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规划环评

已有 5019 次阅读 2008-3-31 12:34 |个人分类:一些报道|系统分类:观点评述

规划环评突围

本刊记者  姜妮

 

由于认识不到位、制度不健全、基础不牢固,很多地区和部门没有对规划环评给予应有的重视,甚至以种种理由逃避开展规划环评的责任,导致规划环评在中国的推进步履维艰。此时,加快规划环评立法进程,为规划环评制度的建立奠定法制基础,同时推进重点领域的规划环评试点,真正发挥规划环评在科学发展和生态文明建设中的支撑作用,就显得尤为重要。

 

“由于我国缺少对地区、行业、流域、能源规划的环境影响评价,大批污染企业的不合理布局已经严重影响了我国的环境质量。”在日前召开的“战略(规划)环评在中国”国际研讨会上,国家环保总局副局长潘岳用若干案例警告说,我国75家重点钢铁企业中有26家建在直辖市或省会城市,34家建在百万人口以上的大城市,重工业发展与大城市群众生存质量的矛盾已经凸显;在太湖流域,以无锡市为例,每平方公里就有10家工业企业,污染物的排放总量已经超过了当地的环境容量;内蒙古鄂尔多斯一个市就有4个相同功能的煤化工基地,而周边陕西、宁夏等地还正在建设若干个功能完全重复的煤化工基地……环保部门现在不得不面临这样的尴尬:有人问,这些项目不都是环保部门审批的吗?的确,这些项目都盖上了环保部门的大印,可环保部门目前只有对单个项目的审批权,对若干污染项目挤在一个区域,那里的环境能否承受得了,环保部门是没有话语权的。“要解决这个问题,需要法律赋予环保部门对区域、行业规划的环境影响评价权力。”

然而,由于规划环评在中国还面临认识不到位、制度不健全、基础不牢固等制约因素,很多地区和部门没有对规划环评给予应有的重视,甚至以种种理由逃避开展规划环评的责任,导致规划环评在中国的法制化步伐可谓步履艰难。正如潘岳所说,“实质上,这几年中国的规划环评是在‘前有堵截,后有追兵’的情况下,艰难前行的。”

阻力来自于利益冲突

“实现可持续发展的战略目标不仅仅是环保部门的责任,而理应是所有决策部门共同的责任,规划环评能否被大力推广和开展,关键在于是否得到了相关部门的认同与支持。”

 

 

 

 


其实,从1999年《环评法》的立法启动以来,环保部门和一些专家关于规划环评的立法呼声就被反对者认为是环保部门的扩权行动。

有专家回忆说,当时,立法部门就是否要将规划环评写进法律征求各地方和各部门意见时,遭到质疑。反对者认为在我国要对规划进行环境影响评价,条件还不成熟,将规划环评写进法律会导致环保部门权力过大。最终,经过4年多的争执,2003年正式实施的《环评法》只对规划环评有原则性的规定,但究竟哪些规划要进行环境影响评价,谁来执行规划环评,并没有明确的要求,然而,日益严重的环境资源问题不容许等到条件成熟了再开展规划环评。于是,从2005年起环保部门又酝酿《规划环评条例》的出台,但就是这部比法律低一个规格的行政法规,其制定过程依然不是一帆风顺。

之所以出现这种情形,“一是部门职能交叉,环保部门在规划环评实施中的综合协调和管理的职能得不到明确的法律界定;二是规划环评所注重的长期利益、全局利益往往是与有些部门和地方所关心追求的短期利益、局部利益相冲突,致使很多地区和部门对这项工作不那么支持。”潘岳一语道破了规划环评难以推进的深层原因。

实际上,岂止规划环评,就连始于1973年的建设项目环境影响评价,现在仍不可避免地遇到利益冲突的阻力,主要表现为企业和地方政府所追求的局部经济利益与环评所追求的环境效益之间的冲突。“我国项目环评执行率很高,达90%以上,有的地区甚至达到100%,但环评执行效果却并不理想。环评手续都办了、程序都走过了,却仍上了一些高污染的项目。为什么会出现这种情况?我认为主要原因是有些环评在执行中走了过场。” 全国人大环资委法案室主任、国家环保总局战略环评专家咨询委员会委员孙佑海不无遗憾地告诉记者,“在一些地方,企业出钱找环评单位,就一个要求,即环评结果要有‘可批性’,导致目前我国项目环评存在‘场外因素过多’的现象;而环保部门在审批的过程中,可能面临来自上级党委或政府的压力,一句‘这个项目一定要上’,就把环保局的‘一票否决权’否掉了。”

项目环评在我国已有三十多年的历史,一批针对项目环评的行政、技术和标准性文件早已相继出台,1998年出台的《建设项目环境保护管理条例》更是提升了项目环评的法律地位,其做法已经成熟并逐渐强化。然而,就是在这样严肃的法律面前,项目环评依然被很多人忽视甚至敌对,更何况在我国尚属新兴事物的规划环评?

从项目环评到规划环评,《环评法》的出台标志着我国环境与资源立法进入了新阶段,同时表明我国环境与资源法律立法发展方向的重大转变,即转向环境与资源的可持续利用,并最终朝着可持续发展的方向转变。

“而实现可持续发展的战略目标当然不仅仅是环保部门的责任,理应是所有决策部门共同的责任,规划环评能否被大力推广和开展,关键在于是否得到了相关部门的认同与支持”,潘岳表示。从美国《国家环境政策法》的实施经验看,该法一出台,便经历了“遭遇坚决抵触”、“部分程度的接受”、“全面积极的参与”三个阶段,现如今美国所有的政府部门都已对战略环评积极支持。因为他们都已认识到,通过战略环评可以完善本部门的政策规划,既符合本部门利益,也符合国家整体利益。“如果战略环评在中国能得到决策层的重视与支持、各部门的协作与交流、公众的参与和监督,前景必将是光明的。”潘岳对规划环评的未来充满期待。

尽管困难重重,我国规划环评工作还是取得了艰难进展:《规划环评条例》的送审稿已上报国务院;包括内蒙古、大连、武汉等10个典型行政区,铁路、石化、铝业等3个重点行业和重庆市三峡库区重点产业发展规划、宁东能源化工基地规划纲要等8项重要专项规划在内的规划环评试点已经展开……

迎难而上尽展国家环保总局开展规划环评的决心,因为相对于具体建设项目,某些发展规划对环境的影响更加巨大和持久,因为规划环评可以从决策源头开始防止发展带来的环境污染和生态破坏,更因为——

规划环评是落实科学发展观的重要支撑

“规划环评介入越早,付出的环境代价越小。”

 

 


在中国的国情条件下,“规划环评作为优化产业和区域发展布局、结构和规模的手段,是现阶段促进环境与发展综合决策,实现科学发展的最有力保障之一,是目前中国高速工业化和城市化进程中至关重要的制度。”潘岳这样阐述规划环评对于我国可持续发展战略的重要性:如果没有规划环评,高耗能、高污染行业盲目上马、无序竞争的态势将会日益加剧;没有规划环评,城市建设与产业发展布局重合、定位冲突的矛盾将会日益尖锐;没有规划环评,中西部与东部环境不公平、污染产业转移的问题将会日益突出;没有规划环评,流域和区域开发行政分割、各自为政的格局将会日益固化。可以说,规划环评的缺失将使得十七大报告所提出的“经济增长的资源环境代价过大”的问题得不到根本解决,生态文明的观念得不到牢固树立,可持续发展的战略得不到真正落实。

“历史的经验教训也告诉我们,政府在制订政策、规划的过程中,由于没考虑到环境因素带来的影响,必将导致城市发展缺陷或者弊端,在中国,这种案例非常多。” 清华大学环境科学与工程系博士刘毅接受采访时说,例如北京的发展模式目前是这样一环一环地来进行,从环境角度来看,这样的“摊大饼”方式,将多种功能集中在相同的区域,造成单个区域的污染强度过大。

又比如滇池,虽然这是一个区域概念,但是滇池的污染很有代表性。在上个世纪五六十年代,滇池的水生生态系统、水质都相当好,但是由于围湖造田,农业获得大规模发展,导致目前整个滇池基本都被花卉、蔬菜、养殖业包围。一方面这些花卉、蔬菜、养殖业离滇池非常近,使滇池不堪重负,另一方面,因滇池距离昆明市距离也很近,城市扩张和沿湖周边的农村生活污染给滇池水质造成了很大的污染压力。我国从上个世纪七十年代就开始治理滇池,但是积重难返。“虽然当时还谈不到规划环评,但是这个案例告诉我们一个简单的道理:如果不从源头上早期预防、早期控制,那就只能在环境问题出现后,不断进行修修补补的工作,延续末端治理的思路,这样的发展模式和治理模式,将带来严重的环境后果。” 刘毅说,“这样的弯路不能再走了。规划与规划环评既是政府的行事依据,也是公众监督政府的依据。既要维护规划环评的权威性,也要维护规划本身的权威性,应该把它们放在同等重要的位置。

将环境因素系统地纳入经济社会发展的综合决策,在城市发展规划制定之初就明确哪些地方是绝对不能建设的、哪些地方是可以建设的,明确城市主要发展用地的性质、范围及走向和规模,并最终确定城市的发展空间走向,不仅能够及早地规避问题,甚至可以解决城市发展中已经出现的环境问题。“规划环评介入越早,付出代价越小”——大连的实践证明了这一点。

大连是重化工业城市,由于历史原因,不少工厂与居民区毗邻,城市布局不合理,结构性污染严重,产业格局与城市环境的矛盾突出。

然而,大连发展与环境保护之间的矛盾还不仅于此。如何设计好产业链条,让资源配置更合理;如何处理重化工产业与旅游业的关系;如何与周边相类似的口岸城市合作互补、形成特色等一系列问题,都摆在了大连面前。要让城市更科学地发展,必须有一个科学的、有环境理念指导的发展规划。“城市的发展必须走出‘身在此山中’的尴尬,用关爱环境的战略眼光勾画蓝图。”大连市委书记张成寅的话道出了大连发展理念的转变。2003年《环评法》实施伊始,大连就把眼光瞄准了规划环评。

作为切入点,2005年8月,大连启动了最具代表性的规划《大连市城市发展规划》的规划环评,按照规划环评报告书对城市区域的划分,大连首先从优化城市布局和产业结构入手调整原有的城市功能区划:把所有工业企业由城区搬迁到相应的工业园区,腾出土地扶持发展以软件外包服务、金融、物流等产业为主体的现代服务业;通过建设新工业区,大力开展清洁生产,走新型工业化之路,大连煤气厂、大连染料厂、大连玻璃厂等一批污染严重的企业在搬迁改造的“礼炮”声中告别了城区。同时,规划环评报告书针对原规划拟定的石化产业空间布局分散问题,提出“集中布局,整合资源,推动石化产业集聚发展”的措施,对于控制石化产业可能引发的环境风险起到了积极作用;针对岸线产业布局散乱、滨海生态破坏较为严重的问题,提出“以自然岸线保护为核心,根据近岸海域环境容量统筹规划港口资源开发利用”等调整建议,有力地促进了岸线产业的整合和滨海湿地资源的恢复;在城市发展指标体系中,提出进一步调整中心城市用地布局等刚性指标,从源头上避免了用地性质改变对基本农田、饮用水源地、自然保护区、水土保持区等环境敏感区域产生的不利影响。

此后,以城市规划环评为切入点,接踵而来的开发建设规划和市级“十一五”重点专项规划的环评工作,使大连市的规划环评进一步向重点开发规划、专项规划推进……作为规划环评典型,大连越来越多地出现在媒体的视野中。

从大连到武汉、内蒙古,再到三峡库区、宁东能源化工基地,虽然规划环评已经开始逐步进入到我国宏观经济决策程序。然而,作为一次大胆的政策转变,要充分发挥规划环评在可持续发展和生态文明建设中的作用,并最终建立中国特色的规划环评制度,还有很长的路要走。

立法推进是关键

“我国最重要的规划——‘五年规划’并未纳入规划环评,是问题的关键所在。”

 

 

 


有专家曾在接受媒体采访时表示,因为《环评法》对规划环评的对象及范围、规划环评的责任人和评价单位、规划环评的审查和报批、违反规划环评的责任追究、如何召开规划环评的公众参与听证会或论证会等规定得很不具体,从而导致规划环评的实施并不顺利。对此,孙佑海认为,“这些并不是问题的关键所在”。

在孙佑海看来,《环评法》的出台虽然赋予了规划环评的法律地位,但对规划环评制度的建立,这仅仅是“万里长征走完了第一步”,我国规划环评目前至少还存在两大问题:第一,在我国经济社会发展中,规划的作用非常重要,它不仅指出了未来的发展方向,而且有资金作保障,最高规格的规划甚至具有法律效力。我国目前的规划分为专项规划、综合性规划、国民经济和社会发展总体规划等种类。既然规划如此重要,那么上述几种规划都应该纳入规划环评范围之内,而事实却并非如此。“我国最重要的规划——‘五年规划’并未纳入规划环评,是问题的关键所在。”第二,目前的规划环评程序对不同规划有所区别,即专项规划在评价的过程中要经过专家评审和公众参与,指导性规划则不需要。而专项规划和其他规划的界限很难分清。事实上,实行专家评审和公众参与可以保证环评文件的科学性,对任何规划环评活动都是需要的。

对此,孙佑海表示,应在《环评法》的基础上,依据实际工作需要,由国务院尽快出台《规划环评条例》,界定指导性规划和非指导性规划的范围,明确实施规划环评的权限和程序,将法律确定的规划环评制度具体化,使之具有可操作性。“因为规划环评要顺利实施,需要法律、国务院行政法规和环保总局部门规章的相互配合。”孙佑海告诉记者,目前,《环评法》中有一章对规划环评作了原则性规定;《环评法》公布后国家环保总局先后制定了《专项规划环境影响报告书审查办法》、《规划环境影响评价技术导则》、《开发区区域环境影响评价技术导则》、《环境影响评价审查专家库管理办法》等规章,对规划环评的程序、方法、标准作了一些规定。中间欠缺的就是起到承上启下作用的一部国务院行政法规,即《规划环评条例》。他同时建议适时修改现行《环评法》,将国民经济和社会发展规划纳入规划环评的调整范围,争取在编制下一个国民经济和社会发展规划(即“十二五”规划)时,就对其可能产生的环境影响进行评价,以及时有效地采取预防和应对措施。

此外,鉴于当前和今后法律法规对经济社会的影响越来越重要,孙佑海建议通过立法——

逐步将对法律法规的环评纳入环评范围

采访中记者了解到,有不少专家对政策环评有很高的评价,甚至有专家说政策环评将是世界环评的发展趋势。那么法律法规环评和政策环评是怎样的关系呢?

“在我国,我不主张用政策环评的提法。”孙佑海态度鲜明:“主要原因是,‘政策环评’是一个从国外引进的提法,用在我国‘水土不服’。这是因为,国外所讲的政策环评中的‘政策’,一般是指以法律法规形式表现出来的国家政策,其载体一般就是法律。而在我国,提起政策,一般是指党的政策。因此在我国,用政策环评的提法很容易产生误解。事实上对党的政策也无法进行环评。根据我国的国情,用法律法规环评(可以简称为法规环评)的提法更为恰当。”

他进一步向记者解释,“根据依法治国的基本方略,法律法规在我国经济社会发展中的作用将越来越大,调整的范围越来越广泛,法律法规的实施对环境的影响也会越来越大,因此对法规进行环评就显得尤为重要”。从国际社会经验看,一些发达国家为了从根本上遏制法规出台后对环境可能造成的不良影响,很早就开展了法规环评。以美国和俄罗斯为代表,孙佑海向记者介绍了两国对法律法规进行环境影响评价的情况。

1969年,美国制定了《国家环境政策法》(简称NEPA),首次规定了环境影响评价制度,同时,NEPA被作为“保护环境的国家基本章程”。NEPA规定,凡是联邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响的联邦行动,都必须对其进行环境影响评价。即是说,由联邦政府行政机关向国会提出的议案、立法建议、申请批准的条约,以及由联邦政府资助或批准的工程项目,制定的政策、规章、计划和行动方案,都必须进行环境影响评价。谁提出立法议案、规章、政策、计划或项目,谁就负责进行环境影响评价。该环境影响评价报告无需经过环境保护管理部门批准,但必须经过他们审核或提出修改建议,最后由批准该议案、规章、政策、计划或项目的行政机关来批准环境影响评价报告。

而在俄罗斯,有一个“生态鉴定”制度,它在某些方面类似于其他国家的环境影响评价,但又比环境影响评价更有强制性和影响力。生态鉴定的基本任务有二:“一是通过对拟议进行的经济活动和其他活动的有关材料(方案、计划、规划、纲要、草案等)的审查和评价,查明或判定该拟议进行的活动是否符合俄联邦生态立法所规定的生态要求;二是在查明拟议进行的活动是否符合生态要求的前提下,做出是否可以准许该活动予以实施的结论。”《俄罗斯联邦生态鉴定法》将生态鉴定的对象规定得十分广泛,凡可能对自然环境造成不良影响的俄罗斯联邦各种规范和非规范性法律草案,须经俄罗斯联邦国家权力机关核准的、作为预测俄罗斯联邦生产力发展和布局依据的各种材料,如各种综合性和专项联邦社会经济规划草案、科学技术规划草案和其他联邦性规划草案、各种自由经济区发展总平面图方案、国民经济各部门发展规划草案、生产力配置总规划方案、联邦投资计划草案、联邦环境保护综合规划方案草案、各种国际条约草案、自然资源的保护和利用规划方案等,都必须进行生态鉴定。

其实,对法规进行环评,在我国国内也已有先例,例如上世纪90年代,江苏省委、省政府就明确规定,各部门起草规范性文件,都应当进行环境影响评价。孙佑海告诉记者,一些地方在实践中总结出了一些宝贵的经验,但由于没有在法律中确立相关制度,地方实践也只是浅尝辄止,没有推广开来。

作为环境资源法专家,孙佑海更注重综合性规划环评及法律法规环评,而在行业专业人士——国电环境保护研究院副院长朱法华看来,在立法中体现对行业规划环评的重视也已刻不容缓,他认为当务之急是——

分行业明确并细化规划环评的内容和具体要求

“由于各行各业的规划长期以来未受重视,规划工作本身滞后,所以行业规划环评也处于未被重视的状态”,朱法华在“战略环评在中国”论坛上指出。

以电力工业为例,朱法华介绍说,中国电力工业规划环评主要包括20世纪90年代中期至90年代末的华东电网、华中电网等火电规划环评,21世纪的“西电东送”南通道、北通道火电规划区域环评以及江苏长江地区火电规划环评、浙江电力发展规划环评、南京电网规划环评等。而我国电力规划环评目前还存在一些问题,其中包括缺乏行业规划环评导则、公众参与的时间选择不明确、评价指标缺乏可操作性、对规划环评的审查管理细则不规范,以及法律对执行规划环评的要求力度不够等。

对此,朱法华建议及时制定配套的法规和规章以及技术规范,为行业规划环评的有效实施创造必要的条件。电力行业也要分电源规划与电网规划。根据电力行业自身特点及实践经验,电源规划环评一般内容应该包括:电力规划分析、区域环境现状分析、区域污染物排放分析、环境影响识别与评价指标确定、火电大气环境影响预测分析、海洋以及生态等其余环境影响预测分析、火电厂污染治理措施分析、推荐方案、公众参与等。而电网规划则主要侧重于电磁辐射影响以及生态影响。

他在进一步说明时指出,一般工业规划中均包括区域的规划建设以及规划中单个项目的开发,所以除了区域性的评价之外还要有针对建设项目的具体评价指标,这些均要与该行业清洁生产评价指标体系相结合确定。而实际上,很多行业的清洁生产评价指标体系没有出台。《环评法》导则规定“以环境影响识别为基础,结合规划及环境背景调查情况、规划所涉及部门或区域环境保护目标,并借鉴国内外的研究成果,通过理论分析、专家咨询、公众参与初步确立评价指标,并在评价工作中补充、调整、完善”。而通过理论分析、专家咨询、公众参与等方式确立的评价指标本身就有很多差异,不同主体有可能过多地从自身利益或局部利益出发,从而削弱规划环评的指导性作用。此外,地方政府相关部门、专家和公众在分析能力和信息获得渠道上也存在很大差异,显然会影响他们对于评价指标的认识和选择。

例如公众参与,国外的做法是从立项到最后的环境评价的全过程都有公众参与,但在我国只是在环评报告书的编制及评审阶段进行。朱法华指出,由于行业规划涉及范围较广、规划实施后影响范围较大,这就要求我们将公众参与贯穿到行业规划环境影响评价的全过程,在进行调查时就应明确具体项目的环境影响和所采取环保措施的效果,使受影响的公众能充分了解各单个项目的情况,从而有针对性地提出意见、建议。

虽然不同领域侧重点不同,但建立中国规划环评制度,立法是基础已经成了共识,2008年《规划环评条例》的制定让我们充满期待。而在此之前,还需总结整理规划环评试点经验,向重点地区和领域推进规划环评。

焦点聚集四大领域

专家指出,我国目前最急需进行规划环评的是“两高一资”产业、重点流域、能源基地以及快速城镇化地区。

从产业发展的角度,火电、钢铁、造纸等高耗能高污染行业由于前几年缺乏布局规划,导致分散发展、无序竞争。例如火电行业。2003年,中国的火电装机容量是3亿千瓦左右,到2006年底已经接近5亿千瓦,按照目前的发展速度和电力结构,2020年火电装机将大大超过预计的规模。这样的发展速度应经过认真的规划。从布局上看,长三角、珠三角、内蒙等地区已形成大规模的电厂群,造成了严重的局部大气污染。从结构上看,2006年底,我国发电装机容量中,新能源只占了0.21%,而10万千瓦及以下的小火电机组却占23.8%。这是典型的布局和结构问题,若不加以调整,极有可能加速资源耗竭的同时,对环境造成不可逆转的破坏。

从流域开发的规划布局角度,由于条块分割、行政区域分割的原因,使得流域上下游、左右岸和干支流的发展难以得到统筹兼顾,造成了过度开发、无序开发和短期开发盛行的局面。如太湖流域的城市规模近年来迅速扩张,已成为国内城市群密度最高的区域之一。但由于流域人口密度过高(每平方公里1000人以上)、工业过于集中(无锡市每平方公里的工业企业数达10家左右),其主要水污染物排放总量也明显超过了环境容量,2007年5月爆发的蓝藻,就是对这种不合理的发展模式的惩罚。而实际上,在流域开发规划制定之初,就可以通过规划环评来分析预测这些可能集中出现的环境问题,从而采取措施加以避免。

从能源重化工基地的规划布局看,黄河中上游宁夏、陕西、内蒙等煤炭资源丰富的省区近年来争上能源化工项目,都提出了很高的发展目标。例如鄂尔多斯一个市就有四个相同功能的煤化工基地,至2010年的规划目标是煤炭产能达到2亿吨、煤化工产能700万吨、电力装机1500万千瓦;相邻的内蒙、陕西与宁夏几个地市又各自办起了好几个三至四个功能完全重复的煤化工基地。如何实现能源化工基地的跨省区合理布局,如何解决行业高耗水与区域严重缺水的矛盾,如何从源头上防止能源化工产业对脆弱的区域生态环境所造成的破坏,都需要统一进行规划环评。

快速城镇化的规划布局也是专家普遍关注的重点。目前绝大多数城市的建设规划没有环境影响评价的内容,有些城市的规划一两年一变样,随意性极大,常出现工业区和生活区混杂的尴尬局面,使当时符合环境标准的工业项目,一段时间之后常常因为城市规划的变化(例如在附近突然兴建生活区)而变成环境安全高风险项目,从而带来愈加严重的环境争议。要避免出现这种情况,只能选择城市发展规划环评。

事实上,在国家环保总局紧锣密鼓的推动下,我国一些地方在规划环评领域已经积累了很多好的经验。例如:大连,以城市规划环评为突破口,致力于解决快速城镇化中的城市规划布局问题,是全国沿海第一个完成规划环评的城市;内蒙古,率先开展了省级“十一五”规划战略环境影响评价,作为中国第一个真正意义上的战略环评,为实现环境和经济的协调发展开辟了道路;武汉,以政府令的形式出台了《武汉市环境影响评价实施办法》,明确了环保部门规划环评审查的主体地位,明确了规划环评的范围、主体、程度、效力和工作经费保障等问题;上海,已经完成了包括《上海市城市快速轨道交通近期建设规划》在内的13个规划的环评工作,优化了上海城市功能布局,提高了区域性能源资源和基础设施的利用效率;四川大渡河流域开发规划环评,从生态影响、移民安置、耕地资源承载能力等方面深入分析规划的合理性,对开发总体布局和结构进行了重大调整;河南平顶山市通过开展规划环评,为资源型城市向资源综合开发利用城市的转型指明了方向……

规划环评,剑已出鞘。



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