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政府数据开放该收费吗:基于产权视角的分析

已有 9100 次阅读 2015-11-17 13:37 |个人分类:电子政务|系统分类:论文交流

政府数据开放该收费吗:基于产权视角的分析

王 芳

南开大学

政府数据开放既是一个新问题,也是一个老问题。新在政府信息存在的格式、开放的技术与方式已经远远不同于纸质文件信息时代;老在其开放的主体、社会属性与开放过程中的利益关系仍然没有实质变化。十年前,大数据的概念还没有出现,政府数据被叫做政府信息资源,政府数据开放被叫做政府信息公开与共享。无论是政府信息还是政府数据,其公开与开放究竟应不应该收费?应该收多少?关于这个问题,如今有很多讨论,有些学者主张完全免费,有些学者主张适当收费,但是其背后的原理是什么?应该如何分析这个问题?十三年前我在探讨政府信息公开问题的时候也很纠结,并从经济学视角做了一系列分析,现在读来一些观点也适用于现在的政府数据开放问题。2005年我发表了政府信息资源的经济学特征及其产权界定的研究,十年后再看,有些观点对如今的政府数据开放问题应该仍然有些参考价值。

 

产权亦称财产所有权。贝尔认为,所谓产权(properity rights),是指所有者不让除他自己以外的任何人占有、使用、控制某物的能力,是意志的专有领域,是使用或滥用的权利。产权包括占有权、使用权、出借权、转让权、消费权和其他与财产有关的权利。对政府信息资源进行产权界定,是促进政府信息公开、提高政府信息资源管理与配置效率、改革政府信息机构的前提条件。在进行产权分析之前,先对政府信息资源的经济学特征进行归纳:(1)公共性,这种公共性既来源于信息资源所具有的公共物品特性,也来源于政府的公共性。(2)垄断性,这既是因为有些数据只有政府才有权力和能力收集,也是因为有些数据产生于政府行政管理过程,因而具有天然的垄断性。一般来讲,垄断会带来资源配置的效率低下,阻碍信息公开,并进而影响公众对政府的监督。(3)管理主体的自利性,是指政府机构并非总是为公共目的而存在,它在追求公共利益的同时也追求着自身利益。卢梭认为,“政府中的每个成员首先是他自己本人,然后才是行政官员,然后才是公民,而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。(4)投资的非风险性,从总体来讲,政府承担着信息资源投资的社会风险,但是就具体的部门而言,由于视域、能力的局限与追求自身利益的原因,却存在着或多或少不计风险的倾向。(5)产出的非市场性,由于政府信息资源不能像企业那样,最终由市场来衡量其价值,因而存在着投资回报核算与定价困难的问题。

政府信息资源与企业信息资源有很大的不同。从所有权的角度来讲,全体公民委托政府机构管理信息资源,而委托人的分散性与“理性无知”意味着他们在事实上的缺位,也即所有者缺位。受委托人委托,政府机构有占有并使用政府信息资源的权利。它可以根据需要,在不违背所有人根本利益(如国家安全、商业秘密与个人隐私)的情况下,运用政府信息资源进行市场监管、社会管理与公共服务。从理论上讲,作为所有权人,社会公众有权利无偿使用政府信息资源 ,但在实际过程中却存在许多困难,原因在于:(1)对自身所拥有的权利认识不清;(2)法律保障不健全;(3)信息获取与使用的技术条件不成熟。这是本人10年前的观点,如今看来,随着《政府信息公开条例》的颁布与实施以及云计算、大数据及移动互联技术的成熟,这三个方面都得到了很大的缓解。从转让权来看,政府信息的公共性特征,使其应当向社会公众及公益性组织无偿开放。针对赢利性组织以商业增值为目的的信息要求,为保护所有人的权益,应当进行有偿转让。但是考虑到信息产品的非排他性特征,在定价或许可使用的收费方式上还需要进一步的设计。从收益权来看,政府信息资产的收益权应当归诸于委托人与代理人。在委托人监督不力的情况下,委托人的收益权无法表现为资产收益,但是可以以无偿或低价获取所需要信息服务的形式来实现,代理人的收益权则可表现为除成本之外的部分额外补偿。

总体来讲,产权界定是政府信息资源有效管理与开放利用的前提。政府信息资源的管理者是政府,但其所有权归属于社会公众,二者之间存在着委托代理关系。公民有权利获取和使用政府信息,并享受部分收益权。而政府在进行信息公开与数据开放时,应当充分考虑到所有权人的利益保护问题,如国家安全、隐私保护与商业秘密。针对不同类型的政府数据和信息资源,应当进行明确的产权界定,并制定免费开放或有偿开放的定价策略。          

           

政府信息资源的经济学特征及其产权界定_王芳.pdf

 

王芳.政府信息资源的经济学特征及其产权界定. 图书情报工作, 2005,(5):50-54.

 



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