《中国科学报》记者 陆琦（报道可见：http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2011/10/254391.shtm）

“十一五”期间，我国自然灾害共造成22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达2.4万亿元。自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素。

尤其由于历史上城乡二元化管理，村镇整体抗灾设防水准仍较低，小灾大害现象屡屡发生；与此同时，“十二五”期间，我国城镇化水平将突破50%，人口、产业、工程设施将进一步向城镇集中，城镇发展与防灾能力不足的矛盾也会更加突出。

因此，提升城乡防灾减灾总体水平已迫在眉睫。

继民政部发布《国家综合防灾减灾规划“十二五”规划》（征求意见稿）后，住房和城乡建设部于日前发布了《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》。可见，如何保障城乡可持续发展，如何构筑起安全、宜居的生活空间成为各相关部门制定“十二五”规划的重要命题。

有战略，还要有战术

北京、武汉、杭州、南昌、上海、广州……今年6月以来，全国十多个大中城市经受了大雨“漫城”的煎熬。这不得不令人质疑，进入“十二五”，我们在防灾减灾方面，比“十五”、“十一五”前进了多少？

“总体来说，各个地方在应急预案方面做得还是比较好的。”中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员陈安表示，“尤其像北京、上海这样的大城市，可以说重视程度是很高的。”

早在今年4月，北京市就已公布了看起来相当完备的防汛及防暴雨致灾对策，并明示二、三环路重要隐患点已一一查明，但6月23日的那场暴雨还是导致了北京城的多处瘫痪，百姓怨声载道。

在陈安看来，规划和预案都是战略性的，而不是战术性的。“使用永远正确的语言，但离具体操作可能还有一段距离。”

“目前的减灾规划、应急预案主要体现了原则性思维，难以应对每次灾难个性化的东西，做不到随机应变。”陈安说，“总体在改进，但局部拖了后腿。”

陈安希望，在制定减灾规划和应急预案的时候，除了原则性思维外，多一些原理性思维、流程性思维和操作性思维。他期待在规划出台后还有一些更细化的文件配套。

有条块，还要有合力

“条块交错，部门监管和属地监管未能很好地形成合力。”北京城市系统工程研究中心副主任朱伟认为，这是提高我国防灾减灾能力的一大障碍。

汶川地震发生后，国家减灾委员会专家委员会副主任史培军曾表示，我国还没有建立起一套基于利益相关者的防灾减灾的政策体系。“一个数据用起来都很难”，政府各部门之间的数据不能够迅速共享，这给当前防灾减灾带来了极大困难。

令人欣慰的是，政府部门也越来越注意到这一点。《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》中明确提出，“建立各类灾害信息管理系统，促进部门、地区之间资源共享和应对灾害联动机制建设，加强灾后应急反应和协同工作能力”。

朱伟还建议，建立统一协调的部门，并能够触及到城乡各方面。

村镇小灾大损失的现象屡见不鲜。甘肃岷县5.2级、云南鲁甸5.6级等中等规模地震，平均使十余个乡镇、上万人受灾，反映了村镇建设防灾能力不能适应经济发展需要的严峻现实。

陈安直言，大量村镇、城中村和城乡结合部的私建建筑存在灾害隐患，是城乡建设中的防灾薄弱环节。

“问题不是没有规范，而是能否按照规范来做。”陈安说。

对此，朱伟建议，加强监管，加大村镇这一级的建筑安全监管力度，严格按照标准来。由于城乡发展不平衡，监管力量有限，欠账较多，需要加大力气。这个是基础工作。

有普适性，还要有针对性

社区是人口密集、生活要素集中的区域，在应对自然灾害等突发事件中首当其冲。因此，在陈安看来，提高社会防灾减灾能力的关键在于，国家灾害管理权限的下放，打破自上而下的灾害管理方式，实现社区的自主性防灾减灾。

“现在的减灾规划、应急预案基本都是自上而下推动的，这种做法有其优势，比如调动资源特别容易。但防灾减灾的问题还是要根据实际需求来推进，否则不一定有针对性。”陈安介绍，像日本、美国的应急预案都是从有需求的地方开始的，往往从一个社区开始，形成自下而上的防灾减灾体系。

朱伟则认为，要改变小灾成大害的窘境，提升城乡居民防灾意识尤为关键，主要包括风险意识和安全意识。

他建议：加强防灾教育，尽量控制源头危害；加强本地化处理能力和协调能力，提高社区的防灾减灾能力，提高自救互救能力，尽快及早地投入救援。

而对于如何提高城乡居民的防灾减灾意识，他表示，形式要多样，根据文化地域等实际情况采用不同手段；密度要加大；宣教要与具体举措结合，如安全社区、防灾社区、平安社区等创建活动。