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美国战略科技力量的国有民营模式与改革争论

已有 3092 次阅读 2020-4-30 09:26 |系统分类:海外观察

    作为美国的国家战略科技力量,联邦资助研发中心(FFRDCs)实行国有民营(GOCO)治理模式,在管理运营上具有灵活性。它们通过与主办部门建立战略关系,为联邦部门提供单靠联邦政府或私营部门无法有效满足的长期的研发能力,对美国的科技和经济领先地位作出了重要贡献。近年来,国会重视这类研发中心的管理监督及竞争问题,并引发了若干管理改革。

       一、概况

       联邦资助研发中心(FFRDCs)是一批特殊的美国联邦实验室,归联邦政府所有,由大学、非营利组织或工商企业这样的承包商运营,旨在向联邦部门提供单靠联邦政府或私营部门无法有效满足的长期的特殊的研发能力。按照要求,这类中心应与支持它们的联邦部门建立长 期的战略关系。按照设想,这种关系应带来一系列好处,包括:使其有能力聘用并留住科技人才;深入了解并有能力快速响应联邦部门的研发需求。

      1.缘起。联邦资助研发中心源于二战时期,当时是为了设法调集全国的科学和工程人才开发有助于美国赢得战争的技术。例如,洛斯阿拉莫斯国家实验室和橡树岭国家实验室是为支持开发原子弹而成立的。这类研发中心的宗旨至今依然不变,依旧是汇集科技力量,集中攻克紧迫的研发挑战。当时人们普遍认为,美国联邦政府缺少灵活性,因而难以招募并留住科技人才。于是,联邦资助研发中心便交由承包商运营,联邦政府对薪酬、人员聘用等方面的许多限制也就不适用,这实际上是提高了这类研发中心相对于联邦政府的灵活性。

       2.制度。1967年,美国联邦科技委员会在一份备忘录中详细列明了成立这类中心需满足以下要求:执行基础研究、应用研究或开发活动,或执行研发管理工作;成为独立法人,或构成母机构的独立的组织单元;按照联邦政府的指导执行研发活动;一家联邦部门至少出资70%;与资助部门建立长期关系(至少5年);归联邦政府所有。1984年,联邦采购政策办公室签发政策函,对其治理制度作出修订。1990年,该办公室发布条例,把这份政策函阐明的原则纳入《联邦采购条例》,使联邦资助研发中心的成立、使用、评价和终止受该条例管辖。

      3.现状。美国联邦部门出资设立的这类中心当前共有42家,其中能源部16家(又称能源部国家实验室),国防部10家,国家科学基金会5家,国土安全部3家,卫生部2家。2015财年,这类中心获得111亿美元联邦资金,占联邦研发总支出的8.6%;其中22%用于基础研究,38%用于应用研究,39%用于开发活动。这些中心按活动类型分为三类:(1)研发实验室26家,在单靠联邦政府或私营部门无法有效满足的科技领域保持长期能力;(2)研究与分析中心10家,向联邦部门提供独立客观的分析报告和建议,为政策制订、决策、提出替代方案和新理念提供支持;(3)系统工程与集成中心6家,提供联邦部门不具备的技术和工程设计能力,确保复杂系统符合运行要求。

       二、主要特点

       根据美国《联邦采购条例》规定,联邦资助研发中心旨在满足单靠联邦政府或私营部门而无法有效满足的研发需求。从本质上说,这类研发中心的任务是仅执行其他承包商无法完成的工作。它们通过与主办部门建立战略关系完成研发任务。这种战略关系有两大特征,一是特殊权限,二是长期性。

      联邦资助研发中心可拥有利用政府和承包商的数据、人才和设施的特殊权限。这样的权限超出了普通合同关系的范围,而且可包括获取敏感专有信息的权限。《联邦采购条例》也相应地对这类中心提出了如下要求:客观、独立地运作,服务于公共利益;避免组织上的利益冲突;向主办部门全面披露活动情况。此外,这类中心不能利用自己在获取信息、设备或物业方面的特殊权限而与私营部门竞争联邦研发合同。不过,这类中心可以在私营部门不具备它们的能力时,为其他联邦部门执行工作。另外,禁止与私营部门竞争联邦研发合同的规定并不适用于它们的母机构或母机构中的其它关联单位。

       这类研发中心的另一关键特征是与主办部门之间的长期关系。按照《联邦采购条例》规定,这类中心运营合同的初始期限可达5年,经过评估后合同可续签,每次最长可续期5年。例如,能源部太平洋西北国家实验室的合同自1964年以来就没变过。《联邦采购条例》鼓励使用长期合同提供稳定性和连续性,以使这类中心能够吸引到高素质员工。此外,要求建立长期关系也是为了使这类中心保持精深的专业知识,熟悉主办部门的需求,提供快速响应的能力,并保持客观性和独立性。

      此外,在成立联邦资助研发中心之前,主办部门须确保现有方案、联邦政府或私营部门均不能满足它的研发需求。主办部门还须对联邦资助研发中心的宗旨和使命作出明确规定,有能力开展绩效评估,并确保建立成本控制机制。

      三、国会关注的问题

       联邦资助研发中心引起国会的关注已有数十年。以往国会主要关注这类研发中心的增加及财政支出问题。近年来,国会重视这类研发中心的管理和监督以及与竞争隔绝的问题。

      1.监督管理的有效性问题

       联邦部门对联邦资助研发中心的监督和管理是否妥善,是长期让国会悬忧的事情。有些议员再三表示,担心联邦部门能否控制这类研发中心的成本并处理管理不当问题。例如,1992年参议院分委会的报告表示,“联邦资助研发中心是在欠妥、不协调的联邦成本、核算和审计控制机制下运行的,这类机制的缺陷导致大量联邦资金遭到浪费或不当使用”。在2016年检视能源部此类研发中心使命和管理事务的听证会上,众议院能源及商业委员会主席阿普顿称:“能源部的安全、安防和合同管理问题是历届政府和国会遇到的痼疾。”国会的审查在一定程度上是因为一系列备受瞩目的事件而展开的。例如,2004年,由于保密数据处理不当和一名学生因激光事故丧失部分视力,洛斯阿拉莫斯国家实验室关闭7个月,损失达3.7亿美元。

      自20世纪90年代初以来,美国政府问责局(GAO)就指明了能源部合同管理是欺诈、浪费、滥用和管理不当的高风险领域。2015年,它虽然指出能源部在解决监督和管理上的挑战方面取得了进展,但也表示“尚需开展更多工作”。

      自2002年起,能源部把对联邦资助研发中心的监督方式从事务型模式改为体系化模式,以评估这些研发中心通过“承包商保证体系”(CAS)这种机制收集的分析信息。许多利益相关方认为,使用该机制是能源部改善监督工作的有益举措。不过,美国国家公共管理学院(NAPA)2013年呼吁,向体系化监管模式过渡时应谨慎,因为承包商保证体系的成熟度参差不齐,能源部需检查这套体系能否在问题发生前就发现苗头。

       相反,另一些人认为,能源部的监督与管理活动总体上累赘而适得其反,也扭曲了联邦资助研发中心这种模式。批评者断言,这种模式起初的益处就是灵活性,已经因能源部当前的微观管理而大幅削弱。美国智库信息技术与创新基金会(ITIF)、美国进步中心和美国传统基金会2013年的一份报告称,“本应由研究团队和实验室管理人员作出的决定,却要由能源部越来越长的指挥链来预先审批和双重检查。最突出的例子就是,能源部为监督实验室的管理人员和研究活动设置了驻地办公室,配置了数百名能源部的驻地监管人员。这种情况使得日常业务决策遭到了严重的耽搁,而且额外增加了成本。”

       担心增强微观管理会产生不利后果的人希望重归联邦资助研发中心模式的初衷,那就是由政府作出总体上的战略引导并提供必要资金,而这类研发中心在决定如何应对指定的挑战时拥有灵活性。批评者表示,当前能源部与其实验室之间缺少信任,而要重返联邦资助研发中心模式最初所设想的伙伴关系,首先必须恢复它们彼此之间的信任。批评者建议,能源部向联邦资助研发中心提供更多的自主权和灵活性,然后使之每个都遵守透明和履责方面的高标准。按照美国信息技术与创新基金会、美国进步中心和美国传统基金会的建议,倘若哪家联邦资助研发中心不能履行自己的义务,还可采取有效的纠正措施,包括施加惩罚性约束,甚至可以解雇它们的承包商。

     《2017年国防授权法》美国参议院委员会附属报告表示,希望开展全面的国防实验室治理改革,并要求政府问责局研究包括联邦资助研发中心在内的联邦实验室所采用的各种治理模式,“找出各种模式的利弊以及在提高效率和促进创新方面取得了多大成功。这项研究还应比较向各家实验室主任授予的相对自主权,并在结论部分就最佳的治理做法提出建议。”

       2.与私营部门竞争的问题

       美国国会和行政系统历来重视促进联邦采购活动中的竞争。不过,美国联邦法律明确规定,联邦资助研发中心开展的研发工作免于竞争。批评者表示,这使联邦政府无法以最具竞争力的价格获得最佳的研发成果。例如,美国国防科学委员会在1997年的一份报告中称:“联邦资助研发中心开展的许多工作缺少竞争,这不合理,从长远来看也不符合国防部的最佳利益。”有些批评者还指出,二战后私营部门的研发实力大幅增强,再继续采用联邦资助研发中心模式直接违背了初衷。

       最近批评的焦点集中于利用联邦资助研发中心获得系统工程设计与集成服务。美国专业服务理事会(PSC)宣称,私营部门的系统工程与集成能力不亚于甚至强于联邦资助研发中心。20世纪90年代以前,较营利性系统工程公司,联邦资助研发中心往往得到垂青,理由是这样能避免潜在的利益冲突。然而,美国国会通过《2009年武器系统采购改革法》启动的改革措施已产生一大批不存在利益冲突的系统工程与集成私营公司,它们能够执行当前交给联邦资助研发中心的系统工程与集成工作。在《2016财年国防授权法》中,美国国会加入一条规定,处理系统工程与集成服务方面的利益冲突和不公平竞争的问题。根据规定,美国国防部应审查它的采购计划,发布政策指南说明如何辨识、缓解和预防有可能向技术顾问赋予的不公平竞争优势,审查当前利益冲突政策的效果、保密协议的使用情况、适用规则的实施情况以及通过向内部项目直接拨款或采用单一来源采购(而非竞争性招标)方式分配资源的决定。

       不过,私营部门是否完全能够承担当前由研发实验室类的联邦资助研发中心所执行的工作,就不那么清楚了。此外,支持者称,联邦资助研发中心“在美国科技界肩负着单靠学术机构和产业界无法胜任的关键角色”。人们普遍认为,联邦资助研发中心对美国的技术和经济领先地位作出了贡献。

      3.使命偏离的问题

      人们对联邦资助研发中心与私营部门竞争的担心与它们的活动多元化或“使命偏离”是紧密相关的。倘若使命或工作范围界定模糊,就更难判定哪些研发任务适合由联邦资助研发中心开展、哪些更适合交给私营部门。之所以出现对使命偏离的担忧,这不仅是因为联邦资助研发中心的活动范围扩大,进入了新的领域,也是因为它们服务的客户群体也在不断扩大,例如为其它联邦部门工作。有些分析人士断言,联邦资助研发中心的活动多元化与其满足特殊研发需求的意图是相抵触的,也使这种手段不能有效履行联邦部门的使命。1995年,特别工作组在审势能源部国家实验室的未来发展后表示,运用国家实验室的科技能力应对新的问题领域时,需谨慎管理。

       美国联邦部门已通过多种途径应对使命偏离的问题。美国能源部对它主办的联邦资助研发中心能够为其它部门执行的工作施加了数量限制。具体而言,若能源部科学办公室主办的联邦资助研发中心为其它政府部门和非政府实体执行的工作超过该研发中心运行预算的20%,能源部在批准这类工作前要进行深入审查,以确保能源部主办的这类研发中心为其它实体执行的工作不会妨碍它满足能源部研究需求的能力。就国防部而言,从1993年起,美国国会每年都在国防拨款法中规定,禁止国防部设立新的联邦资助研发中心。国会还对国防部主办的联邦资助研发中心在为该部执行工作时能够使用的技术劳动员工年数(STE)规定了年度限额,这相当于规定了每家联邦资助研发中心资助额的上限,旨在使国防部分清需求的轻重缓急,并进一步确保联邦资助研发中心执行的工作在范围上是合适的。

       一般而言,美国政府问责局的建议是,联邦部门在批准联邦资助研发中心的年度研发计划时,应确保联邦资助研发中心的活动与它的业务范围、使命和宗旨相符。

      4.运营合同竞争的问题

      联邦资助研发中心的特征之一是它们各自与主办部门建立的长期关系。这样的关系能够带来稳定性和连续性,是吸引并留住科技人才的核心条件。许多联邦资助研发中心自创建后就一直由同一家承包商管理。例如,联合大学公司自1956年就一直运营美国国家科学基金会主办的国家射电天文台(NRAO)。不过,国会、政府问责局和其他部门中的有些人批评联邦资助研发中心运营合同采用非竞争性程序的做法,认为竞争是降低成本、提高质量的最佳途径。例如,2003年能源部实验室竞争性程序使用情况专门委员会的报告就提出,“竞争施以纪律,能够带来优质绩效和高效运作,这是单靠监督无法做到的”。

       美国能源部原先并不经常就它主办的联邦资助研发中心开展完全公开的竞争,但如今已转变立场。美国国会的举措也刺激了这样的转变。从1998财年至2009财年,国会通过的拨款法都要求,能源部主办的联邦资助研发中心的所有运营合同应实行公开竞争,除非能源部长批准免予竞争并向国会拨款委员会提交详细理由。2009年12月,美国能源部长发布了关于该部联邦资助研发中心管理与运营实行完全公开竞争的政策。能源部通常在以下情形中采取完全公开竞争的方式:联邦资助研发中心运营商的绩效差强人意;发现有潜力降低成本或改善科技绩效;市场上存在可行的备选方案;能源部决定改变联邦资助研发中心的工作重点或使命。自2004年以来,能源部已经就它主办的6家联邦资助研发中心采取了竞争性招标办法。

       尽管竞争被广泛地视为改善绩效的重要工具,但某些专家称,对联邦资助研发中心的运营合同采用竞争招标方式也会有引起混乱、成本高、损害效率等缺点。据能源部信息,实施联邦资助研发中心运营合同竞争约需18个月时间,承包商拟制标书的成本约为300万-500万美元。在谈到增加竞争方面的经验时,能源部说:“虽然新合同为提高效率或完善协议带来了机会,但新承包商的总体绩效大多数时候并未超过老承包商,而且即便不采用竞争方式,有些改进之处也是能够实现的。”

       2008年,美国政府问责局发现,尽管大部分联邦部门要求对它们主办的联邦资助研发中心的运营合同采取全面公开竞争的方式,但美国国防部对其主办的这类研发中心继续采用非竞争或单一来源合同方式。不过,美国国防部也对批评意见作出了回应,开始在续签合同前进行更详细、更全面的评估。

(中国科学技术信息研究所  刘润生)




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