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重视当代美国社会保障政策的历史经验（上）
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重视当代美国社会保障政策的历史经验（上）
黄安年文
（按：美国是最早建立现代社会保障制度的国家之一，从1935年美国社会保障法通过以来已经整整71年了，美国的社会保障机制的经验教训是值得我们深入研究的。这里发表的《重视当代美国社会保障政策的历史经验》一文由于长达近33000字，故而分上下两部分发表。这是笔者
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社会保障制度的建立是关系我国稳定、改革和发展的重要组成部分。社会的稳定离不开社会保障制度的健全发展；社会生产力的保护和发展离不开社会保障制度的确立和逐步完善；经济结构的不断调整同样需要社会保障制度的支撑和调整。
就我国而言,严格说来，适应21世纪我国的社会主义建设需求的完善的社会保障制度还没有真正建立起来。不仅如此，我们在这个领域的研究还相当薄弱。迄今在高等学校还缺乏相当规模和水平的社会保障专业；在我们的图书编目和资料索引中难以快速集中检索这方面的材料；我们的中学历史教材中甚至把社会保障制度的建立和临时性的社会救济措施混为一谈，低估了罗斯福新政中1935年社会保障法的历史贡献。在我国社会保障事业管理中，一个时期是由民政部负责管理的，这显然是力不从心的。我们在对西方国家社会保障政策的评估时存在着社会保障学术评价政治化倾向，低估了它的借鉴功能。所有这些，要求我们充分重视实事求是地考察和研究各国社会保障政策的成功经验和失败教训。
现在简要说明，当代美国社会保障政策的历史演变和政策特点。
（一）
在美国,现代社会福利保障制度既是经济现代化发展的产物,又是统治阶级维护政权稳定、巩固资本统治的安全阀、保护器和调节剂, 也是美国各阶层人民争取经济平等,维护基本民权的斗争成果,还是走向21世纪的美国能否保持世界前列地位的重要制约因素。作为社会保障制度, 在主要欧洲资本主义国家已走过了一个世纪左右的历程, 在起步较晚的美国也已度过了66个春秋。美国的社会福利保障制度的演变历程, 不仅与社会主义国家的社会福利保障不同, 而且也有别于西欧、北欧、加拿大和日本等资本主义国家, 带有它自身的明显特色。但是, 不管它在实践中的成功或失败, 经验或教训, 它所走过的路程却应该被看作是世界社会保障事业的宝贵财富。
诚如中共中央所指出的改革开放的中国“必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法”。本世纪以来,美国一直是当今世界最发达的资本主义国家,社会保障在整个现代化不断发展和保持社会持续稳定的进程中;
在处理市场经济这只“看不见的手”和政府干预这只“看得见的手”的相互关系中;
在处理丰裕和贫困的相互关系中以及财富的再分配方面，都是极为重要的。
在处理所有这些问题中，他们所遇到、想到和涉及到的各种问题都是我们需要认真注意的。
社会福利保障是一个涉及社会经济发展和持续发展, 涉及社会政治稳定、进步和发展, 涉及各个阶层的利益集团互动关系, 涉及过去、现在和未来相互影响的十分复杂的系统工程。对它的政策的历史回顾、实施时面对的诸方面的矛盾, 以及它的前瞻影响都是必须重视的。
例如我们既要注意到美国在经济危机时期制定的社会保障政策, 又要研究她在经济扩张时期制定政策时的扩大社会保障对策;
既要重视美国在经济滞胀和低速发展时期制定的调整政策, 又要关注她在保持经济可持续发展中的对策;
既要研究美国政府的救济福利政策, 又要考察它由救济福利向工作福利转化的思想和政策; 既要注意美国的福利国家立法,又要重视美国的社会福利措施;
既要考察美国在婴儿出生高峰时期实施社会福利保障举措, 又要考虑“婴儿高峰”发展到“银发浪潮”冲击时期和环境保护的新形势下出现的问题;
对于美国不同于加拿大、西欧、北欧典型福利国家和日本等发达国家的社会福利保障机制的不足和优长, 我们都需要加以研究。
系统考察当代美国社会福利保障制度的演变、特点及美国政府的政策, 具有重大的理论和现实意义。
首先, 它有助于正确认识当代资本主义, 坚持和发展马克思主义关于资本主义社会的一系列重大理论问题(如分配理论、危机理论、相对稳定等)。
其次, 它也有助于深入研究美国联邦政府和地方政府国家干预的性质、作用及其多方面的影响；有助于了解当代资本主义的相对稳定和弊端、丰裕美国和相对贫困的美国间的相互协调；有助于认识美国财富再分配对各个利益集团的在政治,经济,社会等多方面影响。
第三, “他山之石, 可以攻玉”,它有助于我们借鉴西方国家推行社会福利保障政策的经验和教训。中共中央第十四次代表大会政治报告强调, 九十年代要“深入分配制度和社会保障制度的改革”,“积极建立待业, 养老,医疗等社会保障制度”。“必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法”。
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的第五部分:建立合理的个人收入分配和社会保障制度说:“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存制度,体现效率优先、兼顾公平的原则。”“建立多层次的社会保障体系, 对于深化企业和事业单位改革, 保持社会稳定, 顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。”在这个意义上说, 我们今天考察包括美国在内的西方发达国家的社会福利保障制度, 是具有现实意义的。
1998年初中国社会科学出版社出版了我的《当代美国的社会保障政策》一书。这本书力图对当代美国政府社会保障政策作一系统考察。它从历史和综合考察两个方面以及历史、经济、政治和社会、人口、环境等跨学科的角度运用大量原始资料和有影响的论著, 进行了较为系统和全面的研究。全书共18章,47万字。
历史编的第一章对17世纪初到本世纪最初30年代的美国社会保障情况作了历史的回顾。并考察了三、四十年代富兰克林·罗斯福总统任期确立现代社会福利保障的理论和实践。
从第二章到第九章, 分别详尽系统地考察了杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策、艾森豪威尔政府的折衷性社会福利保障调整政策、肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略、约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大的社会计划”、尼克松和福特政府新联邦主义的社会福利保障政策的调整、卡特政府继续调整社会福利保障政策的探索、里根和布什政府改革社会福利保障制度的思想和政策, 以及克林顿政府解决进退两难的社会福利保障的思想和对策。
从三十年代到九十年代, 美国走着一段由确立政府福利和社会救济制度到扩大社会福利保障制度,再到由政府救济福利转向社会福利和工作福利的历程。
综合编的第十章到十三章分别详细考察了美国社会福利保障中就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、以及自然资源和环境保障等十个方方面面, 它几乎囊括了个人、家庭和集团生活的各个领域。
第十四章对影响社会福利保障的贫困问题包括贫困概念、贫困结构和贫困发生率,贫困线等问题进行了专题研究。
第十五章论述了美国社会福利保障制度的五个明显特点:管理社会福利保障的一体多元制、美国社会福利保障项目的多层次、社会福利保障财源的多渠道、社会福利保障制度的不完善和不平衡、社会福利保障受惠的不平衡。
第十六章研究了美国社会福利保障的作用和影响,指出它在维护社会生产率和社会持续稳定发展方面的保护器作用,在稳定现行资本统治方面的安全阀作用,在协调各个利益集团方面的调节剂作用,对于社会福利保障实施中的负面作用, 以及美国社会福利保障对我们的借鉴作用。
最后一章介绍了美国的各种社会福利保障的理论和学说, 考察了社会福利保障主流思想的变化。
在结束语中笔者提出了需要我们在建设富有中国特色的社会福利保障制度中注意的十个原则问题:效率优先,兼顾公平的原则;
适应生产力发展近期和中期水平原则;
工作福利,开发脱贫,救助赤贫原则;
政府、企业、社区、团体、私人和家庭并举的多元原则;
资金来源多渠道原则;
福利保障科学管理多层次和精兵简政原则;
政府宏观控制和管理原则;
既积极又稳妥的逐步推广原则;
因地制宜,一切从实际出发不搞一刀切原则;
以及关注特殊利益集团和兼顾各个利益集团原则。
本书最后原来附有五万字的社会福利保障问题英文著作、论文和博士论文目录, 以及中文论译著目录，限于篇幅出版时被删去了。
这本书的成果是集我十多年来的研究结晶。我自1982年发表关于罗斯福新政的历史地位文章以来, 开始关注现代美国社会保障制度的研究。1985-1994年间,我先后带领研究生一起研究了关于约翰逊政府向贫困开战政策、尼克松政府的分享岁入政策、六七十年代美国政府的环境保护政策、里根政府的反滞胀政策、尼克松政府的家庭福利改革计划、卡特政府的更好地工作与收入计划、里根政府的抚养未成年儿童家庭援助计划、美国政府的医疗改革等八个课题并具体指导他(她)们顺利完成了硕士学位论文。在这期间, 我为研究生开设当代资本主义专题研究、美国经济史专题研究、美国社会保障专题研究等课程。我在《二十世纪美国史》(1989年)、《美国社会经济史论》(1993年)、《当代世界五十年(1945-1995)》(1996年)等著作中虽然涉猎了美国社会福利保障问题, 但并没有作系统的深入展开论述。
1991年我有机会在美国纽约州立奥伯尼大学进行了为期一年的学术访问,以美国社会福利保障研究重点,系统研究了包括1947年以来历年总统经济报告在内的大量有关美国社会保障和贫困问题的资料和论著,收集了自1985-1991年间涉及社会保障和贫困问题的博士论文, 查阅了在CD-ROM上的所有与社会保障相关的资料, 同时还到富兰克林·罗斯福图书馆收集了第一手档案资料, 并就对社会保障实施情况在大奥伯尼地区作了一些实地调查。所有这些为本书的写作提供了丰富的材料和论据。
现代美国政府的社会福利保障政策体系确立在30年代罗斯福新政时期, 1945-1969年是美国社会化福利保障政策的继续发展和完善时期, 1970年以来的是美国政府社会化福利保障制度继续和重大调整时期。本书着力考察现代美国政府的社会福利保障政策体系确立以来的历史演变、特点、作用和面临的问题。
对于美国社会福利内涵的界定各国说法不一, 学术界的看法也不一致。一般说来涉及社会福利保障的有五种不同的概念。
一种是社会保障 (Social Security)即社会安全保障, “一种公共福利计划, 旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失, 并通过公益服务(如免费医疗)和家庭补助以提高其福利。社会保障可包括:社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划。”[1]笔者以为作为美国的社会保障体系, 始于1935年的美国社会保障法,它包括社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助和孕、残儿童补助六个方面[2], 战后进一步完善。
第二种是社会保险(Social Insurance), 指国家通过法令规定的有关对居民生、老、病、死、伤、残和失业等强制性、社会性和福利性的政策措施。
第三种是社会救济(Social Relief) 一般指对居民中赤贫和遭遇不幸的困难者提供物质帮助的社会保障项目, 在美国现代社会保障制度确定前是社会保障的基本形式, 1935年以来, 它是社会保险制度的补充形式。
第四种是社会福利 (Social Welfare), 泛指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活所提供的福利保障项目、福利保障措施和社会保障服务的总称。专指国家和社会对特殊对象提供物质帮助的社会服务。
第五种是社会服务 (Social Service), 又称社会照顾,泛指公益性服务。专指对社会成员提供有关生、老、病、死、伤、残等优惠或免费的公益服务。
《美国统计摘要》在1960年时把美国社会福利保障制度的主要内容分为七类:
1) 社会保险: ①老残、遗属、及其他健康保险; ②铁路雇员退休金; ③公职人员退休金; ④失业保险和就业服务; ⑤铁路雇员临时丧失工作能力保险; ⑥州暂时丧失工作能力雇员保险和医院及医疗津贴。
2) 公共援助: ①公共援助(包括医疗补助);②补充保障收入; ③其他(难民补助等)。
3) 健康和医疗项目: ①医院和医疗照顾,含民间计划和国防部医疗照顾; ②母亲和儿童健康照顾; ③医学研究; ④其他公共卫生健康活动; ⑤医疗设备建设。
4)其他福利服务项目:①职业改善及医疗改善;②公共社会事业的照顾;学校午餐; ④儿童福利。
5)退伍军人项目:①退休金和津贴; ②健康和医疗(健康和医疗照顾、医院建设、医学研究);③教育;④福利及其他。
6)教育: ①初级和中级; ②高等教育; ③职业教育和成人教育。
7) 住房。[4]
其后随着社会保障项目的扩大和调整不断发生变化。例如根据1985年的《美国统计摘要》在公共援助类中增加了食品券一项, 除第六类教员外还增加了第七类其他社会福利等。
有的美国专家把社会保障项目分为四类:
第一类是从收入方面提供的保障:如老年退休、失业补助、贫困救济、疾病补助、退伍军人安置、遗属抚恤等。
第二类是从开支方面提供的保障: 如健康保障、医疗、住房、社会服务、母亲和儿童健康照顾、食品券等。
第三类是从智力开发方面提供的保障: 教育和再培训的支持和补助。
第四类是由于遭受损失而提供的社会保障如公共卫生、交通安全、环境保护、妇幼营养等。[5]
我个人理解发展到目前美国社会福利保障大体它包括以下十个方面:
就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障。即:
1）就业和失业保障如就业保障、稳定职业保障、工时和工资保障、退休保障、就业培训、失业保险、失业津贴、失业救济、工伤保障、暂时伤失能力保障等。政府最高工时和最低工资的规定; 雇员稳定职业保障反解雇和反裁员; 联邦雇员退休保险金和铁路雇员退休保障; 雇员的工伤保障和暂时丧失劳动能力保障等。
2）老年福利保障, 例如老年退修(OASI)、老年医疗照顾(住院保险—HI,补充医疗保险—SMI)、老年医疗补助(OAA)、老年补充保障、老人公寓等。
3）健康医疗福利保障,如公共健康保险、公共医疗补助(为贫困老人、智力缺损者、盲残人及抚养未成年子女的单亲家庭提供保障)、私人健康保险、工伤保险等。公共医疗保险:公共医疗补助(为贫困老人、智力缺陷者、盲残人以及抚养未成年人的单亲家庭子女提供补助等;私人健康保险; 工伤保险等。
4）教育福利保障, 如军人教育保障、国防教育保障、高等教育保障、普通教育保障、贫困学生教育保障、职业培训、各种教育补助, 工读和贷款等。一般就业培训、公共服务就业、职业队等。
5）住房福利保障, 如公共住房、房租补贴、妇女婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟、国内外移民和非法移民的住房问题照顾等。
6）妇女、幼儿福利保障, 如抚养未成年子女家庭补助(AFDC)、家庭补助计划(FAP);儿童营养补助(学校午餐、早餐、儿童食品等)、儿童服务(养子,养女照顾,日托)等。
7）残疾人福利保障, 如为盲残人提供的补充保障收入(SSI)、对永久性完全残疾人的补助(APTD)、为老年人、盲残人提供的补充保障收入(SSI)、残疾保障等。
8）退伍军人安置保障, 如退伍军人津贴、退伍军人退修养老金、退伍军人的其它保障。
9）社会环境保障, 如公共卫生、交通安全、环境保护等。
10）其他公共福利保障, 如食品券等。
它几乎囊括了生老病死衣食住行工学环卫天灾人祸诸方面以及各个老、妇、幼、残、军、少数族裔等特殊利益集团。成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。
1929-1933年发生美国的经济政治大危机使数千万美国人处于贫困无救的困境,社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者, 老年人, 伤残者和无靠的儿童。
在大危机时期执政的赫伯特·胡佛总统主张救济主要由地方政府和社区、私人慈善团体来进行,联邦政府少管闲事;救济重点在照顾处于困境中的大工业资产者,金融家和大农场主; 并主张缩小和限制救济的规模。显然,胡佛政府的福利保障政策无力解决社会救济难题。[6]
人们开始逐渐醒悟到危机的蔓延灾难的临头,并非只是个人作为所致, 而是制度、政策本身出了问题。为解决社会保障问题当时已经提出了不少方案, 到1935年要求改革社会保障的各种社会力量汇聚成一股强大的推动力,促使富兰克林·罗斯福政府做出了重要的抉择,
从杜鲁门政府到约翰逊政府的社会福利保障政策是罗斯福社会福利保障政策的继续和完善时期。
杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策,[8]其间最为重要的是通过1946年的《就业法》, 宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人,提供有益的就业机会”,[9]从而提供了就业保障的立法依据。1949年7月15日杜鲁门政府又签署了《1949年住宅法》,为低收入家庭提供了住房保障。同时杜鲁门政府还进行了争取建立全国医疗健康保障体制的努力。
艾森豪威尔政府对社会福利保障的管理进行了调整,并扩大了福利保障的范围,特别是在
肯尼迪政府开辟了社会保障的新领域,提出了反贫困战略,并于
约翰逊政府则把社会福利保障推向了新的高峰,[12]它集中表现为
1）1965年7月签署了老年医疗照顾和援助法案;[13]
2）提出伟大的社会计划,宣布“将向美国的贫困无条件开战”[14],1964年8月颁布了《经济机会法》,提供职业再培训保障,重振落后地区;[15]
3）改变对剩余农产品的处理方法,1964年通过《食品券法》和儿童营养补助法, 确立国民基本食品保障政策, 一改30年代大危机时期销毁剩余农产品的处理方法;
4）宣称做“教育总统”,实施联邦政府援助教育的保障政策,在约翰逊总统任内通过了如
5）进一步改善和发展城镇居民住宅, 1965年8月通过了住房和城市发展法,对住不起体面住房的穷人给以租金补贴。
6）扩大环境保护措施, 通过了一系列有关空气、水、固体废物等的环保法令;
7）扩大和完善社会保险项目:老年、遗族、和残疾保险的发展完善,由1935年的老年保险(Old-Age Insurance OAI)发展为1939年的老年、遗族保险 ( Old-Age-Survivors-Insurance OASI),1956年再发展为 老年、遗族、和残疾保险(Old-Age-Survivors Disability OASDI), 通过一系列修正法令, 范围进一步扩大,待遇逐步提高。到1968年2月, 美国有800万服务性行业雇员、农业工人、零售商店雇员、旅馆和餐饮业雇员首次享有这一保护。[17]
从尼克松政府到里根、布什、克林顿政府的社会福利保障政策是美国社会福利保障的调整时期。
尼克松政府提出了新联邦主义的主张。[18]1969年8月8日在折衷了纳桑计划和贝特曼计划的基础上提出了家庭福利援助计划(FAP),1970年11月这一计划被参院否决。[19]然而这一计划将所有参加工作的低收入贫困家庭列为福利救济对象, 改变过去只对此类别的贫困家庭进行救济的做法,同时强调不工作没有福利的思想, 这对打破依赖福利的思想是有积极意义的。1972年10月国会通过了分享税收的《州和地方财政援助法》, 赋予地方当局在组织福利方面更多的权力。[20]
卡特政府进行了社会福利保障制度改革的探索,
到了里根政府时期则一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策, 紧缩社会福利规模并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。他削减了一些社会保障项目, 尤其是“随意性”的社会福利开支; 他还强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任。 里根1981年1月在联邦预算报告中提出的抚养未成年儿童家庭援助计划 (AFDC) 的改革却导致领AFDC津贴的就业父母和非就业父母差距的大幅度缩小, 这很不利于工作刺激, 加剧了社会不公。
布什政府步里根后尘, 并无重大变化, 而且问题日益严重。[22]
布什在竞选演说中声称:“我确实想成为一位教育总统,帮助那些不能阅读的人学会阅读,使美国成为世界上教育最发达的国家。我确实想成为保护我们的环境,为后代子孙保护我们的传统,使他们尊重、喜爱这些传统的总统。 ”[23]但是,他的诺言并未兑现,不仅没有克服过度福利保障的弊端,而且加重了医疗保障、老年保障和家庭稳定等方面的问题。
（三）
90年代初的美国, 社会福利保障制度已经过渡了它的60个年头, 一方面社会福利保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转, 成为美国现代化进程中的不可或缺的安全网; 另一方面这一制度的弊端也日益显露, 它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障带来的问题, 又有艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、布什共和党政府收缩社会福利保障政策带来的新问题, 两方面问题的交错和累积给克林顿政府带来了积重难返的困境。克林顿力图在夹缝中求改革,扬两者之长,避两者之短, 能否如愿以偿, 在很大程度上取决于各个利益集团之间的争斗和协调。
到了九十年代, 美国的社会福利保障制度普遍面临三大危机, 即社会福利保障赤字和财源危机、老年危机和家庭危机, 这三大危机又涉及到人们对美国社会保障体制的信任危机。
(1)社会福利保障赤字和财源危机
还在1975年已出现社会保障的财务赤字15亿美元, 而1974年前社会保险费用每年收入大于支出, 1974年的准备金有456亿美元。1982年赤字达122亿美元。保健费用扶摇直上, 1982年比1981年增加11％, 1965年占GNP的6％,到1985年占10％。由于美国医学协会和美国医疗学会两个利益集团的垄断、社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致医疗费用的大幅度上涨, 到了90年代,随着经济困境蔓延,贫困线以下人口的增加, 问题就更为突出。90年代初全美国有500万个家庭领取每月350-400美元的救济金 (未成年子女的贫穷家庭),有2700万人领取食品券(每月70美元)。仅这两项开支就达450亿美元。
(2)社会福利保障的家庭危机
社会保障过度也造成竞争观念淡薄和家庭观念、道德观念淡化问题。不少年轻人认为照顾老人完全是政府和社会的事; 抚养未成年子女被认为主要是政府的事, 父母的责任淡化; 失业者穷人不愿结婚或假离婚, 形成单亲家庭增加。据1990年的人口统计,14％的妇女结过两次婚,15％的儿童有两个父亲或母亲的未成年和未婚生子女比例增高现象与年具增。1979年, 单亲家庭中陷于贫困的儿童的比例几乎为总人口中儿童贫困率的三倍半。其中黑人状况尤为严重。美国一些学者的研究得出结论说: “美国的儿童处于不幸之中,而他们的不幸根源既在于经济压力,又在于家庭解体。离婚盛行,非婚生子增多,家庭失和,已使太多孩子失去同大人的重要联系。”[24]
(3)社会福利保障的老年危机
60和65岁以上人口在总人口中的比重,美国1850年占4.1％, 1950年占12.2％,1990年占12.3％,2025年预计占20.7％。 80年代美国的人口构成为20-64岁的成年人对65岁以上的老年比例是5.2:1; 预测2000年是4.5:1; 2025年为3.1:1,这样纳税人减少而受惠者增多, 势必增加保险税,保障项目能否兑现也成了问题。
由于美国老龄化趋势的发展提出了调整个人工作和退休补助的关系问题。在1935年确立社会保障体制时, 人们工作到65岁, 就能充分享受退休金, 那时男子领取退休金的年限平均11.9年,妇女平均13.4年。今天,达到65岁的美国人可以指望领取退休金的年限长得多:男人15年,妇女则为18.8年。
1983年, 国会考虑到美国从事有效工作的平均时间和平均寿命都延长了,而通过了一项法律。按计划,从2002年起,退休年龄将每年推迟2个月, 到2009年时将达到66岁,而从2020年时再度开始推迟, 到2027年达到67岁。而如果规定2002年66岁为退休年龄,2008年时67岁为退休年龄的,今后20年有可能节省大约600亿美元。
克林顿上台前后在改革社会福利方面从医疗保健制度着手的思路。克林顿政府力图摆脱在这方面进退两难的困境: 医疗费用无论政府、公司团体和私人都不堪负担,而另一方面又有相当一部分相对贫困家庭和集团缺乏必要医疗保健的保障。
美国的保健支出有增无减,1985年占GNP5.9％,1991年占13.2％,高达7,520亿美元;1992年占GDP的14％,预计2000年会上升到17％。剧增的医疗保险费用占了1972年以来美国人收入增长的一半。
人们发现一个“恶性循环”, 即医疗保险费用越是高涨,个人和小企业就越是难以承受,从而保险金额就越是增长。1960年每个患者自己承担医疗费用的56％,到了1991年则只负担其中的22％, 其他部分转为由雇员的企业或政府负担。突飞猛进的医疗技术带来了高速增长的医疗费用。医药界获得了空前的额外利润, 如心脏搭桥手术1970年为1.4万美元,到1991年为40.7万美元。一个普通医生的年收入是13.9万元,一个医学专家的年收入又是他的2-3倍, 1991年全美医生的总收入高达740亿美元。
还在1991年11月20日克林顿在华盛顿的乔治敦大学发表经济变革的新契约演说时称“被遗忘的中产阶级发现在作了12年牺牲之后的报偿是更辛苦的工作和更艰苦的日子”,[25]克林顿说:“我们必须改革国家卫生保健制度。我们在卫生保健上的花费比任何其他国家都多30％而收效却不佳。对许多美国人来说, 卫生保健费用的不断上升和卫生保健服务的缺少是他们每日所面临的最为担心的事情。成千上万的美国企业正在减少就业机会, 就是因为卫生保健费用为他们带来了30％的不利因素。当前2/3的罢工都是因为卫生保健问题而引起的, 因而不论结果如何, 劳资双方都蒙受损失。美国是世界上唯一不设法控制卫生保健费用的国家。”“假若我们有勇气要求改革保健制度, 减少卫生保健官僚机构, 假若我们遵循其他国家的先例, 控制不必要的技术扩散, 停止药品价格的上涨是通货膨胀率3倍的状况,迫使开帐单和付医疗费的人在卫生保健费用上达成协议, 那么每一个美国人都可以享受到我们现在所支出的医疗费用中应享受的一部分。......国会和我将为全体美国人提供高质量的、可承受得起的卫生保健。”[26]
1992年1月, 克林顿的竞选班子里德与克林顿夫妇研讨了医疗改革方案,随后公布了他们的《全国医疗保险改革:削减费用, 人人受益计划》。1992年6月克林顿发表了他的《人民第一》的政策声明的小册子。其中包括可以通过控制费用, 杜绝浪费的手段, 满足还有3700万美国人没有医疗保险的人获得保险,然而这一数字计算上的失误使小册子停止散发。
1992年9月,克林顿的竞选班子,讨论了战胜布什的新方案, 即依靠市场力量,降低费用, 实现普遍保险的“管理竞争”体制。1993年比尔·克林顿在就任第42任总统时发表“必需变革”改变那种“多数人工作增加而收入减少”,“其他人根本不工作”,“医疗开支给家庭造成沉重负担并给大大小小的企业造成破产”,“千百万贫困儿童想象我们呼吁他们去过的那种生活”的严重困境, 宣称“决心使我们的政府成为一个富兰克林·罗斯福所称的‘大胆持久的试验’的场所。”[28]
然而,竞选政纲和实施并非一回事情,在克林顿就任后面临一系列难题, 迫使他在福利改革上作出妥协,以至使他的“改革梦”遭受严重挫折。
克林顿这份提交第103届国会第一次会期的S.1757文件共分11章，法案概述当前美国医疗照顾制度的5个问题。
①当人们失去或改变工作、患重病或医疗保健复盖面力不从心时,许多人面临失去医疗健康照顾的危险;
②医疗照顾费用的飞速上涨威胁美国的经济,损害国家在国际上的竞争力,并使联邦、州和地方预算吃紧;
③过重的负担形式,繁杂的文书,及官僚主义的程序困绕和压倒了消费者及医疗照顾的提供者;④舞弊和滥用职权损坏了医疗照顾制度的优势;
⑤医疗照顾关系到美国经济、州际贸易、公私开支中意义重大的消费部分以及影响到整个美国的工业和每个人。[29]
围绕克林顿提出的医疗改革计划,美国国会内外展开了一场大辩论。争论的问题主要集中在应不应该建立一个国家的医疗保险制度, 这是一个自杜鲁门提出医疗改革建议以来的老问题。实际上，争论中首当其冲的仍然是医疗费用及其在联邦政府预算中能否把开支减下来又使医疗照顾质量保持上乘。随着争论的继续, 克林顿的医疗改革方案一再修正, 期望医疗改革法案在国会获得通过的日期也从1994年推迟到1996年,在大选年想获通过更是难上加难。
不过修正案的轮廓已见端倪:将美国公民享有医疗保险的覆盖面加以扩大,但已不是100％; 建立健康同盟, 参加的个人和医院及医生应强调自愿;
不强调雇主必需承担80％的医疗保险金, 主张给小企业主以优惠的资助;
保持对老年人和残疾人的资助规模, 不大幅度增税。
然而,能否大幅度减轻联邦政府的医疗负担并降低全民的医疗开支, 谁也打不了保票。克林顿的全面改革医疗方案能否获得国会认可将是一场各个利益集团的大混战，也是对克林顿政府地位的新考验。妥协方案通过的可能性是存在的,个案的医疗改革方案通过可能性更大, 但那只是克林顿医疗改革的整体失败和局部胜利。
在到处碰壁的情况下,克林顿社会保障改革的重点逐步由医疗改革转向了家庭福利改革。克林顿政府的改革美国社会福利保障政策, 涉及整个社会福利保障费用的调整和以工作取代福利的社会保障对策。
克林顿政府于1993年任内, 大胆提出了增税和减少社会福利开支的计划, 以求削减联邦财政赤字, 克服宏观经济失衡的措施。同时,他提出公平负担的原则, 把增税压力主要放在富人身上。[34]
1994年1月25日,克林顿在国情咨文中表示他的一揽子福利改革计划暂时不能给予未婚先孕少女的补贴。经过克林顿组织的32人工作小组一年的努力,提出改革方案的基本思路是:凡有劳动能力的居民应以劳动为生,而不应无限期的领取救济金; 政府通过教育、培训增加他们的就业能力与机会,帮助他们就业;有劳动能力的成年男女领取救济金的时间不得超过二年; 对无职业技能文化水平低下者,政府提供免费培训;有幼小子女者由政府出资送幼儿园;政府将以每安排一人就业提供补贴5000美元来鼓励私营企业接收领取救济金者参加;由政府出资开办一些服务性企业,吸收领取救济金的穷人参加工作。计划如果实现将使150万成年人(多为抚养未成年儿童的独身母亲)最终成为自食其力者。[35]
1995年2月,克林顿在向国会提交的总统经济报告中认为现行的福利制度使一些人成为长期享有福利者,其中1/3的妇女享有抚养未成年儿童家庭福利不少于2年, 而有1/4的人领有抚养未成年儿童家庭救济达10年以上。报告说政府政策基本出发点是刺激福利受益者工作并不致使他们生活在贫困水平下, 为此政府准备提出福利改革立法,即工作和责任法。[36]
围绕福利改革,国会内外展开了激烈的辩论和讨价还价, 一些共和党州长和国会众议院的核心议员在审议克林顿福利改革方案时, 提出将主要用于援助低收入家庭336项每年约1250亿美元的社会福利开支,合并为八个部分的补助金,并将联邦福利项目逐步转向州。
这些建议改变的福利项目情况如下：
将要变成的八块补助项目 现联邦项目数 现行专用费用(10亿美元)
食品和营养(含食品券等) 10 38.0
现金福利(含抚养未成年儿童家庭) 7 17.2
儿童照顾(含超前培训计划) 45 11.8
社会服务(含志愿者) 33 6.6
儿童福利和改变儿童恶习(含儿童抚养) 38 4.3
雇用和训练 154 24.8
住房 27 17.5
医疗健康 22 5.1 [37]
黄安年 2001年6月8日）
《学术交流网》（www.annian.net）/社会保障研究/ 2002年6月12日首发，2002年8月13日重发；2006年6月11日再发
https://blog.sciencenet.cn/blog-415-579.html
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