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【经典导读】《学术权力——七国高等教育管理体制比较》书评

已有 726 次阅读 2019-10-8 10:36 |个人分类:经典导读|系统分类:论文交流

 《学术权力——七国高等教育管理体制比较》,是以学术权力为切入点,介绍世界七个发达国家高等教育管理体制的编著,分别于1978年、1989年首次出版英文和中文版。


该书从组织结构的等级性和内聚性(统一性)两个维度来看高等教育的学术权力结构,并基于第一级的研究所/系,第二级的学部/学院,第三级的大学本身,第四级的多分校高等院校(系统),第五级的州政府和第六级的中央政府六个等级来审视欧洲大陆联邦德国、意大利、法国、瑞典四个结构较为单一的国家,以及英国、美国和日本三个结构较为混杂的国家的学术权力特征。


通过对七国高等教育学术权力的具体特征、高等教育管理体制和学术权力的模式及相关观点等角度,该书为我们认识七国学术权力发展现状及趋势打开了窗户。


作者指出,存在四种权力模式:欧洲模式、英国模式、美国模式和日本模式。


其中欧洲大陆国家高等教育学术组织的基本结构,是教授与国家官僚结构相结合。在六个层次的前三层,以教授为代表的集体,对学院和大学进行统治,主要垄断课程、教师任用和研究方向等方面的决策权。在上层,则主要由国家官僚机构掌握,通常在中央政府这一级掌权,典型是联邦德国、意大利、法国和瑞典。


从高等教育体制上来说,意大利属于“世袭的政治传统(教授控制整个高等教育系统,且形成世袭的政治方式控制)”,法国属于“行政管理上的集权主体”,瑞典表现为“协商一致与国家规划”。联邦德国作为变种,其高等教育体制在政治上较为墨守成规,为联邦型,以州政府掌握了较大权力为特征,因而表现为高级教授、国家、州教育部官员相结合的学术权力模式。


这些欧洲大陆国家高等教育学术权力的具体运行则略有差异。在联邦德国,组织体制的第一级,为(讲座)教授,是研究领域和研究所的唯一负责人,主要负责研究和教学,权力相比学部和大学一级机构较大。第二级是学部,相当于美国的学院。部务委员会是其决策机构,负责总体的课程安排、考试和学位授予事宜及推荐讲座和教授候选人。第三级为大学,主要决策机构为评议会,是由学部主任和教授代表组成的俱乐部,权力通常限于学术事务,相较于学部,其权力小得多。大多数大学还设有“大评议会”,唯一重要的职能是选举校长,大学校长是评议会主席和大学的学术领导人,主要象征大学的崇高学术地位。第四级联合大学一级的组织体制,在传统的德国大学体制中不存在。第五级州政府,因大学和研究所被看作是州的机构,政府的权力影响就通过在大学一级负责一般事务管理的官员扩及作为公务人员的研究所负责人的教授身上。第六级为国家一级,1949年的宪法规定联邦政府除有权立法为科学研究提供资助外,不承担任何教育职责,虽然联邦政府成立了教育和科学部,在高等教育领域开始发挥积极作用,但高等教育仍然主要是各州的领域,主要权利掌握在州政府手中。



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意大利大学由中央政府管理,但其高等教育体制也依赖于讲座结构。基层单位是讲座和研究所,讲座教授兼任研究所所长或研究所主要领导,有“权力个人化”倾向,具有一元化、等级制和排他性特征;第二个层次学术组织为学部,是讲座的集合体,由各讲座教授组成的学部理事会决定学部范围内的事务,学部主任由讲座教授选出,无独立的行政权力,因而学部具有“联邦体”特征;第三层次为大学,组织结构较为松散,由大学评议会领导,评议会由学部主任和部分当选的教授组成。校长为荣誉职务,不由政府任命,而是从讲座教授中选举产生。当然,大学设立行政主任,作为中央政府在大学的代表,由政府任命。在大学层面,由教授、校长和行政主任一起组成行政理事会,共同决定大学事务,教授仍有普遍的权力。意大利没有第四和第五管理层级。在第六层级,大学与中央政府的联系直接通过中央教育部,中央教育部有相当大的权力,如学位授予权、经费资助权。总体来说,在意大利,教授具有较大的权力,不少教授在重要的政治部门任职,行政部门权力相较于教授权力,只能居次要地位。



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法国高等教育结构也由国家管理,具有“中央集权”特征,相较于意大利,其中央政府在计划和控制方面负有更大的责任。从学术权力结构来看,第一级为讲座,教授不掌管经费(学部掌管),因而也不受国家约束,系主任及院长都无权向其同事下命令或指示。第二层级是学部,基本由教授控制,教授作为整体组成学部理事会(权力较大,负责教育部拨付的经费分配、讲座候选人事务),并与高级讲师一起组成学部评议会(负责课程事务、学部主任候选人事务)。在这一层,还有少量致力于研究和实际训练的学院(如国家高等工程学院、短期技术大学),直接由教育部行政领导。第三级大学层次,基本为空架子。因所有重要事务都掌握在学部、学部主任和中央政府手里。大学的唯一机构——大学理事会相当软弱。法国存在国家下属的政府机构,相当于州或地区行政单位,学区长可以看做第五级。学区长由教育部长提名,在议会同意后,通过总统政令任命,是教育部长的直接代表,对所有学区内国家教育机构负责,但自治权很小,必须向教育部负责。第六级为中央的国家教育部,拥有广泛的权力,高等教育司长和教育部长一起主管所有的大学事务。大学的管理结构、课程、学位要求、任命教师的程序,均在中央一级,只给各学部和大学留下很少的自主权。值得说明的是,虽然中央级的权力很大,但教授们对高级决策有着相当大的发言权。在高等教育理事会、大学咨询委员会两个重要的高等教育咨询机构里,教授占大多数。


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瑞典因为国家较小,加之种族、宗教和政治等方面的同质性,其高等教育虽也由国家控制,国家计划程度最高,但要受瑞典民间组织的活动和社会民主传统的影响,高等教育的决策过程较为集权却以“实用的协商过程”为基础。瑞典的内部学术组织以讲座和研究所为基础(第一级),拥有教学和研究的自主权,教授在研究所中的权力是绝对的和支配性的,有“教授封建主义”的特征。第二层级为学部,学部主任从教授中选出。学部层次建立了由学部主任、教学人员代表、学生代表和助教代表组成的常设教育委员会,负责课程、教学大纲等事务。第三层级的大学层次,最高决策机构是评议会议,由各学部主任和每一学部的一位教授组成,通过协商作出决定。校长是评议会的主席和大学的行政首脑,但只起象征性和礼仪性作用。第四层次的大学系统,不存在。第五层级学区层面,为了分权需要,全国共划分六个高等教育学区,每一学区成立一个管理委员会。在第六级,新近的改革中,为加强和扩大中央计划,建立了新的全国大学和学院委员会,取代原来的大学总监公署。作者指出,过去25年间瑞典高等教育领导体制的发展,使大学和学院丧失了越来越多的传统自治,中央政府相当顺利地控制了计划和管理的权力。



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英国的高等教育体制强调“在国家体制中自治”,其学术权力为教授行会与院校董事及行政管理人员(如副校长)的适度影响结合起来的模式。具体来说,最低一级层次是系,一个系一个学科,与美国情况大致一样。讲授教授一般都任系主任,享受正式的最高权力,绝大多数系都有系务委员会,由全体教学人员(有时也有学生代表)组成,决策较为民主。第二级为学部,由相关的系组成,决策机构为部务委员会,各类人员都能参与其中。第三级是大学,包括四个主要机构,校务委员会(形式上的最高权力机构,校内外各类人员均参与其中)和理事会(校外人员居多,重在大学管理),两个属于较高一层;评议会是第二层,为直接与各学部和系打交道的主要管理机构,享受制定大学学术政策的全部权力;副校长,是首席学术和行政官员,作为教务和行政官员中的最高领导,是上两层结构的联系人,通常需要得到理事会和评议会双方的支持才能当选。第四级是联合大学,包括威尔士大学和伦敦大学,管理权力相对较为自由、分散。第五级,地区一级的大学管理机构,不存在。第六级,国家一级,权力在教育和科学部与大学拨款委员会之间分享。总体来说,英国大学体系强调自治,尤其是牛津和剑桥等大学,基层的教授行会权力很大,而在中层,形成行政领导、院校董事和教授集体统治的情况;在上层,政府部门权力较小,以大学拨款委员会为代表的学术寡头提供全国性协调职能,但中央政府对大学的干预在加强,以教育和科学部、大学拨款委员会成为国家决策的中央机关为代表。



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美国的高等教育体制是“分散控制和市场体制”,既受政府宽松控制,也受市场操纵。具体来说,最低一级标准单位是“系”,其权力较为分散,是社团式机构,也是一个官僚机构,系主任按照本部官员的旨意工作,在系制中,官僚权力和社团权力紧密交织。第二级是学院,作为行政机构,包括文理学院和专业学院。学院内既存在一些团体机构(如教授会),也存在院务委员会和院长这样的机构,具有二元结构特征,行政官员和教授团体必须在这种二元结构中寻找分工和联合的权限。一般而言,行政机构控制预算,教学人员监督课程,二者联合负责学生工作。值得注意的是,在多数大学里,广大的学者团体在关键的人事问题上没有什么发言权。在学院层面,行政人员同学者复杂地交织在一起,可称之为“学者团体的官僚化联盟”。第三级是作为整体的大学,存在董事、行政人员和教授的权力复杂交织的特点,董事会(或评议会)处于控制顶点,董事会中的校外人员代表广大社会利益,对院校长远发展进行指导。董事会最重要的职责是任命大学的行政负责人,即校长。同时,在院校层面,美国形成了一大批行政人员,在招生、人事政策、预算、公共关系、校友事务等方面,他们是专家,形成了行政机构;此外,学者们也有集体性的代表机构,如学术评议会或常设官员委员会。美国大学的控制结构是一种社团联盟,按官僚体系指挥,由院外人士监督。在私立院校,自己的董事就是最高的主宰。第四级机构,在设有多种分校的州立大学中,出现了对几所大学进行协调的机构,如加利福尼亚大学,通常拥有控制权的董事会从单一一所大学上升为全州性的,大学行政机构不断发展,最终建立起全州性的大学行政机构。第五级的州政府部门,因美国的教育长期以来是州的责任而不是中央政府的责任,因而一方面大学和大学系统依靠州提供经费,另一方面,一些协调州政府高等院校的超级委员会成立了。第六级,联邦政府层面,美国并未建立正式的全国性高等教育组织,但联邦政府以学生或院校为主的方式给大学提供经费。


总体来说,美国大学学术权力模式与英国类似,为教授行会、院校董事和院校行政管理当局相结合的模式。但较之于英国,其教授的权力较弱,校级层面的董事会和行政官员的权力比较大。因为美国存在州高等教育系统,一些州层面的超级委员会,教授几乎没有任何作用,主要成员由公众组成,存在“地方官僚化”趋势,随着学术权力层级提升,教授的参与程度越低。因此,美国学术组织结构强调形成一个由院校行政官员和董事会组成的权力很大的中间层次;基层的系和学院,由行会与官僚相结合,权力不大;同时,在政府层面,尤其是中央政府层面,权力很小甚至根本不存在权力。



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日本高等教育体制为“院校等级制和双重控制机构”,存在名牌国立研究性大学、其他国立大学和学院、著名的私立大学和地方公立大学、不太著名的私立大学和学院,其学术权力的组织结构存在差异。其中,在名牌国立研究性大学,最小单位是讲座,由正教授主持,是进行研究活动和组织知识并向本科生、研究生传授既定知识的单位,也是为教学和研究作预算的基本行政单位。当然,在很多情况下,第一级的决策中心在系,而不是讲座,系是最基本的组织单位。第二级为学部,学部是讲座或系的联合体,相对自主、独立的教育和行政单位,有权在文部省制定的比较宽泛的限度内制定自己的教育大纲。学部由学部主任和学部理事会管理,学部主任没什么独裁权力,决策通常通过集体协商,并最终由学部理事会作出。第三级是大学层次,包括校长、大学评议会(国立和其他公立大学)或董事会(私立大学)以及事务局。国立大学的评议会拥有广泛的正式权力,通常由大学校长担任评议会主席,评议会的大部分权力授权给了较容易管理的非正式机构——学部长联席会。事务局由文部省任命并向文部省负责,他在校长领导下工作,但在许多事务上是文部省的直接代表。私立大学的董事会在结构上与国立大学的评议会相同,职责类似,成员包括校友、大学的支持者和大学的上层管理成员等。由于私立大学不指望文部省来帮助他们,因而其董事会常设委员会比国立大学的校长和评议会委员权力更大。第四级,日本也有几所拥有几个分校的大学,即联合大学,其控制方式与大学内其他学部没什么不同,作为半自主的单位,通过参加大学评议会(国立)或董事会(私立)来代表自己的利益。第五级是文部省,以一种“无计划的非常官僚方式”管理大学,有权制定国家对高等教育的政策,并经常试图用一种特别的方式对大学施加影响,但在大多情况下,文部省同大学官员之间通过充分的互相协商来解决问题。文部省委托自己的内部咨询机构——中央教育审议会来研究高等教育并提出建议。


总体来说,在日本高等院校的顶部,一直被少数名牌帝国大学统治(比英国更甚),东京大学、京都大学等帝国大学,在全国性的国家集权官僚体制中,具备较大的教授行会权力模式,讲座主持者有较大控制权。因为公立大学没有董事会,中间层行政管理较弱,上层结构中的文部省由官僚控制,对于高等教育有政策制定权,但权力的界限不明。在私立院校,则存在强有力的董事会和行政管理层。在日本,同样存在以团体为基础的“非正式协商程序”,作为正式决策的前奏。


除了以上的内容,作者还介绍了各国高等教育权力结构的改革方向,欧洲大陆模式强化中层行政管理权(其中,德国强调全国协调层以及州以下的协调工作);英国强调扩大校内学者和师生参与治校的权力;美国强化行政秩序及三个高级协调层(联合大学、州和全国层次);日本强调权力上移。



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此外,作者提到了十种学术权力概念,包括个人统治(教授统治)、集团统治(教授统治)、行会权力、专业权力、魅力权威、董事权力(院校权力)、官僚权力(院校权力)、官僚权力(政府权力)、政治权力、学术寡头权力(地区性和全国性寡头)),在著作的最后,作者也指出了四种学术权力分析模式,包括层次分析、整合与分化(纵向、横向)分析、发展分析、利益分析。


本书对七国高等教育管理体制和高等院校纵向学术权力的六层级分析,以及这些学术权力概念和分析方法,为相关领域的研究者提供了有益的思路和借鉴。




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