2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》（简称《总体方案》）明确提出，要“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，并明确要求通过空间规划划定“三个空间”（生产空间、生活空间和生态空间）和“两个边界”（开发边界、保护边界），这对优化国土空间开发格局，提高建设用地效率以及保护生态与自然环境有着重要意义。去年秋天，选修我的课程《环境规划原理》的余陈阳子同学，就此写了一文《论空间规划的“三个空间”与“两个边界”》，刊于第三期《环境保护科学》。这里，也发布一下，供大家批评、讨论！

论空间规划的“三个空间”与“两个边界”

余陈阳子，包存宽^*

（复旦大学环境科学与工程系，上海，200433）

摘要：空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。我国现行具有空间性质的规划包括主体功能区划、城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等多种类型，然而不同规划之间各自为政、内容重叠冲突以及协调性较差。本文分析了现行各类具有空间性质的规划的制度与实践中存在的问题，对空间规划的重点内容即生产空间、生态空间、生活空间以及保护边界和开发边界的对象进行了初步分析，最后对“三个空间”和“两个边界”的特征进行了初步归纳。

关键词：空间规划 生产空间 生活空间 生态空间 开发边界 保护边界

1 引言

   2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》（简称《总体方案》）明确提出，要“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，以及“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的生态污染、环境破坏问题和空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

 空间规划为国土空间的开发与保护设立了框架，是可持续发展不可或缺的管理手段。《总体方案》中提出，支持市县推进“多规合一”，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要划定生产空间、生活空间和生态空间“三个空间”，明确开发边界与保护边界“两个边界”。故“三个空间”与“两个边界”的划定是空间规划的重点，这对优化国土空间开发格局，提高建设用地效率以及保护生态与自然环境有着重要意义。

2 各类空间性规划的现状及存在问题

当前我国的空间性规划呈现一种“纵向到底、横向并列”的网络结构，纵向上各类规划在各个行政层级上下衔接，部门实行“自上而下”的垂直管理，横向上则是“多规并行”，各类规划在横向和纵向上相互交织，构成复杂的规划体系^[1-2]。如土地规划和城乡规划在行政层级上分为国家、省、市、县和乡（镇）五个层次，全国主体功能区规划分为国家和省级两个层次等。到行政层级较低、空间尺度小的层面，面对同一个具体的空间进行规划实施，各类规划由于衔接和协调不足，出现规划之间管控内容打架、管控空间重叠等问题，同时也导致了城市管理效率降低，土地资源浪费以及生态环境破坏等等。各类空间性规划中管控的空间类型见表1。

表1  具有空间性质的规划相关制度文件所涉及的空间类型

分析表格中内容可以发现，各类文件中提及的管控空间类型存在以下几个问题：

1、名称相同含义不同

由住房和城乡建设部2005年7月27日下发的《城市规划基本术语标准》局部修订征求意见稿中对“限制建设区”的定义为“在总体规划中划定的，不宜安排城镇开发项目的地区；确有进行建设必要时，安排的城镇开发项目应符合城镇整体和全局发展的要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度”。而在由国土资源部发布的《市（地）级土地利用总体规划编制规程》中也出现了同样的名称“限制建设区”，定义为“允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外，禁止城镇和大型工矿建设，限制村庄和其他独立建设，控制基础设施建设，以农业发展为主的区域”。通过比较可以发现，同样的名称，在城市规划与土地规划中的含义不同。在城市规划中，“限制建设区”指的是不宜安排城镇开发项目的地区，而土地规划中的“限制建设区”是禁止中心城区、县级市的城区、县城和大中型工矿，以及纳入允许建设区的重要镇村建设的，且是以农业发展为主的区域。

还有城市规划中的“禁止建设区”定义为“为保护生态环境、自然和历史文化环境，满足基础设施和公共安全等方面的需要，在总体规划中划定的禁止安排城镇开发项目的地区”。而土地规划中的“禁止建设区”指的是“规划中确定的，以生态环境保护为主导用途，禁止开展与主导功能不相符的各项建设的空间区域”。比较后可以发现，城市规划中禁建区是为了保护生态环境、自然和历史文化环境等，而土地规划中禁建区是为了保护生态环境，并没有包括历史文化环境，故城规中的“禁止建设区”所涵盖的范围更广。

2、空间尺度差异

如在《城市规划编制办法》中提到，城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。也就是说，《城市规划编制办法》中提及的禁建区、限建区和适建区等的划定是体现在两个不同尺度范围的空间上的，而《市（地）级土地利用总体规划编制规程》中提及的限建区和禁建区是在市级行政辖区内的全部土地范围内划定的，所以不同规划之间相似空间类型在空间尺度上存在差异。再如，对工矿用地的界定，在城市规划里主要指农村里单独的工业用地，在土地规划里指所有的工业和矿业用地等。

相关空间管制的要求如果是因空间尺度上的差异还好，如果是同一空间尺度或空间单元，依据不同的法律法规的空间管制要求却大不相同或各异就是个大问题了。还有就是空间管制上宏观尺度协调相对容易，而微观尺度上的协调相对困难，宏观尺度（国界、省界）涉及的边界清晰，微观尺度的边界（如市、县、乡镇甚至村的边界）模糊，宏观尺度上（县级以上空间所依附的土地）的所有权多为国有，而微观上多为集体所有。这也为不同空间尺度上的利益调整的难度带来很大的差异或不确定性。

3、管控空间重叠

在城市规划中提及的禁止开发区，农业用地，生态用地，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区，绿地系统等，土地规划中的禁止开发区，基本农田集中区，生态环境安全控制区，自然与文化遗产保护区，生态功能区划中的水源涵养生态功能区，土壤保持生态功能区，防风固沙生态功能区，生物多样性保护生态功能区，洪水调蓄生态功能区，洪水调蓄生态功能区，林产品提供生态功能区，以及其他各类由不同部门发布的不同规划中所出现的生态环境相关空间的内容，都有不同程度的重叠。

不仅如此，有重叠也会有缝隙，重叠的地方应该在各部门争的地方，有缝隙的地方就会造成管控上的空白或俗称的“三不管地带”。

4、用地分类差异

《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

《城市用地分类与规划建设用地标准》中，城乡用地共分为2大类，8中类，17小类，大类包括建设用地和非建设用地，城市建设用地分类共分为8大类，35中类，44小类，大类包括居住用地，公共管理与公共服务用地，商业服务业设施用地，工业用地，物流仓储用地，道路与交通设施用地，公用设施用地，绿地与广场用地。

土地利用总体规划的用地分类满足了国土资源管理的需要，但是在与城乡规划协调时，部分地类不够精细，没有细分建设用地功能^[3]。另外，用地分类尤其是过于细化的分灰，也会导致用地分类（碎片化、分割）与生态系统所要求的完整性之间的矛盾。

各类空间性规划种类多，内容交叉重复，缺乏衔接协调，多规并存造成一种“混乱”局面。一些地方在粗放式的工业化和城镇化进程中，采取了遍地开花式的类同性发展模式，导致了空间无序开发、过度开发、分散开发，出现城镇开发不断突破边界、生态空间不断被挤压，引发一系列的环境问题，破坏了可持续发展能力^[4]。

3 “三个空间”和“两个边界”对象的初步确定

   将各类主要空间性规划中所涉及的空间相关的内容按照“保护类”，“开发建设与生产类”，“生活类”三个不同的分类导向，对各个空间类型进行分类，具体分类情况见表2。

分类完成后，再按照三个类别中各个空间类型的属性，将各要素一项一项归入“三个空间”与“两个边界”，即生态空间、生活空间、生产空间以及保护边界、开发边界（图1）。

“三个空间”是基础，是从行政区域整体划定的，是实现全覆盖的；“两个边界”是在“三个空间”划定的基础上并在在“三个空间”内分别划定；“三个空间”体现空间格局的优化与协调，而“两个边界”则体现为限定性和约束性，是管控要求、责任、权力、处罚的法律边界。

其中，“三个空间”中的生态空间包含自然与文化遗产保护区、风景名胜区、水源保护地、林地、湿地等；生产空间包括工业用地，物流仓储用地，道路与交通设施用地，公共设施用地等；生活空间包括居住用地，公共管理与公共服务用地等。

“两个边界”中保护边界，包括基础设施用地的控制界线（黄线），各类绿地范围的控制线（绿线），历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线），地表水体保护和控制的地域界线（蓝线），生态红线等；开发边界包括规模边界、中心城区空间增长边界等。保护边界须明确保护的对象，保护的范围，限制的活动类型；开发边界须明确开发的边界，边界内开发的要求比如效率、强度要求，边界以外开发活动的处罚等。

表2  各空间类型分类情况

图1  “三个空间”与“两个边界”划分路线

资料来源：自绘

4 “三个空间”和“两个边界”的特征认知

生态空间、生产空间和生活空间的三个空间具有以下两个重要特点：

一是复合性。三个空间中的所有类型，其性质并不是单一的，三个空间处于复合状态，是同时涵括多种性质的，但是每个空间中有某种功能性质占据主导地位，就如同主导性质的空间类型是基质，而另外两种空间类型作为基质上的斑块存在；二是动态性。生态空间、生产空间和生活空间的分布格局不是一成不变的，应是具有“柔性”的，是会随着城市的发展而发生变化的，在生产主导的空间中，可以将生态空间的部分逐步扩大，最后实现从生产空间到生态空间的转变，例如退耕还林。

相对于“三个空间”的“柔性”，“两个边界”应当是“刚性”、长期性甚至是永久性的：对必要的区域实施特殊保护，对开发活动进行管控，确保“不过界”；对于确实需要保护的范围即保护边界，要严防死守保护边界。过去只有保护边界，缺乏或不注意开发边界，保护边界在开发大潮下屡屡失守；只有控制住开发边界，双向发力才有可能严守保护边界。而且相对于三个空间按照主导功能性质来确定，是独立的区域，可是体现为整体性的、自上而下的，目标导向的；而两个边界则是基于问题的，自下而上的，问题导向的。“两个边界”之间是相互排他的，而“三个空间”之间的划定则是相对的；“两个边界”与“三个空间”之间则是相互交叉的，即三个空间中的任何一个空间，都有会“两个边界”——开发边界和保护边界，只是不同空间内的两个边界“圈定”的范围大小或位置关系不同。

“三个空间”与“两个边界”的划定，还可能一定程度上降低或减少耕地“占补平衡”所引发的进一步的生态恶化。在耕地占补平衡政策的实施过程中，因建设活动而占用的耕地大多是土壤质量较高、地势平坦、水力条件好的优质耕地，而作为补充的耕地，基本上是产出率较低而被弃耕的土地，或者是以前未进行过农业生产的土地。并且，一些地方政府为了换取建设用地指标，追求数量上的平衡，不惜将一些生态用地开垦为耕地。也就是说，建设用地占据了原本的耕地，而为求占补平衡上的数量平衡，又侵占了生态用地用以补充耕地，这样一来便引起了生态环境的破坏，使得地区的生态脆弱性增大，生态安全受到严重威胁。而“三个空间”和“两个边界”将耕地划进保护边界，是一个空间上的红线，而不是数量上的红线，这样将空间用途明确，有利于耕地与生态用地的保护，以便减轻由“占优补劣”现象所带来的各种生态环境问题，起到一定的保护作用。

5 结语

   “多规并存”导致的“混乱”局面，其根本原因是由于空间和政策背后的利益博弈和权力斗争。各类空间性规划中虽然有各自空间管控的内容，但是管控效果不尽人意，而空间规划便是一个空间管理理念上的一个重要变革，也是解决空间管控上出现的各类问题特别是生态破坏和环境污染问题的一个重要手段。

而在市县层面的空间规划中，“三个空间”和“两个边界”的划定又成为关注的重点，是空间规划的一个重要内容。通过对生产、生态、生活三个空间的划分，以及开发边界和保护边界的划定，可以明确各空间的功能导向，对于严防死守的保护对象以及需要严加控制的开发区域也将有较为清晰的认定，有利于解决因为空间性规划混乱而导致的一系列生态破坏、环境污染等问题。所以，空间规划将多个规划整合互通，形成一张蓝图，优化和科学管控、统筹空间资源，促进发展的高质量和可持续性，对于生态和环境的保护具有重大意义。

参考文献

[1] 李月寒, 何佳, 包存宽. 建立空间规划体系须处理好四大关系——基于对《生态文明体制改革总体方案》的分析. 上海城市管理,2016,1:10-14

[2]谢英挺,王伟. 从“多规合一”到空间规划体系重构[J]. 城市规划学刊,2015,03:15-21.

[3]管卫忠.“多规合一”助力可持续发展——以常州市新北区为例[J]. 中国土地,2015,10:25-27.

[4]常纪文. “多规合一”将环境考量写入现实[N]. 中国环境报,2015-05-19.