圕人堂文摘

图谋摘编自：易斌,郭华.公共图书馆非基本服务项目收费的现实需求、困境与对策[J].国家图书馆学刊,2024,33(2):25-31.

      在公共图书馆全面免费开放、社会化运营持续推进的行业背景下，区分基本服务与非基本服务、规范有偿服务收费已成为图书馆管理领域的核心议题。易斌、郭华《公共图书馆非基本服务项目收费的现实需求、困境与对策》一文系统梳理了国内公共图书馆非基本服务收费的理论依据、现实动因、实践矛盾与治理路径，结合政策条文、多地运营案例与群众文化需求调研数据，完整构建起该议题的分析框架，弥补了当前学界针对该主题系统性研究不足的短板，为公共图书馆社会化可持续运营提供理论支撑与实操指引。

     文章首先完成核心概念界定，明确公共图书馆服务二元划分标准。基本服务是政府财政全额保障、面向全民免费供给的核心职能类服务，覆盖书刊借阅检索、公益讲座培训、基础阅览自习空间、证件办理与存包等基础配套，用以兜底公众均等化基础文化权益；非基本服务是满足群众个性化、品质化、深度化需求的增值类服务，包含高端沙龙艺术活动、研学夏令营、场地对外商业租赁、专题代查代译、文创饮品、图书销售等。两类服务边界具备动态性、地域性特征：区域经济水平、地方财政保障能力、群众文化需求迭代会改变服务属性，同一服务在发达地区可纳入免费基本服务清单，在欠发达地区则划为有偿非基本服务，地方可依据财力增长动态扩容免费服务范围。

       其次，文章从需求侧、供给侧、空间建设三个维度阐释非基本服务收费的现实必要性，并梳理配套法律政策支撑。现实需求层面，其一，适配群众多层次文化消费升级，依托马斯洛需求层次理论指出，基础阅览借阅等低层次文化需求满足后，公众衍生高雅艺术、深度研学、专业信息咨询等高阶需求，单一免费基础服务难以提升群众文化满意度，广东 2023 年公共文化满意度调查数据印证过半民众对现有公共文化活动质量评价一般；其二，弥补公共图书馆财政投入缺口，当前图书馆经费增速、财政占比均滞后于整体财政增长，基层多为 “吃饭财政”，总分馆、社区阅读空间外包经费常年固定但考核指标持续增加，合肥、杭州多地社区图书馆通过低价研学、特色课堂等低收费项目缓解运营资金压力；其三，支撑 “十五分钟阅读服务圈” 建设，公私合营新型阅读空间依靠政府基础补贴 + 社会力量有偿服务造血模式，打通基层阅读服务末梢，北京广安门街道图书馆便是政府提供场地经费、运营主体依托文创、收费阅读活动维持可持续运营的典型案例。

      法律政策层面，我国已形成多层级规范体系，为低收费、非营利性有偿服务提供合法性基础。行政法规层面，《公共文化体育设施条例》允许公共文化设施经主管部门审批后适度收费；部门文件层面，免费开放相关意见明确非基本服务需坚持公益导向、低价运营、禁止营利；国家法律层面，《公共文化服务保障法》规定文化机构可优惠提供增值服务，收费标准显著低于市场价格；地方配套法规以上海、江苏收费管理办法为代表，细化低收费开放细则，形成可复制的地方政策范本。

      文章重点剖析当前非基本服务收费实践中的四大突出困境。第一，法律法规政策体系不协调、实施细则缺位。一方面规范存在冲突，《公共文化服务保障法》允许优惠收费，但事业单位分类改革文件、公职人员政务处分法限制公益一类事业单位开展经营性活动，地方细则进一步收紧经营收入获取渠道；另一方面国家层面未出台专门收费管理规章，多数省市缺少落地标准，图书馆管理者因怕违规、担责任不敢开展有偿服务。第二，收费业务挤压基本服务供给质量，该问题在公私合作运营模式中尤为突出。运营主体为扩大营收，将黄金开放时段倾斜给收费项目，缩减公益活动人力与场地资源；同时两类服务边界模糊，出现图书借阅、普通沙龙等基础服务变相收费现象，北京部分特色阅读空间强制付费办卡才可借书，引发群众争议，损害图书馆公益底色。第三，收费审批、定价、资金使用全流程监管宽松随意。审批环节分化明显，公办图书馆收费需物价部门审批，社会化运营场馆仅实行简单备案，缺乏价格主管部门约束；定价机制难以落地，成本核算涉及商业秘密难以核验，市场价对比标准区间宽泛，部分场馆收费偏高，弱化公益优惠属性；资金监管存在漏洞，法律明确收费需用于场馆运维与事业发展，但社会运营主体常将有偿收入视作自有利润随意支配、跨领域挪用，违背立法初衷。第四，催生政府 “以文养文” 的治理误区。部分基层政府受财政压力制约，将图书馆服务外包、非基本服务收费作为削减财政投入、减轻财政负担的手段，甚至停止专项运营经费，迫使运营主体依靠收费自负盈亏，形成政府甩包袱、场馆靠收费续命的恶性循环，长期侵蚀公共文化均等化保障根基。

       针对上述矛盾，文章提出三位一体系统化治理对策。第一，统筹完善收费顶层政策制度。一是调和现有法律法规冲突，明确公益一类图书馆以成本价、低于市场价开展增值服务不属于违规经营，消除运营主体制度顾虑；二是国家层面出台统一收费实施细则，清晰界定收费主体、范围、定价规则、资金管理与处罚机制，各地结合本地财力制定配套文件；三是统一并动态更新区域基本公共文化服务目录，清晰划分两类服务边界，逐步将普惠性特色服务纳入免费清单，守住基础服务全免费底线。第二，压实政府主体保障与监管责任。政府不得借社会化运营削减财政预算，需足额保障基础服务运营经费，提升文化事业财政投入占比，杜绝 “以文养文”；构建多元监督体系，由文旅主管部门专人负责，联合读者、第三方评估机构、行业协会常态化监督收费行为；将收费项目占比、场地占用、定价、资金流向纳入运营考核指标，与续约、财政奖补挂钩，借鉴北京东城、西城管控标准，限制收费项目时段、数量、场地面积占比，保障免费服务空间与时间优先。第三，规范收费全流程操作细则。审批上实行运营方申报 — 文旅部门初审 — 物价部门终审的完整流程，收费项目、价格、优惠政策、投诉渠道需在场馆显著位置长期公示，调价、新增收费项目需重新审批；定价区分两类核算方式，公办图书馆采用成本法，仅核算师资、物料、设备耗材等专项成本，不计入在编人员基本工资，社会化场馆适用比较法，定价控制在区域同类市场均价 60%—80%；资金管理上要求社会运营主体设立收费专项账户，扣除项目直接成本后结余资金全部用于图书馆图书采购、设备更新、人员培训、品牌公益活动，仅可预留少量资金用作一线人员绩效奖励，严禁对外分流、企业分红。

      文末总结指出，规范非基本服务收费是平衡图书馆公益性与多元化供给的关键抓手。各地政府需配套细化管理政策，在消除运营主体制度顾虑的同时完善全流程监管，兼顾基础服务均等保障与特色增值服务供给；北京市东城区 “1+6” 社会化运营管理政策为全国提供先行示范样本；学界需持续跟进各地实践案例，总结治理经验、破解运营风险，为公共图书馆现代化、社会化长效发展提供理论智库支撑。该研究打通政策文本与基层实操的壁垒，厘清长期存在的收费边界、权责、资金争议，对完善公共文化服务供给体系、推进总分馆与新型阅读空间可持续运营具备较强实践参考价值。

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