自然灾害的损失是由天灾或自然因素(致灾因子) 加上承灾体的易损性所造成的。致灾因子作为一种自然威胁是无法消除的，但可以借助防灾技术来减轻其破坏程度，而承灾体的易损性则是可以人为管理的。

美国的自然灾害应急管理体系

∨

 美国的自然灾害应急响应框架

自“卡特里娜” 飓风事件之后，美国政府对其应急管理制度进行了反思，于2006 年10 月制定了《卡特里娜后应急改革法案》，明确提出建立国家应急准备系统，对国家应急管理战略做重大调整。

2008 年1 月颁布《国家响应框架》，该框架是美国应急响应的指南，规定了各级政府、私营部门以及非政府组织的角色和职责，以美国国家突发事件管理系统为平台，为应急管理工作提供了一套完善的框架。

美国自然灾害应急响应框架

资料来源: FEMA history http://www.FEMA.gov/about/history.shtm

美国的自然灾害应急响应框架采用国家—州政府—市政府三级管理体制，应急救援一般遵循属地原则和分级响应原则。

自然灾害应急管理具体由联邦紧急事务管理局(FEMA) 负责总指挥，FEMA 在全国设立了10 个应急管理分局。在美国现行的联邦体制下，国家级主要是由FEMA 牵头组织和协调相关部门制定灾害应急管理方面的政策和法律，组织协调重大灾害应急救援，提供资金、物质以及科学技术方面的信息支持，组织开展应急管理的专业培训，协调外国政府和国际救援机构的援助活动等。联邦政府的国家海洋与大气管理局、国家疾病预防控制中心、国民警卫队、运输部、航空管理局、农业部、红十字会等部门，也承担着自然灾害应急管理等方面的管理职能。

FEMA 并非对每个灾害都做出反应，只有当某灾害超过一个州的承受能力且州长提请联邦救助时才会行动。

处理各种自然灾害问题的主要责权在州一级，并且可通过专门授权，向州属各城市分权。州政府主要负责制订州一级的应急管理和减灾规划，运用税收和增加公益金的手段从事广泛的自然灾害管理活动，包括兴修水库、堤防、海塘及投资于划分灾害风险区、绘制风险图、预报灾害和社会教育等计划。同时，各个州政府建立州级的应急处理中心，在自然灾害发生时监督和指挥地方应急机构开展工作。地方政府(主要县、市级) 承担灾害应急一线职责，具体组织灾害应急工作。根据灾害应急管理职责和运作程序，由灾害发生或可能发生地的政府首先开展灾害应急工作，当灾害发展到超过其应急管理权限和应对能力时，逐级报上一级政府负责接管灾害应急工作。

针对自然灾害的应急管理预案与落实措施

美国一贯重视通过立法来界定政府机构在灾害管理中的职责和权限，理顺各方关系。美国已先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，且经常根据情况变化进行修订。

1950 年制定并经1966 年、1969 年和1970年多次修改的《灾害救助和紧急援助法》，是美国第一部与应对突发灾害事件有关的法律，规定了联邦政府的救援范围及全面协调预警、防灾、减灾、紧急管理、恢复重建等工作。根据美国最新的国家灾难恢复框架(Natural Disaster Recovery Framework) 及国家应急反应框架(Natural Response Framework)，美国应急响应预案体系由联邦、州、地方三级政府和民间的不同领域应急计划和预案组成(杨新红，2012)。这些应急计划和预案一般都对应急反应的目标、范围、框架、组织、权责、政策、调动、指挥、实施等做出了规定和安排，并在不同程度上涉及政府、私人部门和民间志愿组织应对紧急事件的准备、反应、恢复和减灾的具体分工和安排，部分应急计划和预案相互间存在一定的联系。

美国自然灾害应急管理措施具体分为减灾措施—灾前准备—应急响应—灾后重建4 个环节(梁永朵等，2009):

1. 减灾措施主要指联邦和地方政府通过制订一些减灾计划和措施，以减少和排除灾害对人民生命财产的影响。例如，设计和建设防灾减灾工程，对各种灾害易发区的建筑物和设施是否按照国家标准建设进行日常检查，并责成有关方面对存在的问题进行整改，在各种灾害易发区开展政府支持的灾害保险等。

2. 灾前准备主要包括提供应对各种自然灾害的技术支持，建设灾害监测预警系统，建立灾害服务信息迅速传播的平台和工作机制；建设必要的应急避难场所，做好灾害公共卫生、医疗、救助抢险等应急准备；在全国广泛开展灾害应急知识培训、灾害应急演示、防灾科普教育等。

3.应急响应主要指灾害预计发生或已发生时，通过政府的组织管理，努力并及时调配资源紧急应对灾害，主要包括协调各级政府、各个部门进行救援，组织人员紧急转移，加强灾情的评估及预测，迅速、科学地评估灾害影响程度，紧急调配设备、队伍、资源应对灾害等。

4.灾后重建包括对灾后受害者提供紧急的临时性安置建设，根据灾情及时提供救灾资金，进行灾后重新规划、恢复重建，进行各种灾后保险赔偿等。

美国飓风风险监测与应急管理的成功经验

在应急响应框架下完善的预案体系及落实措施保证了美国政府应对飓风的成功，美国应对飓风的成功经验可以归结为以下几点：

1. 系统统筹。美国自然灾害应急响应架构显示了美国联邦政府在应对自然灾害时的统一协调系统。FEMA 在整个灾害风险应对和应急管理中起着关键作用，使整个风险管理职责明确且统一规划和行动。

2. 建立完善的数据库并在此基础上预测评估灾害风险。美国飓风风险管理研究文献相当多，其主要来源于美国国家自然科学基金会资助的研究项目和FEMA 的有关资料，内容翔实，涉及风险监测与识别、评估、处理和预测等方面。这说明美国风险管理学者对飓风的预测、评估工作高度重视，同时，这些工作是建立在长期监测和完整收集数据的基础上的。国家海洋与大气管理局根据对飓风监测获得的相关数据，由国家飓风中心建立预测数据库，及时预测和预报飓风的发生、发展和变化情况。

3. 风险分级预警，跨部门整合专业合作。应急管理体系根据风险的严重程度进行量化分级管理，如飓风发生后联邦各部门及非政府组织的反应、国家疾病预防控制中心(CDC) 应急人员的组成等。在风险应急和管理方面，有机整合多部门多专业人员，不仅见效快、成本低，而且较好地解决了平战结合及知识、队伍、设备不断更新的矛盾。

4. 管理规范，不断完善改进。根据风险管理的实际经验，制定或修订各种相关法律法规，使风险管理有法可依。灾害管理政策类型多样，充分考虑了风险的预防、控制和分担，体现了应急管理政策的权威性和实用性。

5. 灾后救助不仅考虑受灾人群的身体健康，同时考虑心理恢复问题，体现了人本主义思想。CDC 专家提出了灾难后心理影响的金字塔模型(文进等，2006)，金字塔模型从塔尖到塔底的5 个层次依次为: ①统计的个体受害者；②家庭和社会网络；③救援人员、医疗保健服务提供者及其家庭和社会网络；④脆弱人群及受影响行业；⑤普通人群及其社区。由此以便开展快速公共卫生评估和监测、伤害和疾病的预防及心理支持工作。

中国针对台风灾害的

应急管理机制建设

∨

中国沿海地区由于其所处的特殊地理位置，每年不可避免地会遭受台风袭击。随着对台风规律认识的提高，以及多年来应对台风灾害的经验，各省政府逐渐形成了统一指挥、分级管理、以人为本的防台风应急管理机制。

中国自然灾害应急管理的现状及存在问题

目前，中国尚未颁布专门针对台风灾害的有关预案和法规，而是将其归于自然灾害的应急管理之中。

国务院是针对自然灾害应急管理的最高行政机构，统一领导和指挥各省省委、省政府应对各类突发性自然灾害的预防和处置工作。当遭遇重大突发性自然灾害时，由国务院成立临时性指挥机构并担任总指挥，统一协调各部门、各地区的应急工作；各有关部门和各级地方政府分别负责相关类型的突发性自然灾害预防和处置工作，必要时其他部门协助配合，按照突发性自然灾害的规模和范围实行分级管理。

这种应急管理体制具有明显的部门分工、区域分工的特征，针对单一的自然灾害和公共事件能够较为高效、专业地应对和处理，但是其建立在条块状分割的基础之上，缺乏统一稳定的协调机制，往往难以整合各方的救灾抗灾力量。

实践表明，中国政府在自然灾害应急管理中普遍存在着以下问题:

1. 部门分割，职责交叉，部门之间的分工协作关系不够明确，统一协调能力不足，不利于快速反应和资源整合。

2. 部门应急职责划分不清晰，属地化管理，导致部门行动衔接配合不足、管理脱节、协调困难等问题。

3. 各部门、地方政府的信息系统相互分割，缺乏互联互通、资源共享的信息平台。

4. 法律体系薄弱，应急预案可操作性不强，虽然我国先后制定了关于重大自然灾害的《防洪法》 和《防震减灾法》 等，不过这些法律本身具有很强的独立性，缺乏针对单一灾种的法规和应急预案，内容笼统，管理部门分散，可操作性不强。

在地方政府层面，经过长期实践，各级地方政府逐渐形成了各具特色的应急管理模式，可以概括为以下两大特点:

1. 分兵把口，成立由地方政府牵头、各有关力量积极参与的专业公共抢险救援队伍，并组建了指挥、通信、消防、救护、治安、抢险等专门小组，根据灾害产生、发展和结束的各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段管理。

这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用。从组织管理看，各应急部门的垂直管理体系较为完备，但部门横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和脱节现象并存，缺乏统一协调的基础。

2. 突击式的群众运动。一旦某一地方发生了危机，政府、军队、民众就会立即被动员起来，像攻坚战一样在短期内迅速组织强大的资源应付，这种方式效益未必最佳。

分兵把口、群众运动式的应急管理模式在小规模、单一灾害发生时较为有效，但在沿海地区发达城市，这样的自然、经济、社会复合系统内则显得力不从心，尤其是随着社会和技术环境的不断变化，灾害发生的潜在可能性在逐步增加。因此，自然灾害应急管理模式的适应性变革迫在眉睫。

沿海地区建立基于社会经济易损性的防台应急响应机制政策建议

台风灾害作为沿海地区常见的突发性自然灾害，决定了地方政府必须将其应急管理纳入日常的公共管理运作之中，而不能仅将其当作是临时性应急任务。

由于台风灾害的发生具有突发性、影响面广、危害性大等特点，地方政府在开展台风灾害应急管理工作中，应该因地制宜地建立防台风的灾前预警机制和灾中应急处理机制，与各种社会组织和人员以及各行各业紧密联系，提高台风灾害应急管理中处理各方面关系的能力。通过建立完善的灾前预警、灾中应急处理、灾后恢复的防台应急响应机制，可以有效地降低台风灾害的不利影响。

从灾害综合管理的角度而言，本文认为台风灾害频发的沿海地方政府应当建立一个专门针对台风灾害的应急响应机制，具体由以下几方面构成：

1. 制订防台应急预案。设立专门应急管理机构，由地方政府主要领导人牵头负责处理台风灾害引发的各种危机事件的综合协调，实行行政首长负责制。纵向方面，要建立各级政府及相关部门上下联动的工作关系，形成省政府领导、衔接地市、下接乡镇的应急联动体系；横向方面，地方政府的相关工作部门应当分工明确、承担不同类型的应急管理职责，针对台风灾害，由气象局和水利部门担负主要职责，财政、民政、农业、海洋渔业、宣传、电力、电信等部门以及相关企事业单位配合防台风应急管理机构的统筹协调。从根本上来说，地方政府的防台应急响应机制建设应该形成纵向联动、横向协调的立体网络。

2. 构建全面的应急预警体系。从某种意义上说，自然灾害的灾前预防要比灾中管理显得更加重要，如果能够在自然灾害未能发生之前就及时把产生危机的根源消除，那么不仅有利于保障社会秩序稳定，还可以节约大量的人力、物力和财力。因此，地方政府应针对所在辖区的气候环境特征、社会经济发展水平进行科学分析，发现和总结台风灾害应急处置的基本规律和特点，因地制宜地建立完善的台风灾害应急预警体系。同时，还要在财政资源上予以支持，将危机预警、预控的资金、物质、技术、人才、设备等所需经费纳入地方政府财政预算，并从法律上给予保障。

3. 建立统一的自然灾害信息系统和信息公开机制。自然灾害应急管理是一项系统工程，通过建立统一的灾情信息系统，有利于各级政府以及各部门制订正确的应急管理对策，不失时机地采取防灾减灾措施。另外，地方政府在应对自然灾害时应注意保障社会公众的知情权和参与权，依靠地方媒体及时、迅速、准确地将灾情信息公开披露，利用舆论的导向作用，正确引导公众情绪，澄清错误信息与消极判断，避免发生大规模的社会恐慌。

4. 引入政策性金融工具。建立灾后恢复、补偿的财政保障机制。地方政府应该把灾后恢复、补偿和社会保障机制结合起来，实行政策优惠，对重建家园的相关税费能减则减，能免则免。同时，针对地方政府在灾后恢复中面临的巨大财政压力，笔者认为应该引入政策性金融工具，充分发挥其特有的支持保障性功能和主动性作用。通过采取政策性金融体系的运作来资助灾后重建工作，有利于政府资金和社会资源的有效配置。

从国外的经验看来，政策性金融的业务形式不仅是指一般意义上的政策性贷款，而且还包括一切带有特定政策性意向的存款(如住房储蓄、社会保障保险存款)、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、农业保险、公益信托、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通行为活动。

本文由刘四旦摘编自隋广军、唐丹玲等著《台风灾害评估与应急管理》一书。

ISBN 978-7-03-044704-3

台风灾害是全球发生频率最高、影响最严重的自然灾害。中国位于太平洋西岸，沿海地区受台风影响严重，经济损失巨大。《台风灾害评估与应急管理》结合最新的社会科学与自然科学的研究方法，从台风灾害的分布和影响、台风灾害的损失评估及应急管理等方面进行了系统研究，建立了应急管理信息系统，形成了由“风险管理”、“应急管理” 和“决策管理” 组成的完整的“台风灾害应急管理” 理论框架体系。

该研究具有重要理论研究意义和社会实践价值，可为台风相关、灾害相关、危机管理相关的科研人员、管理人员、社会工作者、教育工作者和研究生提供多角度、多层面的新思维与新参考，为台风等相关自然灾害的决策提供理论依据，并为政府相关管理部门提供重要决策、方案和建议。