊利诺伊参议员保罗·西蒙(Paul Simon)说: “它绝对是我在国会22年中通过的最糟糕的议案。”[71]然而, 对于大选来说, 这无疑为克林顿的连任增加了一份不小的法码。
限于时间，对于克林顿第二任期的社会保障政策和小布什政府的社会保障政策本文不再涉及。
（四）
综观当代美国社会福利保障制度,有着自身的明显特点。
它集中表现在以下四个方面。
(1) 兴办和管理社会福利保障的一体多元化
当代美国的社会福利保障机制体现了以联邦政府为主的联邦和州及地方政府兼顾,公私兼顾和交替的特色,在不同时期其侧重点有所调整。美国的社会福利保障的组织和机构五花八门,其中包括各种福利保障机构;各种非盈利性社会福利保障组织, 含蓝十字会和蓝盾协会;各类福利基金会;各类教会的福利慈善机构;工会所属的社会福利保障;各种社区组织含康复组织、老年服务、精神病患者服务等; 以及家庭社会服务。
一般说来,1945-1969年间联邦政府的作用十分突出, 而70年代以来则强化了州和地方政府及私人团体的作用,强调各级政府的责任。
(2) 社会福利保障项目和财政来源的多层次、多渠道
美国社会保障项目几乎囊括了生老病死、衣食住行、工作学习、环境卫生、天灾人祸诸方面以及各个老、妇、幼、残、军、少数族裔等特殊利益集团。这些项目相互交错又各司其主,构成十分繁杂的社会福利网络, 成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。
美国社会福利保障的财源既有联邦政府的各类拨款, 也有公司提供的经费; 既有社区及各种社会组织提供的经费,也有私人的慈善性捐助; 既是雇员各个年度薪金的提存, 又有私人储蓄的积累。
(3) 社会福利保障的不完善和医疗保障的滞后
和西欧的英德及北欧的瑞典等国相比, 美国的社会福利保障机制是不完善的, 没有一个包容或管理整个社会福利保障各个方面的法律,社会保障的受益面也没有覆盖全社会,中央政府的职能和作用相比欧洲发达国家要小。
在整个社会福利保障机制中国家的医疗健康保险严重滞后, 它不仅在建立的时间上晚于欧洲,而且保险的范围较窄,受惠人有限。这一机制主要是公私结合、保险与救济的结合。造成美国国家医疗健康保险的滞后的原因是多重的。其中有美国自由放任主义健康保障观历史传统的消极影响, 美国社会保障进程中自助与互助思想的盛行, 也有工人和雇员对推进医疗健康保险的争斗不力, 势力强大的美国医学学会的极力反对和阻扰, 还有美国私人健康保险制度发展的双重影响。
(4) 社会福利保障受惠的严重不平衡
美国各项社会福利项目通常是为特殊对象设立的, 而不少项目又是通过各州来实施的, 在美国的50个州里富州贫困州的福利待遇相差很大, 又由于历任总统实施社会保障立法的倾斜重点不同, 这就造成了社会福利保障受惠不平衡的加剧。
（5）在美国的社会福利津贴开支中主要的用于退休津贴和保健费用
据估算1993年联邦开支中各类社会福利津贴总计占47.9％,其中与保健有关的开支占14.8％,退休占26.8％,合计占41.6％。根据美国学者的研究“不论是退休计划还是保健计划, 开支都有利于美国的富人。
此外,联邦政府退休和保健计划不仅仅包括直接开支,还包括赋税方面的优惠。”〖72〗通过联邦的退休金开支和赋税优惠的分配以及保健开支和保健赋税优惠的分配两个统计数据有力地说明, 应纳税的收入不到2万美元的家庭今天占全美家庭的42.3％,占联邦退休金开支的39.6％,即低于他们所占家庭的比例,同时, 赋税优惠比例仅占14.2％。而应纳税的收入在10万美元以上的3.9％的家庭,开支了联邦退休金的5.6％,赋税优惠比例达7.8％,为家庭比例的一倍。
在保健方面,应纳税的收入不到1万美元的家庭占今天全美家庭的21.9％,用于联邦保健开支的25.9％,但赋税优惠占1.2％;而应纳税的收入在20万美元以上的1.1％的家庭,开支了联邦保健费用的1.2％, 赋税优惠的3.8％。[73]
（说明：《重视当代美国社会保障政策的历史经验》一文为笔者于2001年6月4日为九江师专举办义务讲学的系列讲座中第六讲的讲演稿，原题为《当代美国社会保障政策的历史考察》。
本文的主要内容为黄安年著《当代美国的社会保障政策（1945-1996）》一书的引言部分和《克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策》一文部分。
相关文章可参见黄安年下列文章：《富兰克林·罗斯福和1935年社会保障法》,《世界历史》1993年第5期,第37-46页。中国人民大学书报刊资料中心全文转载,K5《世界史》,1994年第2期。《1935社会保障法和美国的现代化》,载《美国现代化历史经验》,东方出版社,第245-258页,1994年6月版。
《当代美国政府社会福利政策的历史演变》,《史学月刊》,1996年第1期,第97-103页。
《克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策》,《美国研究》,1997年第2期,第87-105页；又载牛军主编:《克林顿治下的美国》,第261-277页,中国社会科学出版社,1998年10月版；并载朱世达主编：《当代美国文化与社会》，第400-417页。
《战后美国的贫困、贫困结构和贫困线》,《史学月刊》,1997年第4期,第90-98页。
《社会救济时期的社会保障--17世纪初至20世纪30年代的美国》,《山东师大学报》,1997年第4期,第32-39页。
《当代世界各国政府的社会保障政策及其启示》,《兰州发展论坛》,1997年10月创刊号,第24-35页。
《论当代美国社会保障制度的作用》,《九江师专学报》,1997年第4期,第58-66 页。
《本世纪中叶美国政府就业培训法案内容及相关政策》,《九江师专学报》,1998年第3期,第21-28页；中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《劳动经济与人力资源管理》F102，1999年第1期全文转载。
《美国政府住房福利保障政策----从罗斯福新政到约翰逊“伟大社会”时期》,《山东师大》学报,1998年第4期,第34-39,70页。
《〈当代美国的社会福利政策〉自序》,《美国史研究通讯》,1998年第1-2期,第51-54页。《论当代美国社会保障制度的作用和影响》,载《史学论衡》(3),第191-213页,北京师范大学出版社,1999年，等。
当代美国社会福利保障制度对美国社会经济起着十分重要的作用。
(1) 它起着社会生产力和社会发展需要的保护器作用
在合理的范围内, 社会福利保障事业发挥着有利于生产力发展特别是保护劳动生产力和提高再生产质量的作用, 在经济滞胀和生产结构机制转轨时期尤为突出。70年代美国的经济滞胀和低速发展没有引发30年代大危机那样的惨状说明了这一点。另一方面, 社会福利保障项目的实施还直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展, 有利于解决相当数量人的就业问题。60年代以来美国第三产业的发展同样说明了这一点。
(2) 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥安全阀作用
它是稳定社会的需要，尤其在经济衰退时期,资本投资减少,职工消费水平下降,但社会福利开支并不减少, 甚至略有增加, 失业补偿支出大增, 对危机的深化起到缓解作用。福利国家在实践上, 主要成为国家调节经济生活的一种重要手段, 而不是为了“最大限度崐的社会福利经济”。如美国的食品券, 以国家补贴的形式低价向低收入家庭提供食品, 以缓和入不敷出的矛盾, 不仅为了济贫, 而且为了济商(农业资本家), 以解决长期以来农业生产的过剩问题。政府用纳税人的赋税去购买剩余农产品,再将过剩农产品用于食品券计划、用于强制免费儿童午餐计划及儿童营养牛奶计划等项目。社会救济食品的数量既取决于贫困家庭的需要, 而且受制于农产品过剩的程度。
在另一方面, 政府可以藉庞大的社会福利开支来干预经济,据世界银行1995年报告显示,联邦中央政府支出的统计,在占总支出的百分比(100％)中教育部分1980年占2.6,1993年占2.0;医疗卫生部分1980年占10.4,1993年占17.1;住房等环社会保障和福利部分分1980年占37.8, 1993年占31.7;三者合计1980年占50.8％,1993年占50.28％。占GNP的％,1980年为11.02,1991年为11.18。这对于稳定和干预美国社会经济生活的作用是不能低估的。
(3) 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥调节器作用
它也是利益集团妥协的产物，对于这种社会财富通过赋税和福利开支的再分配, 涉及各个阶层和利益集团间关系的调整, 这一点在美国历届政府的社会福利政策调整中表现得十分明显。
关于美国社会福利保障制度的性质, 我们要注意到它所面对的是全体国民或不同的居民群体, 在一定意义上它是通过联邦政府税收和福利津贴等政策干预对国民财富的一种再分配。虽然它不可能实现“收入均等化”, 也不可能真正体现“全民福利国家”。然而, 客观地说, 社会福利制度并不是划分社会性质的主要标志, 而是财富再分配的辅助手段, 现代福利保障制度是现代化大生产的必然产物。
美国的社会保障经费也不是垄断资本的赠予, 而是劳动力价值的一部分。以社会保险为例,职工缴纳的社会保险费是以社会保险税的形式从工人工资中的直接扣除; 企业主交纳的保险费则是, 资方通过提高商品价格的办法转嫁到居民身上的一种费用, 实际上仍由劳动者负担。政府的财政拨款主要来源于个人所得税, 其中绝大部分由劳动人民负担。实际上福利越高, 劳动者交纳的赋税也相应提高。
美国的社会保障制度并没有使全体劳动者都得到社会保险制度的充分保障。工人和雇员所得的福利金额有限, 一般只占原工资的1/3左右;通过税收得来的社会保险基金, 没有全部用于居民的社会保险开支。1970年美国有1100万职工没有得到社会保险, 1992年美国有3700万人没有医疗保险。1948-1977年间美国劳动者的实际收入(含名义工资加社会保障收入)的比重从9.4％增加到30.7％; 同期剩余价值率由236.7％到280.9％;而劳动者的实际收入占国民收入的比重, 则从29.7％减少为26.3％。
美国的社会福利保障不可能从根本上消除贫困。美国联邦雇员参加养老保险,工作5年以上, 年满55岁退休后可领取休金,而一般职工要交纳10年的社会保险税,年满65岁才能领到退休金; 1978年美国有1200万职工领取了双份的退休金; 一般穷人参加工作时间早,退休晚,没有优势。萨缪尔森在新版的《经济学》中也说:政府在近几十年里,建立了一套收入支持制度,帮助那些老弱病残和拖儿带女的人,并且为失去工作的人建立了失业保险制度。这套转移支付制度提供了`安全网', 保护了不幸者免于经济灾难。”“在最穷的社会中, 从富裕的人那里扣除并提供极不幸的人剩余的饼是不多的。但是,当社会变得更为富裕时,他们将把更多的资源用于对人的分配。”[73]
美国政府在战后社会福利保障政策上的变化和调整, 涉及处理社会福利保障的四个普遍性问题, 即权利与义务的协调; 效率与公正的协调; 发展与稳定, 保障与经济的协调; 以及福利与国家, 政府与社团, 社会与私人的协调。
效率与公正的协调涉及社会福利保障与社会结构的变化(老年人、妇女、少数族裔); 社会福利保障和社会贫困及贫困线等问题。
发展与稳定, 保障与经济的协调, 涉及社会福利保障与国民经济结构变化; 社会福利和第三产业的兴起; 社会福利保障与经济发展的兴衰; 社会福利保障与劳动生产率等问题。
福利与国家, 政府与社团, 社会与私人, 涉及社会福利保障和政府干预; 社会福利保障与中央政府和地方政府的分享; 社会福利保障与社会团体救济及福利:慈善机构、基金会、教会、非盈利性社团、社区服务、工会福利; 社会福利保障与家庭服务等问题。尽管对于美国医疗保健制度滞后于西方其他国家的利弊说法不一, 而且不管克林顿政府的医疗改革方案能否得到国会的肯首, 抑或在多大程度上达成妥协, 但是作为“安全阀机制”对于美国社会的发展与稳定是必不可少的, 而且对它进行适当调整在时间上也是迟早的事。
注释:
[1]《简明不列颠百科全书》,第7卷, 第117页, 中国大百科全书出版社, 1986年。参见杨斌、刘景伟主编:《社会保险指南》,南开大学出版社,1992年。
[2]黄德禄、黄安年选译《社会保险法》,载《1917-1939年的美国》,商务印书馆,1990年。
[3][美]亨利·康玛杰编:《美国历史文献》,第539号,新泽西英文版,1973年。
[4]U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census, Statistical Abstract of the United States, 1961, U.S. Government Printing Offices, Wash. D.C., 1961, 261pp.
[5]朱传一主编:《美国社会保障制度》,劳动人事出版社,1986年,第2页。
[6]拙文:《论胡佛总统反危机的自愿联合政策》,《世界历史》,1986年第9期;《美国三十年代经济大危机观评述》载《史学论衡》北京师范大学出版社,1991年。
[7]拙文:《富兰克林·罗斯福和1935年社会保障法》,《世界历史》,1993年第5期。
[8][美]杜鲁门总统《关于社会保障的咨文》(1948.5.24),载《史学选译》,1987年总第13期。
[9][美]亨利·康玛杰编:《美国历史文献》,第2卷,第514-516页,新泽西英文版,1973年。
[10][美]亨利·康玛杰编:《美国历史文献》,第2卷,第628-630页,新泽西英文版,1973年。
[11][美]肯尼迪:《致国会的第二个国情咨文》(1962.1.11),载《合众国总统咨文汇编(1790-1966)》,第3卷, 第3132-3137页,英文版。
[12]参见拙著:《二十世纪美国史》,第十章第二、三节,河北人民出版社,1989年;《六十年代美国政府的社会改革》载拙著:《美国社会经济史论》第404-418页,山西教育出版社,1993年。
[13][美]亨利·康玛杰编: Social Security Amendments of 1965 (Medicare),《美国历史文献》,第2卷, 第703-706页,新泽西英文版,1973年。
[14][美]林登·约翰逊: 《在安阿伯密执安大学关于‘伟大社会’的演说》(1964.5.2), 载《史学选译》, 1987年,总第13期。林登·约翰逊:《致国会的第一个国情咨文》(1964.1.8), 载《史学选译》, 1987年, 总第13期。林登·约翰逊:《致国会的第二个国情咨文》 (1965.1.14), 载《史学选译》, 1987年, 总第13期。
[15][美]《经济机会法》(1964.8.20), 载亨利·康玛杰编:《美国历史文献》,第2卷, 第691-694页,新泽西英文版,1973年。译文载《史学选译》, 1987年总第13期。
[16][美]Congress and Nation 1965-1968, Congressional Quarterly Service, 1969.
[17]同上。
[18]参见: Micheal Reagan and John Sanzone,The New Federalism,Oxford University Press,1981.Richard Morris,Federalism U.S.A. Style,From Federalism, Ed. by J·C·Boogman,The Hague, 1980. James Reichley,Conservatives in An Age of Changes,Brookings Institution,Washington, D.C., 1981.
[19][美]《美国总统公开文件集, 尼克松卷, 1970》, 第490-492页。《尼克松回忆录》, 中册, 第77-79页,商务印书馆,1979年。[美]文森特·J·伯克著:《尼克松的功绩:福利改革》(Vincent J.& Vee Burke, 敁Nixon's Good Deed Welfare Reform), 哥伦比亚大学出版社, 1991年。[美]丹尼尔·莫伊尼汉著:《保障收入的政治》(Daniel Patrick Moynihan, Politics of a Garanteed Income敋),兰德姆出版公司, 1973年。[美]爱德华·D·贝科威茨著:《美国福利国家----从罗斯福到里根》(Edward D. 敁Berowitz, American's Welfare State from Roosevelt to Reagan),约翰霍普金斯大学,1991年。
[20][美]Congress and Nation 1965-1968, Congressional Quarterly Service,1969. 约·亚瑟等著:《福利改革:州与联邦政府的作用》, 得克萨斯大学出版社, 1983年。
[21][美]爱德华·D·伯克威兹著: 《罗斯福到里根的美国福利改革》, 约翰·霍普金斯大学出版社,1991年。戈登·L·韦尔:《1978年福利辩论》(Gordon L.Well, 敁The Welfare debate of 1978)社会经济研究所, 1978年。《卡特、国会和福利:一个漫长的道路》(Carter, Congress and Welfare: A Long Road),载<<国会季刊>>, 1977年。
[22]Richard P. Nathan, Fred C. Doolittle and Associates, Reaganand the States, Princeton University Press; Winfred Bell, Contemporary Social Welfare，Macmillan Publishing Company; Pual M. Sommers, Welfare Reform in American, Prospective and Prospects, Kluwer Nijhoff Publishing; Tom Joe, Cheryl Rogers, By the few for the few--Reagan Welfare Legacy, Lexington; Walter I.Tranthner, FromPoorLaw toWelfare State--A History of Social Welfare in America, A Viaion of Macmillan Inc., N.Y. Donard T. Critchlow,Ellis W. Hawley, Poverty and Public Policy in Modern America, Chicago, 1989. 拙文: 《七十年代以来美国政府的社会经济政策调整》,载《美国社会经济史论》, 山西人民出版社, 1993年。
[23][美]乔治·布什:《在伊利诺伊州发表的竞选演说》(1988年10月24日),载王建华主编:《美国政坛竞选演说精粹》第273页,百花洲文艺出版社,1995年。
[24](美)进步政策研究所威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编,达洲等译:《克林顿变革方略》,新华出版社,1993年版,第215-216页。
[25][美]吉姆·穆尔,里尔·伊德著,汪有芬等译:《克林顿》,东方出版社,1992年,第247页。
[26][美]克林顿: 在乔治·华盛顿大学的总统竞选演说《经济变革的新契约》(1991.11.20)。载萨本望、王锁宝等译:《美国新总统克林顿》第157-158页,军事谊文出版社,1992年。
[27]王建华主编:《美国政坛竞选演说精粹》,百花洲文艺出版社,1995年,第288-292页。
[28]岳西宽、张卫星译:《美国历届总统就职演说集》,第446-448,450页,中央编译出版社,1995年。
[29]Congress Bill of U.S.A. S1757, Calendar No. 335, pp.1、5-7.
[30]Economic Report of President, 1995, Bill Clinton, Feb. 13, 1995, 第4-8页。
[31]Collette Fraley, Social Policy,( May,20,1995),pp.1431.
[32]Collette Fraley, Andrew Taylor,“House Republicans Posied For Medicare Showdown”, Social Policy, (Oct. ,14,1995), pp.3142.
[33]Collette Fraley, “school Lunch Bogs Down Overhaul Agreetment”Social Policy,(Dec. ,2, 1995),pp.366. "Clinton Plan Does Little to End Major Medicaid Disputes" Social Policy ,(Dec.,9.1995), pp.3744.
[34]陈宝森:《一幅志在振兴美国经济兰图——评克林顿的第一个国情咨文》,《美国研究》,1993年第2期,第30-37页。
[35]高风仪:《美国社会福利制度面临改革》,《光明日》>,1994年1月17日。
[36] Economic Report of President,1995, pp.40.
[37]The Washington Post) (Jan. ,7,1995, A8); Social Policy,(Jan.,14,1995) , pp.162.
[38]Ibid. Social Policy ,(Oct.,4,1993), pp.90.
[39]Ibid. “Governors Group Sidelined in Welfare Debate”,(May,20,1995), pp.1423.
[40]Ibid. “Senate Finance is Poised to Approve”,(May,20,1995), pp.1424、1425.
[41]Ibid. “Senate Plan Has Fewer Block Grants”,(May,27,1995),pp.1504-1505.
[42]Ibid. pp.1506.
[43]Ibid. pp.1425.
[44]Almana, pp.349. 转引自Social Policy,(May,20,1995),pp. 1424.
[45]Ibid. pp.1425.
[46]Ibid. “Sunbelt Senators Revolt Over Welfare Formula”, Social Policy,(June,
24,1995), pp.1842、1844.
[47]Ibid. “Senate GOP Puts Overhaul on Hold to Muster Votes”, Social Policy,
(August,12,1995),pp.2443,2722.
[48]Ibid. “Some Key Differences”, Social Policy,(Spet. ,23,1995) , pp.2910.
[49]Jeffrey L.Katz,“ GOP Produces Welfare Agreement ,Urges Clinton To Sign On”,Social Policy,(Nov.,11,1995) , pp.3459.
[50] ibid “Internal Squabbles Interfere With Welfare Overhaul”,(Nov.,18,1995, pp.3541,3545.
[51]Jeffrey L.Katz,“Provisions of Welfare Bill”, Social Policy,(Nov.,18 ,1995), pp.3542-3544.
[52]Jeffrey L.Katz,“Clinton Vows to Veto Overhual Measure”，Social Policy,(Dec.,23 . 1995, pp.3889.; "Conference Report Highlights", Social Policy,(Dec.,23, 1995),
pp.3890-3891.
[53]Jeffrey L.Katz,“GOP May Look to Senate Version To Revive Overhaul Effort”, Social Policy,(Feb., 3.1996), pp.304-305页.
[54[Jeffrey L.Katz,“Governors Hope Welfare, Medicaid Plan”, Social Policy,(Feb,.10,1996), pp.252页. “GOP Prepares To Act On Governors' Plan”, Social Policy, (Feb,.17,1996), pp.394-395.
[55]Jeffrey L.Katz, “Comparing Welfare Proposals” , Social Policy, (March,,2,1996), pp.559.
[56] Jeffrey L.Katz, David S. Cloud,“ Welfare Overhaul Leaves Dole With Campaign Dilemma”, Social Policy, (April,20.1996), pp.1023-1025.
[57]Jeffrey L.Katz,“ Seems Like Old Times”, Social Policy,(April, ,20,1996), pp.1026.
[58]Jeffrey L.Katz,“Voter Call for Revamped Welfare Poses Problem for Democrats, Inside Congress”，( April,20,1996),pp.1027-1029.
[59]Ibid. pp.1030.
[60]CNN Jill Diugherty,“Clinton Tries to Steal Dole's On Welfare Reform”, Internet, All Politics News.（May,19,1996）; “House Seeksto Force Clinton's Hand On Welfare”, Internet, All Politics News(June .7,1996)
[61]Ibid. “Governors to Clinton: Put Up or Shut Up”, Internet, All Politics News. (May,20,1996).
[62]Ibid.“GOP Leaders Unveil Another Welfare Plan”, Internet, All Politics News.(May ,22,1996).
[63]“Clinton Address”, CNN Washington (July ,13,1996) , Internet, All Politics News(July,13,1996).
[64]“Senate Passes Tough Welfare Reform Measure”, Internet, All Politics News. (July,23,1996).
[65]“House Passes Historic Welfare Bill”,Internet, All Politics News. (July,18,1996).
[66]“Clinton Says He'll Sign Welfare Reform Bill”,Internet, All Politics News. (July,31,1996).
[67]“Negotiators Strike Welfare Reform Agreement”, Internet, All Politics News.(July ,30,1996).
[68]Ibid. Internet, All Politics News. (August,1,1996).
[69]Ibid. “Applaud It While It Lasts”, Internet, All Politics News.(August ,
3,1996).
[70]范颂九:《美国大改福利制度》,《光明日报》, 1996年8月26日。
[71] Internet, All Politics News. (August,28,1996).
[72]ibid. 第68、71页。
[73][美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯著,高鸿业等译:《经济学》,下册,中国发展出版社,1992年,第1174页。
（说明：《重视当代美国社会保障政策的历史经验》一文为笔者于2001年6月4日为九江师专举办义务讲学的系列讲座中第六讲的讲演稿，原题为《当代美国社会保障政策的历史考察》。
本文的主要内容为黄安年著《当代美国的社会保障政策（1945-1996）》一书的引言部分和《克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策》一文部分。
相关文章可参见黄安年下列文章：《富兰克林·罗斯福和1935年社会保障法》,《世界历史》1993年第5期,第37-46页。中国人民大学书报刊资料中心全文转载,K5《世界史》,1994年第2期。《1935社会保障法和美国的现代化》,载《美国现代化历史经验》,东方出版社,第245-258页,1994年6月版。
《当代美国政府社会福利政策的历史演变》,《史学月刊》,1996年第1期,第97-103页。
《克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策》,《美国研究》,1997年第2期,第87-105页；又载牛军主编:《克林顿治下的美国》,第261-277页,中国社会科学出版社,1998年10月版；并载朱世达主编：《当代美国文化与社会》，第400-417页。
《战后美国的贫困、贫困结构和贫困线》,《史学月刊》,1997年第4期,第90-98页。
《社会救济时期的社会保障--17世纪初至20世纪30年代的美国》,《山东师大学报》,1997年第4期,第32-39页。
《当代世界各国政府的社会保障政策及其启示》,《兰州发展论坛》,1997年10月创刊号,第24-35页。
《论当代美国社会保障制度的作用》,《九江师专学报》,1997年第4期,第58-66 页。
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《美国政府住房福利保障政策----从罗斯福新政到约翰逊“伟大社会”时期》,《山东师大》学报,1998年第4期,第34-39,70页。
《〈当代美国的社会福利政策〉自序》,《美国史研究通讯》,1998年第1-2期,第51-54页。《论当代美国社会保障制度的作用和影响》,载《史学论衡》(3),第191-213页,北京师范大学出版社,1999年，等。
黄安年 2001年6月8日）
《学术交流网》（www.annian.net）/社会保障研究/ 2002年6月12日首发，2002年8月13日重发；2006年6月11日再发
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