一、《海域使用管理法》的实施

1、《海域使用管理法》的制定背景

    我国是海洋大国，海岸线长达18000多公里，加上岛屿共300多万平方公里的可管辖海面，有渤海、黄海、东海和南海渔场，鱼类种类繁多，近海矿产资源丰富，大陆架面积广阔，渔业、采矿、旅游、航运等项目用海已为我国带来可观的效益。

上个世纪80年代，沿海地区掀起了开发海洋的热潮，海洋经济成为国民经济新的增长点，海洋开发利用方式逐渐多样化，从传统的“渔盐之利、舟楫之便”扩展到海水养殖、矿产勘探开采、海滨旅游、海洋能开发、海底管线铺设和围海造地等方式。各种行业之间的用海矛盾日渐突出，海域使用出现了“无序、无度、无偿”的现象。大型的围填海项目在促进海洋经济发展的同时，造成了海域面积的不断减少，也带来了海岸生态系统退化、海洋环境污染加剧、宜港资源衰退、重要渔业资源破坏、海岸自然景观破坏、防灾减灾能力降低、海岛消失及各种社会问题。

为了保护海域，促进海域的合理开发和可持续利用，我国于2001年10月27日通过了《中华人民共和国海域使用管理法》，自2002年1月1日起施行。《海域使用管理法》规定明确规定了海域的定义：海域指的是中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。

2、《海域使用管理法》实施的现状及意义

    自2000年《海域使用管理法》颁布后，国务院先后批准发布了《省级海洋功能区划审批办法》、《报国务院批准的项目用海审批办法》等5个规范性文件。国家海洋局也陆续制定发布了《海域使用权管理规定》、《海域使用权登记办法》等18个规范性文件，并会同财政部制定了《关于加强海域使用金征收管理的通知》、《海域使用金减免管理办法》，沿海各省也依据《海域使用管理法》积极开展地方立法，制定发布了一系列规范性文件。

   《海域使用管理法》实施以来，海域使用法律制度得到落实，海洋开发利用秩序也得到了很大的改善，国家海域所有权和海域使用权人的合法权益得到了维护，为沿海地区经济社会的可持续发展创造了有利条件。该法是专门规范海域使用管理的法律，该制度在保护国家和海域使用者的权益、改善海域使用中存在的“无序、无度、无偿”局面以及促进海洋经济发展方面起到了重要的作用。但因为《海域使用管理法》推行海域确权和有偿使用制度，且该法与《渔业法》的规定也有一定的冲突，给沿海渔民利益的维护造成了诸多的问题。

二、《海域使用管理法》下渔民权益维护面临的困境

渔民离不开海域，海域是渔民赖以生存的根本，海域具有重要的社会保障价值，如生存、就业、养老等社会属性，是渔民最低生活保障的经济基础，也是渔民的就业保障，渔民的自身利益只有通过稳定的海域使用才能够得以确保，而因为海域使用“无序、无度、无偿”的现象以及海域污染的加剧，渔民的利益受到了巨大的损失，而《海域使用管理法》的颁布，对海域使用进行了合理规划，以法律的形式保护了海域的科学使用，科学划定专门的养殖区，有效解决了渔业养殖与港口航运、油气开采、旅游开发、国防建设等用海之间矛盾突出的问题，促进了海洋产业结构的调整和产业布局的优化，这在一定程度上维护了渔民的利益，促进了渔民增收、渔业增效和渔区的社会稳定。当然，伴随着《海域使用管理法》的出台实施也出现了一些不利于渔民权益维护的问题：

1、《海域使用管理法》规定的海域使用权与《渔业法》规定的养殖权存在冲突。

尽管2007年3月16日颁布的《物权法》已经明确规定海域使用权与养殖权、捕捞权为用益物权，但是在实际操作中，二者仍然存在一些问题。我国《渔业法》规定我国的渔业权包括养殖权和捕捞权；渔业权所涉及的水域范围相当大，其范围涵盖我国享有主权的内水、滩涂、领海、江河、湖泊以及我国虽不享有主权但享有管辖权的专属经济区，捕捞权甚至涉及公海水域。根据第十一条规定，在固定水域从事养殖业须取得养殖证才可从事养殖业。根据第二十三条，从事捕捞业亦须取得捕捞证。而我国《海域使用管理法》则规定海域归国家所有，其范围仅涉及我国享有主权和所有权的内水和领海，不涉及江河湖泊，更不涉及公海，用海项目有养殖、盐业、交通、旅游、探矿、采矿等，而且根据第十九条规定，海域使用人自领取海域使用证之日取得海域使用权。

由此可见，《海域法》与《渔业法》管理和调整的用水项目均涉及养殖权，《渔业法》所调整的水域范围比《海域法》要大，而且二者在《海域法》水域范围——内水和领海内对养殖权的调整似乎有所重叠，这就会导致在实践中出现以下问题：渔政部门内部对海域使用权以及养殖权、捕捞权的管理各地做法不统一，有些地方海域管理与渔业管理分别科室，各自管理，有些地方则将海域和渔业统一科室进行管理；养殖户会认为政府在双重收费；一旦出现纠纷，管理部门可能互相推诿，导致不和谐因素发生。

2、海域征收制度不健全，给渔民的利益带来很大的损害。

海域是渔民赖以为生的根本，千百年来以丰富的近海渔业资源养育了当地渔

民。渔业生产的特点是利用水域、滩涂资源从事水产品的生产，水域、滩涂是渔民赖以为生的最重要的生产资料。《海域与使用管理法》第三条明确规定：“ 海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”很多地方政府简单认为国家法律明确规定海域国家所有，也没有承认渔业传统海域，而对国有海域的征收是不需要赔偿的。在征收渔民传统海域滩涂时往往不予补偿或是仅做象征性补偿。尤其是对于各级政府项目、保护区建设等公益性用海，往往更是如此。

对海域使用价值认识上的片面化和单一化，尤其是对渔民生活用海和传统作业海域在价值和作用在认识上的不足，使世代靠海为生的渔民得不到应有的补偿，成为失海渔民。如2004年舟山渔区劳动力107926人，占渔区总人口的49%。其中，失渔渔民劳动力就达1万多人，约占全市渔区劳动力总数的16%。这些人失渔之后都陷于贫困之中。一些个别地方还存在违规向养殖渔民征收海域使用金，加重了渔民的负担。

海域补偿标准混乱、补偿范围狭。随着近年我国国民经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，渔民所得补偿根本无法保障日后生活需要。补偿标准偏低，补偿范围狭窄是各地海域征收中存在的普遍现象，己成为引发渔民不满，造成渔区社会不稳定的重要原因。由于缺乏法律依据，各地在征收海域进行“清海”时，往往是各行其是，自行制定征收补偿与安置的标准和办法。补偿标准的混乱和高低不一，引发了诸多的社会矛盾，当前采取的主要是货币补偿的形式，没有考虑到渔民渔村生产生活的多样化的实际需要。

缺乏完善的救济机制。由于我国所有制的自身特点，在国家征收征用立法与实践中，始终存在着对相对人的征收征用救济制度不够重视问题。没有健全的救济制度，相对人的权益将无法获得应有的法律保护。由于现行法规对征收海域使用者合法取得的、已开发利用的海域仅作出了概括性规定，导致当前各地自行出台的海域征收政策也存在过于原则，忽视行政相对人合法权益，缺乏相应的救济机制等问题。

3、渔业与海洋行政主管部门因职能交叉，在发放养殖证和海域使用证上相互冲突。

    养殖证制度能够有效地维护了渔民群众的合法权益、极大地提高了渔、农民发展养殖生产的积极性。《海域使用管理法》规定任何主体用海必须要办理海域使用许可证，因此渔民要想利用海域从事养殖，必须首先取得海域使用证和养殖证，这在行政程序上难免加重渔民的负担，而且渔业部门和海域管理部门在办证过程中容易出现只能上的冲突，导致两证的发放率低，着这一过程中造成一些纠纷。

一些企业或个人依照《海域使用管理法》取得海域使用权以后，对先持有养殖证的渔民造成养殖使用权侵害。例如，1999年辽宁省盖州市个体经营的“顺海养殖场”以养殖为名，向有关部门申领了盖州与瓦房店交界处的3000亩海域的使用证，然后雇人监管，凡进入该海域作业的渔民都要向其交纳费用，否则，就对渔民采取扣船、罚款、抢夺渔民渔获物和船上设备等手段，引起当地许多渔民的不满，并多次集体到镇政府告状、上访。据了解，目前沿海地区拍卖转让养殖渔业水域滩涂的事件逐渐增多，如果不予控制，渔民养殖权益就不可能得到有效保护。

4、《海域使用管理法》中有关渔民利益的规定对某些渔民还不够普及，在实践中造成了一些不必要的纠纷，给渔民的活动带来不利的影响，增加渔民的经济负担。

因为渔民的法律意识淡薄的而产生的纠纷，虽然近年来有所减少，但还是存在一定影响。2005年，福建长乐市梅花镇梅城村张梅某等6人因为他们自筹资金开荒改造成的养殖基地被梅花镇梅城村委会向长乐市海洋与渔业局提出海域使用申请，长乐市海洋与渔业局发出《关于同意梅新、梅城、梅东、梅西、梅北、梅南村委会和梅花镇人民政府等单位海域使用的批复》(长政综[2005]51号)，并发给第三人，《海域使用权证书》。对此张梅某等6人不服，向福州市人民政府提起行政复议申请。他们主张的主要依据是“省增养殖管理条例”规定的相关条例阐述的权益，认为长乐市人民政府向梅城村委会颁发《海域使用权证书》侵害了自己的利益。而长乐市人民政府作出颁发海域使用权证书的决定是根据《中华人民共和国海域使用管理法》的相关条文。认为该宗海域1985年起使用权就划定为梅城村村委会。根据《海域法》相关条款该村委会具有优先获得海域使用权。从争议案例看，虽然《海域法》和《渔业法》颁布并实施多年,但是村民们的法律意识还比较淡薄,对海域使用权与养殖权之间存在模糊概念。

三、《海域使用管理法》下完善维护渔民利益的措施

渔业权益保护关系到渔民的生存权和发展权保护，关系到全面建设小康社会目标的顺利实现，更关系到渔业经济的可持续发展。当渔民渔业权益受到限制或损害时，反过来也会对渔业经济发展产生影响。为了更好的维护渔民的权益，可以从一下几方面进行改善：

1、进一步明确海域行政管理部门和渔业行政管理部门的职责，使这两个部门在办理海域使用证和养殖证时各司其职。

    在海洋主管部门内部，需要将海监与渔监适当分离，应当加强调研，通过立

法、立规，妥善协调和理顺海域使用管理部门与渔业部门、《海域使用管理法》和《渔业法》之间的关系，避免争权夺利或重复管理现象的发生。

《海域使用管理法》和《渔业法》在海域养殖权上不存在吸收和替代的问题，海域管理部门和渔业部门在各自职责的范围内，在办证时应互相协调，严格按照自己的权限范围管理。经营过程中，海域部门依据《海域法》，按照海洋功能规划对其进行管理，防止违法用海，防止违反程序用海和环境污染，渔业部门则依据《渔业法》，以养殖增殖和合理利用为目的，对其鱼苗、病虫害、饵料、生态环境等问题进行管理。

2、在《海域使用管理法》中完善海域征收补偿法律制度。《海域使用管理法》对海域征收补偿的规定只是原则性的，缺乏明确细致的规定。

    首先，确立公平合理的补偿标准。要对渔民失去海域所造成的各种损失进行市场化价值评估，针对海域开发程度、使用方式和使用情况，灵活适用不同的标准、方式进行补偿，还要考虑到靠海为生的渔民的基本生活的需要和未来发展的基本需要。

    其次，要完善海域征收程序。完善征收程序是限制滥用行政权力，维护渔民合法权益，平衡行政权利与渔民权利的重要法律制度，是保证海域征收公正合理的制度保障。对海域征收过程中行政相对人的知情权、参与权、听证权等作出

明确的救济性法律规定，以保障相对人的合法权益。

    再次，建立完善的救济机制。海域征收引起的纠纷主要表现为两类：一类是对国家征收行为的合法性存在疑问而引起的纠纷；一类是因征收补偿标准、数额、方式等问题引起的纠纷。对海域征用救济机制的构建也应当从这两个方向来进

行。第一类纠纷应明确规定其属于我国行政复议法、行政诉讼法的受理范围；第二类争议存在的问题最多应成为我们当前完善征用救济机制的关注重点，对这一类案件也应明确纳入行政复议和行政诉讼的范围中来，目前应该从完善征收程序、防止征收权利的滥用、保障相对人正当权益的角度，构建规范严格的海域征收“价值评估制度”、“补偿方案听证制度”、“民主决策制度”、等方式，来减少和杜绝此类纠纷的发生。

3、控制养殖水域滩涂征用。

征用养殖水域滩涂会使渔民失去养殖权，从而失去发展权和生存权等权益。政府在征用养殖水域、滩涂时，应该严格坚持合法原则。

    控制养殖水域、滩涂征用，规范政府征用权力表现在：一方面，通过对养殖

水域、滩涂征用致使渔民渔业权益受损现象的分析，可以发现根本原因是政府对

“公共利益” 界定权的滥用，因此要严格界定公共利益范围；另一方面，在保

护渔民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法律义务，在许多情况下，侵害渔

民利益的往往正是地方政府组织，通过完善养殖水域滩涂征用程序，可以有效规

范政府的行为。

4、规范海域使用证和养殖证的发放管理，创新两证的发放管理方式。

要规范两证的发放管理，避免海域使用证和养殖证在发放上的冲突，首先就是要明确两证的规范范畴，海域使用权证书侧重的是“用海类型”， 注重的是用海形式，对于养殖者的身份、技能、资金等一般不予涉及；养殖证侧重的是“用海用途”，注重的是用海内容，重点审查养殖者的资格、能力和技能。它们是规范养殖用海的两个不同的管理方面。

当前，我国的海水养殖业正处在转轨变型的关键时期，养殖方式正在由粗放型向效益型转变，由掠夺型向生态型转变。养殖用海也要跟上时代的步伐，两证的发放要协调一致，养殖用海的审查应以海域使用权证书为先，养殖用海管理的重点在于具体的养殖行为，所以养殖用海的终审应以养殖证为主。还要制定出更具体合理的发放形式，只有这样才能从根本上杜绝强占、圈占海域，无度利用海域等破坏海洋环境，损害渔民利益的行为发生，保障广大渔民的养殖用海权益。

5、加大《海域使用管理法》和《渔业法》的宣传力度。

不仅各级执法机关要进一步加强学习，防止在执行中出现偏差；也要在渔村开展深入细致的普法工作，加强宣传，可以组织专门领导小组深入偏远的渔村进行宣传教育，使广大渔民能够真正的了解《海域使用管理法》和《渔业法》这两部与自身利益密切相关的法律，这样才能更好维护自身的权益，使自己不致陷于被动境地，在出现纠纷的时候，渔民能够真正的拿起法律武器来维护自己的合法权益。

6、政府应加大投入，完善渔民的社会保障制度，引导失渔渔民再就业。

    社会保障是国家和社会对全体社会成员的社会生活提供基本保障的制度安

排。渔民失去海域后本能上最迫切期望生活有保障，社会保障要落实。长期以来，我国存在城乡二元经济结构和社会结构，城乡之间不仅在经济发展水平上存在很大的差距，社会发展水平也很悬殊。在城市，基本上建立了如医疗保险、养老保险等比较完善的社会保障体系，在渔（农）村，除少数贫困渔（农）民得到国家救助以外，总体上处于社会保障体系缺失状态。我国失渔渔民无论从保障对象或是社会稳定的视角都应该成为社会保障中的一员。因此，必须针对失渔渔民建立政府主导型社会保障制度，政府要在在资金支持上和管理责任上合理设计渔村社会保障制度，充分引导企业、个人、社会多方面的力量参与这一保障制度建设。

     失渔，即失去渔业权益，对于渔民来讲，就是失业。“授人于鱼，不如授人于渔。”解决渔民失业问题，除了进行补偿安置和社会保障之外，关键是要实现渔民再就业。实现再就业是解决失渔渔民生活来源，加快其生产生活方式转变的主要保证。引导好失渔渔民实现再就业，使失业渔民从改革成本的主要承担者转变为改革成果的主要受益者，政府应该加大这方面的投入，加强职业教育和职业培训，拓展渔民再就业途径，建立失渔渔民就业保障金等。

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