理性看待“鬼城”指数排行榜

李月寒，包存宽

日前，有机构发布了“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜(2015)”，二连浩特、阿拉尔等前50个城市上榜，引起了地方媒体、党报及群众的广泛关注。早在去年10月该机构也对外公布了“鬼城”榜单，一度引发热议。“上榜”城市纷纷为自己开脱、辩解，“名落孙山”的城市暗自欣喜。两次榜单“登榜”的城市有了些许差异，到底是部分城市“鬼城”现象发生了缓解，还是榜单排行掩盖了真相？无论是“发榜人”还是“看榜人”均需要对“鬼城”指数及榜单城市理性看待。

过于看重“鬼城”指数排行榜是或许没有太大必要，原因有三：一是两次榜单用相同的数据却得出不同的结果，2014年用城区常住人口与建成区面积的比值进行衡量，2015年又加上了城区暂住人口，计算方法的不成熟决定了计算结果具有一定的不确定性。此外，对于应该选用的城区“人口”应该是户籍人口而非常住人口或“常住人口+暂住人口”等方面也存在较大争议。二是“鬼城”指数0.5的划定界限需要进一步分析，为什么选用0.5而不是0.8或0.3？就人口密度而言，我国依东、中、西区位递减；就主体功能区划而言，我国分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，不论区位和主体功能差异，对“鬼城”判定“一刀切”显然不符合我国差异化的发展逻辑。三是“低于或稍微高于0.5”含义模糊，“低于”与“高于”本身相互矛盾，“稍微高于”又如何界定？0.51是稍微高于，0.59就不是稍微高于了么？

过于看轻“鬼城”指数排行榜也是不可取的。过去三十年尤其是最近十多年来，我国出现“扩城大跃进”，唯GDP主义、盲目规划、过度建设、户籍制度滞后等因素导致或加速了“鬼城”的出现。2006年我国建成区密度为0.99万人/km²，2013年下降为0.79万人/km²。8年时间，全国城区人口增加13.4%，而建设用地面积增幅高达42.17%，城市普遍低密度蔓延是不争的事实。“鬼城”指数排行榜无疑给部分城市乃至全国敲响了警钟。没有上榜不代表没有蔓延的问题，未登榜就沾沾自喜只是“五十步笑百步”而已。

未来城市是“鬼上加鬼”还是能够“去鬼城化”，还需结合主体功能区定位、城市自身的发展阶段“开处方”。榜单上的城市大致可以分为三类。第一类，诸如嘉峪关、鄂尔多斯等城市，受西部大开发战略带动城市曾出现爆发式增长，近5年城镇化率均超过70%，按照城镇化的诺萨姆曲线，已经处于城镇化稳定阶段，城市人口增长速度趋缓或出现停滞，甚至出现“逆城镇化”也是有可能的。该城市常住人口略大于等于户籍人口，人口流入需求较小。为避免城市“鬼上加鬼”必须对建设用地“做减法”，实现“精明缩减”甚至比“精明增长”更重要，难度也更大。第二类，诸如钦州、防城港等城市，具有良好的地理气候条件，近年城镇化率位于40~50%之间，处于城镇化加速阶段，但主导产业多属资本密集型或技术密集型，吸纳人口的能力有限，甚至这些产业是“排斥”劳动力的。同时，该区域近年常住人口均小于户籍人口，是显著的人口持续导出型地区，未来出现人口大规模增长的机会窗几乎已经关闭。此类城市需要认清事实，心怀“鬼”胎继续扩城只会成为“鬼城”榜单的“常客”。第三类，如周口等城市，位于人口密集的中原经济区，属于国家战略的重点开发区。2013年城镇化率为34.78%，常住人口超出户籍人口近30万人，人口劳动力流入需求较大，该区域登“鬼城”榜单为暂时现象甚至是假象，未来“去鬼城化”的机会窗很大。需要放低城市准入门槛、拓宽入户通道、提供均等化公共服务，通过扩大城市人口规模提升城市紧凑度。

“鬼城”归根结底是无序开发、过度开发、分散开发导致的。《国家新型城镇化规划》到《生态文明体制改革总体方案》，再到十八届五中全会公报，均提出要坚持新型走城镇化道路，以空间规划为基础、以用途管制为主要手段优化国土空间开发，尤其是力图通过空间规划划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，无疑将为未来中国城镇化的“驱鬼”、“打鬼”提供坚实的政治基础、政策支持和制度保障。新型城镇化道路有利于把建设用地面积控制住，把户籍人口提上去，实现紧凑发展。各城市需要抓住新型城镇化这一机遇，从本质上实现“去鬼城化”。

（作者分别为复旦大学环境科学与工程系博士生、教授）

本文刊于《中国环境报》2015-11-27，第二版：http://www.cenews.com.cn/gd/hjsp/201511/t20151127_799767.html