近日（2016年8月22日），中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，明确要“设立统一规范的国家生态文明试验区（以下简称试验区），将中央顶层设计与地方具体实践相结合，集中开展生态文明体制改革综合试验，规范各类试点示范，完善生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。”尤其是明确“自本意见印发之日起，未经党中央、国务院批准，各部门不再自行设立、批复冠以“生态文明”字样的各类试点、示范、工程、基地等；已自行开展的各类生态文明试点示范到期一律结束，不再延期，最迟不晚于2020年结束。”算是对当前各类“示范、创建”活动过多、过杂的一个正式回应。

  在2013年，我和同事、同学在《应用生态学报》发表一文《生态示范创建回顾及生态文明建设模式初探》（http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=6&CurRec=7&recid=&filename=YYSB201304043&dbname=CJFD2013&dbcode=CJFQ&pr=&urlid=&yx=&uid=WEEvREcwSlJHSldTTGJhYlNPS3BkdUNOR2Zmd21kYzkvaTg3SjRKOWtydkQ=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4ggI8Fm4gTkoUKaID8j8gFw!!&v=MTUyODFyQ1VSTHlmYitSckZ5amhVYnJCUERUWWJMRzRIOUxNcTQ5Qlo0UjhlWDFMdXhZUzdEaDFUM3FUcldNMUY=），认识到“创建活动普遍存在建设目标缺乏针对性、建设主体混乱、建设过程有效性低和建设考核缺乏持续的激励机制”的问题，并“从建设目标、建设主体、建设过程和建设考核等方面提出生态文明建设模式，包括根据区域特征确立建设目标、不同建设主体协同合作、丰富公众参与途径、建立全面衡量“行为和结果”的绩效评价体系等。”

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生态示范创建回顾及生态文明建设模式初探*

毛惠萍，何璇，何佳，牛冬杰，包存宽**

（同济大学环境科学与工程学院，200092上海）

摘要：生态文明的目标是规范人类发展行为，以协同社会经济发展与生态环境保护的关系。本文对环保部主导的生态示范区、国家环保模范城市和生态省、市、县创建等生态示范创建活动进行比较分析，认为这些创建活动普遍存在建设目标缺乏针对性、建设主体混乱、建设过程有效性低和建设考核缺乏持续的激励机制；同时，通过分析生态文明的内涵，探讨生态文明建设与生态示范创建的关系，从建设目标、建设主体、建设过程和建设考核等方面提出生态文明建设模式，包括根据区域特征确立建设目标、不同建设主体协同合作、丰富公众参与途径、建立全面衡量“行为和结果”的绩效评价体系等。

关键词：生态示范创建、生态文明建设、模式

1.      前言

为应对日益严峻的生态危机，实现可持续发展，党的“十七大”报告提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，建设生态文明已被提升为国家发展战略并开始付诸实践。自1989年全国爱卫会推行国家卫生城市以来，截至目前为止，国家住房和城乡建设部、国家环境保护部、中央文明办、国家林业局等相关部委在全国推行了一系列创建活动，比较有影响的包括全国文明城市、生态示范区、生态省市县创建、生态文明示范工程试点、国家园林城市、国家森林城市等。

生态示范区、国家环保模范城市、生态省、市、县创建以及生态文明建设试点可视为中国推进生态文明建设的不同阶段，是推进生态文明的有效载体^[1][2]。本文重点对国家环境保护部推行的生态示范创建活动进行分析，探讨生态示范创建活动存在的问题，分析生态文明的内涵以及生态文明建设和其他生态示范创建的关系，同时学习和借鉴其他部委推出的全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市和国家森林城市等创建活动^[3-10]，提出生态文明建设模式，为生态文明建设的有效开展和持续推进提供依据。

2.      生态示范创建回顾与分析

目前，经过自1995年以来共7批次的命名，国家级生态示范区已达到528个；包括海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、山东、安徽、江苏、广西、四川、辽宁、天津等在内的14个省（自治区、直辖市），500多个市（县）开展了生态省、市、县的创建（见表1）。

表1 生态示范创建活动概况

Tab 1 Overview of eco-demonstration activities

尽管生态示范创建活动取得了显著的成就，在实践中还是存在下列问题：

2.1.            建设目标缺乏针对性

各生态示范创建的建设目标确立基本采用国家统一设置的方式。只有在个别建设指标的设置上考虑了南方和北方、东部和西部以及经济发达区和经济欠发达区的差异，如2001年全国生态示范区建设指标“城镇单位GDP能耗”针对南方和北方两个不同地区设置了不同的标准，南方地区建设标准普遍较北方严格。2008年国家级生态县、生态市、生态省建设指标“农民人均纯收入”按经济发达地区和经济欠发达地区分别设置建设目标。

我国地域广阔，各地自然资源禀赋和环境、社会、经济发展状况差异巨大，采取“一刀切”的刚性建设指标会降低创建活动的有效性。总体来看，我国正处于快速工业化、城市化阶段，但具体到不同的区域，各地的发展阶段有所不同，建设重点、难点各不相同，各有特色，在建设目标的设置上需考虑地方特色。尤其是国家当前推动主体功能区规划，即根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。因此，根据不同地区的实际情况，可在建设指标选取以及指标值设置上有所不同。

目标设置应与当地的发展状况相适应，使目标值能够通过努力实现，使原本基础较好的地区更加努力，促进基础较弱的地区能够进一步发展。否则，对生态创建的实践不利，目标值设置得过低不能起到持续推进的作用，设置过高则会降低建设的积极性。

2.2.            建设主体混乱

生态示范创建工作中存在主导部门、地方政府和其他相关部门等主体。由于生态示范创建在国家层面的主导部门是国家环境保护部，通常地方的生态示范创建是由地方环境保护部门直接负责或者地方政府委托环境保护部门具体负责。无论上述何种形式，生态示范创建在地方实际工作中经常被视为环境保护部门的事务，地方政府没有发挥建设主体的作用。同时，其他部门也推出一系列相关或类似的创建活动，如建设规划部门的园林城市、林业部门的森林城市等创建活动。各建设主体在生态示范创建中职责界定不清，造成职能交叉或相互推卸的现象。

同时，生态示范创建的建设重点通常是与主导部门的性质和职责直接相关。单一主导部门推动存在本位主义，利于本部门建设。国家环境保护部推动的生态示范区，生态省、市、县建设以环境保护为建设重点领域。生态示范区环境类指标个数达到73%，经济类指标占比12%；生态市建设指标中区域环境保护相关指标个数占比34%，社会进步指标占20%。生态示范创建往往是一项跨地区、跨部门、跨行业的系统工程，因此环境保护部门等单一部门无论是从行政级别还是职能权限都无法有效地推进生态示范创建活动。所以应突破生态示范创建由单一主管部门推动的情形，围绕生态示范创建的目标，统筹规划，由多个部门、多个行政层级，以及政府、企业与公众协同推进。

2.3.            建设过程有效性低

   建设过程以“运动式推进”为主，通常是基本符合或接近考核要求的地方政府，通过短期内集中式、高负荷、高速度来完成创建达标。这种“运动式”的推进生态示范创建，可以在短期内大力推进地方环境保护工作，也会在一定程度上解决历史遗留的环境问题（如环保基础设施建设）和短期内一定程度上改善了环境质量。但是，创建目标一旦实现或创建命名工作一旦完成，地方政府的兴趣又迅速转移到其他领域或其他创建活动中。运动式推进往往只追求一时一事建设的高效，不能收到长治久安的效果，甚至助长投机行为。“运动式”推进生态示范创建，创建效果及有效性难以提高。

同时，“自上而下”推进模式下，层层下达任务、落实目标，缺乏“自下而上”的灵活性，难以反映基层行政区（如县域）的特色与个性指标，不能有效调动基层持续推进生态示范创建的主动性和积极性。

2.4.            建设考核缺乏持续激励机制

各生态示范创建活动均采用了打分制，通过实际值与目标值的对比进行，考核重结果而轻过程，没有将由于投入和取得成效之间存在的滞后现象而导致的隐性绩效纳入考核。有效的建设考核应综合考虑包括行为和结果在内的建设全过程的绩效。

根据对考核步骤的进一步分析，可以发现各生态示范创建基本上采用“提出申请，提交相关文件——自评——上级部门组织技术核查——验收并挂牌——复查”的考核程序（见图2）。考核结果只有“通过”和“不通过”两种，平行城市之间不存在排名考核，不能持续地引导创建活动的深入、完善、提升和扩展。

图1 生态示范创建考核程序

Fig 1 Evaluation procedures of eco-demonstrationactivities

生态示范创建的考核过程中存在“民意调查”这一公众参与形式，属于政府倡导下的配合型参与，公众很难有自己独立的立场。同时“民意调查”仅仅将公众作为政府工作的评判者，没有充分发挥公众的能动作用，对生态示范创建的约束缺乏持续性和系统性。

3.     生态文明建设模式研究

3.1.            生态文明的内涵

由于生态文明内涵的丰富性，以及研究者对问题所持的视角不同，对生态文明内涵的理解也不同：

（1）从人类文明形态的演变发展这一广义的角度来看，生态文明是继原始文明、农业文明、工业文明之后的一种新的人类文明形态^[16]。生态文明是比工业文明更进步的人类文明新形态，是指人类能够自觉地把一切社会经济活动都纳入地球生物圈系统的良性循环运动，以尊重和维护生态环境价值和秩序为主旨，以人类的可持续发展为着眼点^[17][18]。

（2）从社会结构这一角度看，生态文明是与物质文明、精神文明、政治文明并列的文明形式，四者共同构成了社会的文明系统^[19][20]。生态文明渗透在物质文明、精神文明、政治文明之中，并与这三种文明形式相互依存、共生发展^[21][22]。

（3）从人与自然的关系这一角度，生态文明是指以人与自然、人与人和谐共生、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态，反对人类中心论，是天人关系的文明^[23][24]。王奇等将生态文明内涵阐释如下：生态文明是人类遵循人、自然、社会三者和谐发展的基本准则，在自然环境中谋求生存与发展的过程中所形成的自然和物质的、制度的、精神的成果总和^[25]。许恒等认为生态文明注重环境—社会的相互关系，人与自然，人与社会，发展与环境的关系的和谐共存是其核心内容^[26]。生态文明要求把人的一切活动内化于生态系统之中，从生态循环的角度看待工业化市场化进程与经济社会发展，使文明的进步不以牺牲生态为代价^[27][28]。

本文认为生态文明是表征人与自然、人与人、人与社会相互关系的进步状态，具体包括生态意识文明、生态行为文明、生态制度文明3个方面。生态文明建设是一个持续改进、不断完善的过程，其目标是规范人类发展行为，以协同社会及生态环境的发展。而目前推行的生态文明建设试点定义的生态文明的内涵则更为狭窄：生态文明是指人们在利用和改造自然界的过程中，以遵循人与自然和谐发展规律为核心理念，以积极改善和优化人与自然关系为根本途径。

3.2.            生态文明建设与其他生态示范创建活动的关系

生态文明建设是生态示范创建的持续深化和提高，依据生态文明的内涵，生态文明建设在建设目标、建设重点和建设过程上应和其他生态示范创建有所不同，具体包括：

在建设目标上，生态文明建设是其他创建活动的提升与拓展。以往的相关创建活动侧重在工程性、物质性建设上，目标在于营造一个整洁、健康、安全的环境。生态文明创建目标是规范人类发展行为，关键是转变人们的价值观念，触及意识形态、制度建设、行为方式等“软”的方面。

在建设重点上，以往的生态示范创建的建设重点可视为物质基础建设，以环保基础设施的建设与完善为核心。而生态文明则可视为上层建筑，以保持文化的多样性、采用可持续的消费模式、倡导生态伦理道德和价值观等为核心。物质基础决定上层建筑，同时物质基础又受限于上层建筑，人们价值观念的转变和提升，会加速环保基础设施的建设，促进社会经济发展和生态环境保护的协调发展。

在建设过程上，生态文明建设是对其他创建活动的一个反思和丰富。以往创建活动的建设采取“自上而下”的过程，层层下达任务、落实目标。而生态文明建设是一个互动过程，“自上而下”和“自下而上”相结合，要求统筹规划各创建活动，多个部门、多个行政层级，以及政府、企业与公众不同行为主体协同推进。

3.3.            生态文明建设模式

针对以往生态示范创建普遍存在建设目标缺乏针对性、建设主体混乱、建设过程有效性低、建设考核缺乏持续激励机制等问题，综合分析生态文明内涵以及生态文明建设特点，提出生态文明建设的推进模式（见表2）：

（1）在建设目标上，根据不同地区、不同阶段的特殊性，确定不同的建设目标，实施差别化的生态文明建设内容。分别为：①生态环境得到改善，在建设和考核中延续对资源环境的重视，推行污染治理；②实现了环境保护的全过程控制，通过源头控制，促进产业转型、循环经济、低碳产业等，形成一个稳定可靠的生态安全保障体系和以循环经济为特色的社会经济稳步发展的模式；③提升到战略决策的控制，建立生态文化体系，实现人与自然和谐共处，城乡环境整洁优美，人民生活水平得到全面提高。通过生态文明建设目标的动态设置，形成一个持续推进的过程，逐渐从以工程性、物质性建设为核心，转为以转变人们的价值观念、规范人类的发展行为为核心，应触及意识形态、制度建设、行为方式等。

（2）在建设主体上，应由政府、企业和公众三者协同推进生态文明。政府、企业和公众这三个不同的行为主体在生态文明建设过程中的角色和功能各不相同。政府在生态文明建设中主要发挥引导和规范的作用，企业应积极参与生态文明建设，并为生态文明建设提供资金技术等支持，而公众则是从根本上推动生态文明建设的主体，持续增长的公众需求是生态文明建设的持续推动力，公众也将是建设生态文明的不竭的智慧源泉。在完善政府部门政策指引和制度保障的职能基础上，充分发挥企业和公众在生态文明建设中的作用，工厂企业实施清洁生产、发展循环经济、有效节能减排，公众积极参与、努力作为。

（3）在推进机制上，以地方需求和群众需要为核心。可采取代表会议、投票等形式使群众参与到生态文明建设阶段性目标的设置工作中，这使得群众能主动、持续地推进生态文明建设实施。但必须对群众采取科学的教育、引导，唤醒和提高正确的环境保护和生态文明意识，这是生态文明持续推进的保障，也是目前需要努力的方向。

（4）在建设过程上，生态文明建设应是“自上而下”和“自下而上”相结合的“上下联动”的过程。上级在建设中主要起导向的作用，建设积极性的提高和具体措施的实施等须由基层完成。丰富公众参与的方式与渠道，加强公众参与的深度尤为重要。强调公众对生态文明建设过程的参与、决策和管理：在建设考核中引入独立的第三方机构，通过每年发布评估报告，使获得命名的地区也能进一步发展；发展民间环境保护机构，对建设全过程起监督作用，公众甚至可享有“一票否决”的权利。

（5）在建设考核上，建立生态文明建设全过程的绩效考核，构建全面衡量建设行为和结果的评价指标体系。构建由衡量同级不同城市间生态文明建设水平的差距指数，衡量同一城市不同时间生态文明建设程度的进步指数以及衡量同一城市一年间生态文明建设投入水平的投入指数组成的指标体系，综合衡量生态文明建设的结果、过程和目标。综合考核生态文明建设的显性绩效和隐性绩效，有利于促进地方政府进行生态文明建设的积极性，尤其是对经济欠发达或自然禀赋较低的地方。

表2 生态文明建设模式和生态示范创建模式对比

Tab 2 Modes comparison betweeneco-civilization construction and eco-demonstration activities

4.      结论和展望

4.1.            结论

生态示范区、国家环保模范城市、生态省、市、县创建等生态示范创建取得了一定成绩，在一定程度上遏制了环境恶化的趋势，甚至局部改善了环境质量。然而以往的生态示范创建普遍存在建设目标缺乏针对性、建设主体混乱、建设过程有效性低、建设考核缺乏持续激励机制等问题，使得各类创建活动有效性低，不能形成持续推动机制。

生态文明建设是一个持续改进、不断完善的过程，其目标是规范人类发展行为，以协同社会及生态环境的发展，具体包括生态意识文明、生态行为文明和生态制度文明。生态文明建设应基于对生态文明概念和内涵的正确理解，吸纳其他生态示范创建活动的实践经验和教训，并在建设目标确立、建设主体设置、建设过程和建设考核实施等方面进一步深化和提高，包括根据不同地区、阶段特征有针对地设置建设目标，丰富公众参与的方式和途径，建立科学、全面、客观的生态文明建设绩效考核体系等，提高生态文明建设实效性，将生态文明的理念不仅渗透到政府各部门工作中，还应促进企业、公众的积极参与，共同形成建设生态文明的合力，探索有中国特色的生态文明建设道路。

4.2.            展望

生态文明建设任重道远，探索生态文明建设模式也刚刚开始，指标体系、考核方法等研究将是下一步研究与实践的重点。在今后的研究中有必要加深对指标体系的研究，以提高其科学性、合理性。科学、合理的指标体系不仅为生态文明建设提供了有效的评价工具，而且能够引导生态文明建设不断深入、完善、提升和拓展。对考核方法的研究应集中在持续激励机制的建立，使得考核工作能真正意义上持续推动生态文明建设。

参考文献（略）