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新版《大气污染防治法》如何确保全面建成小康社会时的“常态蓝” 精选

已有 3729 次阅读 2015-11-4 13:04 |系统分类:观点评述| 常态蓝, 小康社会环境目标

新修订的《大气污染防治法》8月29日通过全国人大常委会审议,并将于2016年1 月1日正式生效。此次大气法修订是在政府、媒体和社会各界的广泛关注、积极参与下完成的,社会各界的关注度和参与度都是空前的。

我国的《大气污染防治法》(简称大气法)制定于1987年,先后经历了1995年、2000年和2015年三次修订。期间也伴随着中国改革开放进程的不断加快,经济的迅猛发展, GDP总量从1987年的12102.2亿元增长到2014年的636138.7亿元;人均GDP从1987年的1116元增加到2014年的46629元。伴随着经济的快速发展,我国的环境问题也日益突出,大气污染问题尤为严重。2013年初,北京、河北等地遭遇严重雾霾天气,进入当年10月份后,雾霾天气范围进一步蔓延至哈尔滨、苏州、上海甚至三亚,从东北到华南无一幸免。在我国,雾霾已经成为最严重的大气污染,如何治理雾霾、防治大气污染成为上至中央及地方政府,下至普通百姓最为关心的问题之一。回顾大气法的三次修订,不难看出大气环境及大气污染防治的时代特点:1987年的大气法首次制定发布整部法律共包括6章41条,以防治烟尘、粉尘等煤烟型污染为核心,对当时的大气环境保护起到一定的作用; 1995年第一次修订大气法的修改,增加了限制和淘汰落后的生产工艺,限制燃煤,控制二氧化硫的排放和减轻酸雨影响;2000年大气法第二次修订,强化了对重点城市的大气污染进行防治,加大了燃煤污染、机动车排放污染物的控制力度,控制扬尘,鼓励新能源和新技术的研究和推广等。如果说之前的《大气污染防治法》是一种自上而下政府推动、局部问题导向型的法律制定或修订模式。此次最新一版的《大气污染防治法》的修订则颇具有自下而上,民间舆论推动型的特点。随着经济的发展,人们收入水平不断提高,对生活的要求不在停留在初级的温饱阶段,而对生活的环境质量提出了更高的要求。在这种情况下,防治大气污染、治理雾霾、改善空气质量成为人们的一种诉求。因此,新版的大气法在修订的过程中得到社会、媒体、学术界等的广泛关注,关注的广泛性和参与的热情都是空前的。

新版《大气污染防治法》 的出台,更符合人们对于改善空气质量状况的预期,对当前的大气污染防治有重要的意义。新版的大气法,进一步明确了大气污染防治的目标和手段,提出了各行业的综合防治、区域的联合防治、多污染物的协同控制。明确地方政府的责任和目标,取消了对公安、交通、铁道、渔业等管理部门的职责要求;明确了大气环境质量会商机制及相应的预警方案,规定重污染天气的应急措施及突发环境事件的应急处置和信息公开的要求;加大了处罚的额度,明确各种行为的处罚单位,并取消了处罚上限,增加了按日处罚的规定。新版的大气法较之前各版本,对大气污染防治的规定更加的准确严格,更能适应当前的大气污染防治要求,将会对大气污染的防治起到更加积极的作用,对空气质量的改善具有长远的意义。

虽然新版的《大气污染防治法》较之前的法律在各方面已经有很大的进步,但一些问题仍值得进一步的思考。首先是法律的执行成本问题,环保部门是否能足够的能力去执行好这部法律。在美国一部法律的出台,是需要做细致的投入-产出分析的,计算出法律的执法成本,分析法律的可执行性。从这一方面讲,新一版的大气法是否能像预期的那样有效的执行,需要进一步的研究。其次,从微观层面上讲新版的大气法对风险的防范上是存在缺失的,常态的空气污染是相对来讲是比较好治理的,但像天津爆炸这种重大的爆炸、泄露事故应如何应对,需要法律在风险防范上的进一步完善。再次,从宏观层面上讲我国的主要能源是煤炭,煤炭的主体地位是不可动摇的,目前我国的人均能源消费大约为3吨标准煤,已经接近葡萄牙、西班牙等发达国家的下线,如果到2020年我国全面建成小康社会,我国的人均能源消费必定会大幅提高,燃煤总量的增加必定会使空气质量的改善面临新的挑战。能源升级也是当前我国必须面对的问题,如何让“市场在资源配置中起决定性作用”,通过法律规定,发挥市场机制的作用,促进我国的能源升级,改善空气质量状况。

特别要指出得是,从公众参与的角度而言,新一版的《大气污染防治法》提出公众有权对污染企业进行监督,政府应当对污染信息进行公开,公众有责任保护大气环境。但整部法律更多的是立足于大范围、大尺度的空气污染问题,对于小范围内的老百姓最为关心的如餐馆的油烟、工厂的废气、恶臭等空气污染问题,公众应如何在法律的保障下,有效的参与到问题的解决中,新一版的大气法在这一方面上是欠缺的。法律应当给与公众参与更大的空间,使参与形式更加多样化。高度组织化的公众参与才是有效的公众参与,如何发挥社区机制的力量,扩大公众参与的范围,提高公众参与的有效性,使公众参与不再局限于形式,让公众有更多的机会有组织、有效率的参与到大气污染防治中,需要法律的保障和支持。大气污染的防治、不仅是政府和企业的责任,更需要民众的广泛参与,民众积极有效的参与能够倒逼政府提高空气质量标准、从而使企业进一步的淘汰落后的工艺设备,引进先进的设备减少空气污染物的排放,使空气质量的到最终的改善。

2015年我国的经济发展进入“新常态”,不再盲目或过度追求经济增长的高速度,这对未来我国的环境空气质量改善来说是一种契机;面对全球气候变化,我国作为发展中的大国,对碳减排的责任与义务,将与国内空气质量的改善相契合;国内经济发展转型、产业结构的调整和能源的升级与空气质量的改善相契合。新一版的《大气污染防治法》是新版环保法修订后第一个被修订的专项法,对我国今后大气污染的防治有重要的意义。到2020年我国全面建成小康社会,全面的小康社会不仅仅是经济上达到全面小康社会的标准,也应当包括环境及空气质量状况的明显改善,满足公众对于包括清洁空气在内的美好环境质量的需求。新一版《大气污染防治法》的颁布和实施,须协调政府、企业、民众形成共同向“污染宣战”的合力,以建立起大气污染治理的长效机制确保空气质量从“奥运蓝”、“世博蓝”、“APEC蓝”、“阅兵蓝”、“约谈蓝”等迈向“常态蓝”。

 

本文稍作修改后以《让空气质量迈向“常态蓝” 》为题刊于2015-10-8《社会科学报》。



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