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规划环评,应如何助力空间管制、总量管控和环境准入政策实施?

已有 2403 次阅读 2016-2-26 10:20 |系统分类:观点评述| 规划环评, 潜在功能, 空间管制, 总量管控, 环境准入

日前,环保部发布了《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行)》(环办环评[2016]14号,请见http://zhoushengxian.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201602/t20160225_330674.htm)。

该文件形成过程中,我也就该文件征求意见稿提出了自己的一些想法。这里也发布一下,供大家参考、批判!


包存宽-反馈《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(征求意见稿)》

 

依据2015922日党中央国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》(以下简称方案)有关空间规划的规定,以下建议供参考。

一、文件名

增加资源环境承载能力,即变成关于规划环境影响评价加强资源环境承载力、空间管制、总量管控和环境准入的指导意见。依据方案明确规定:(空间)规划编制前应当进行资源环境承载能力评价,以评价结果作为规划的基本依据

二、“强化空间管制”部分

建议从三个空间两个边界分别论述。增加“三个空间两个边界及之间的关系的阐述。

建议增加一段,论述两个边界及其与三个空间的关系:

生态空间、生产空间和生活空间的三个空间具有以下两个重要特点:一是复合性。三个空间中的所有类型,其性质并不是单一的,三个空间处于复合状态,是同时涵括多种性质的,但是每个空间中有某种功能性质占据主导地位,就如同主导性质的空间类型是基质,而另外两种空间类型作为基质上的斑块存在。二是动态性。生态空间、生产空间和生活空间的分布格局不是一成不变的,应是具有柔性的,是会随着城市的发展而发生变化的,在生产主导的空间中,可以将生态空间的部分逐步扩大,最后实现从生产空间到生态空间的转变,例如退耕还林。

相对于“三个空间”的“柔性”,“两个边界”应当是“刚性”、长期性甚至是永久性的:对必要的区域实施特殊保护,对开发活动进行管控,确保“不过界”;对于确实需要保护的范围即保护边界,要严防死守保护边界。过去只有保护边界,缺乏或不注意开发边界,保护边界在开发大潮下屡屡失守;只有控制住开发边界,双向发力才有可能严守保护边界。而且相对于

三个空间按照主导功能性质来确定,是独立的区域,可是体现为整体性的、自上而下的,目标导向的;而开发边界则是基于问题的,自下而上的,问题导向的。“两个边界”之间是相互把它的,而“三个空间”之间的划定则是相对的;“两个边界”与“三个空间”之间则是相互交叉的,即三个空间中的任何一个空间,都有会“两个边界”——开发边界和保护边界,只是不同空间内的两个边界“圈定”的范围大小或位置关系不同。

三、严格总量管控

1、传统的自上而下、层层分解的总量控制任务,很容易被下级政府或企业所谓的“技巧性迎合”的形式来完成。这里,再提及总量管控,应升级:一是全污染物(甚至包括碳排放)、全污染源(无论大小,无论工业农业,无论生产还是生活,无论城村还是乡村),都须总量控制;二是相对来说,污染物总量仍属“末端”,应升级为水、能源(尤其是化石能源)、建设用地等的使用或占用的总量控制,甚至特定区域特定行业的产能总量控制;三是从增量(即每年的增加量)的总量控制,到存量(比如持久性、不易降解的污染物,建设用地等)总量控制。

2、“综合考虑污染排放量、排放强度、特征污染物以及规划主导产业等,确定总量管控的重点行业”部分,不宜提太多、太细,应在于提排放要求,让市场来倒逼企业技术创新以满足排放要求,也体现了“政府与市场”的边界,即“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。

3、“(十五)当重点行业污染物现状排放已超出总量管控目标时,应暂缓新建污染排放企业,通过淘汰落后产能、促进结构调整、提升技术工艺、加强节能节水控污等措施控制行业发展规模,优化区域产业结构,削减行业污染物排放量,促进产业绿色转型发展。” 此条仍富有计划经济、传统环境管理模式的色彩。应以所有污染源普遍性、稳定性守法作为最基本的要求,也是环境监管最基本的工作目标。在确保所有污染源一律达标(体现法律面前”人人平等“的思路)的前提下,再考虑对重点区域、重点行业、重点污染源、重点污染物的采取进一步的、针对性的政策。政策与法律不同在于,法律的普遍性(是前提)和政策的针对性(即区别,没有区别就没有政策)。因此,应在法律普遍执行、平等执行、常态守法的基础上,环境目标仍未实现,才考虑环境政策。在缺乏法律执行效果全面、准确、客观认识的基础上,出台的任何政策都将会是盲目的,也将是缺乏长效与持久动力的。

四、明确环境准入

1、环境准入与现行的“环境标准——主要是污染物排放标准”是什么关系?与未来要加大、切实执行的“排污许可证”之间又是什么关系?

2、关于负面清单,负面清单是针对项目层面?还是行业层面?还是规定好了环境标准——主要是污染物排放标准及相差要求之后,让市场还选择?

3、水耗、能耗强度指标须与总量指标相结合才可!比如给某个园区化石能源或煤总量指标、水资源总量指标,再控制好园区的开发边界,以水资源、能源总量和开发边界(事实上也是建设用地的总量)通过市场机制,倒逼入驻企业提高资源效益。

五、其他

具体见文件(批注或修改模式)。


20151210




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1 魏焱明

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