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美国的公共卫生保障问题
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美国的公共卫生保障问题
黄安年文 发表：2007年7月31日
新世纪以来公共卫生保障已经成为越来越为全球重视的安全问题，本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第十一章美国社会福利的老年和医疗保第三节的内容，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第359-368页，文字上有订正。
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三． 美国的公共卫生保障问题
在美国公共卫生保障中, 除了政府为居民提供医院和医疗设备等公共服务外, 崐还有两个重要的方面是:食品、药品和化妆品的安全保障, 以及有关控制麻醉品的崐保障, 控制传染病和攻克疑难疾病的研究。
关于食品、药品和化妆品的安全保障,仅本世纪以来到60年代初就有以下一些崐重要立法活动:还在1902年7月1日,美国政府就颁布了生物制品控制法 (Biologics Control Act of 1902)。1906美国政府颁布了联邦食品和药物法(Federal Food and Drug Act of 1906,即Pure Food and Drug Act)。1906年还颁布了肉类检验法(the Meat Inspection Act of 1906)。1910年颁布农药法(the Insecticide Act of1910)。1927年颁布腐蚀剂和毒剂法(the Caustic Poison Act of 1927)。1938年颁布食品,药品和化妆品法(the Food, Drug and Cosketic Act of 1938, 即FDCA)。〖52〗导致这一法案通过的一个诱因是田纳西州布里斯托尔的S·E. 马森吉尔公司(S·E. Massenggill Co.)生产的早期抗菌素“万应灵药”, 未经检验和试用, 结果引起对肾脏的毁坏, 100多名用药患者被折磨而死。〖53〗1944年政府颁布了公共卫生服务署法(the Public Health Service Act of 1944)。
到了1945年6月19日和7月2日, 众院和参院分别通过议案, 7月6日总统签署生效颁布了FDCA的修正案(HR 3266 PL 79-139), 对青霉素制品的批量生产需有资格证书。
1947年3月3日和5日, 众院和参院分别通过议案,3月10日总统签署生效又颁布了新的FDCA的修正案(HR 2045 PL 80-16), 要求链霉素的批量生产需要资格证书。
1949年5月16日和7月6日, 众院和参院分别通过议案, 7月13日总统签署生效颁布了FDCA的新的修正案(HR 3151 PL 81-164), 对抗菌素:金霉素、氯霉素、枯草杆菌抗菌素的批量生产需有资格证书。
1950年6月20日,众院通过决议(HR 323)成立纽约州民主党众议员詹姆斯·J.德莱尼(James J. Delaney)为首的调查委员会, 负责调查食物中的化学添加剂。该委员会的工作一致持续到1953年1月, 并在1952年发表了关于肥料, 化妆品, 食品和饮料氟化物的四份调查报告。
1951年8月1日, 众院通过了一个对1938年FDCA的修正案(HR 3298), 该案经明尼苏达共和党众议员奥哈雷(O'Hara)的修正, 参院于10月15日通过了HR 3298案及修正案, 众院于10月17日批准, 总统于10月26日签署生效(PL 82-215), 该法案称 汉弗莱(Humphrey)——德拉姆(Durham)FDCA修正案, 要求对危险药品必需有处方。它对药品要求开列专门的清单, 危险药品要求保证使用的绝对安全, 新药的使用要提供安全药用的申请, 并在内科医疗的指导下使用。
1953年卫生教育和福利部成立, 食品和药物管理署(FDA)成为新部的一部分。1953年6月3日和18日, 众参两院先后通过HR 5069易燃性纤维品法案(Flammable Fabrics Act), 该法由总统于6月30日签署生效(PL 83-88), 它要求对工厂进行监督检查。
1954年4月15日, 美国总统签署了一个HR 6343 PL 83-335有关食品标准的议案, 这是对1938年FDCA的食品质量鉴别标准的规定, 众院是在1953年7月30日, 参院则是在1954年4月5日批准的。1954年6月4日, 总统还签署了HR 116 PL83-385 关于焰火生产和销售的议案, 该法案是众院在1953年7月20日通过, 参院1954年5月18日修正, 众院1954年5月25日再修正批准的。具有重大意义的是1954年7月22日, 总统签署了1954年化学农药修正案(HR 7125 PL 83-518 the Pesticide Chemical Amendments of 1954), 该法案是众院4月5日通过,参院7月6日修正通过,众院7月8日再修正批准的, 又名密勒法(Miller Act, 以内布拉斯加共和党众议员A·L.密勒(A.L.Miller命名), 康涅狄格共和党人威廉·A. 珀特尔(William A. Purtell)说:“这一议案, 没有反对意见表明所有党派的利益都认为需要这一法案。”它要求公众要求防止来自化学残留物对新鲜果品和菜疏及其它如奶制品,鸡蛋,谷物和果实等的危害健康的结果, 提供更为新鲜、快捷和有效的方法。
1956年4月16日和7月2日众参两院先后通过了HR 7732关于桔汁色素(Orange Coloring)要求的决议, 总统于7月9日签署生效(PL 84-672)。同年8月2日,总统还签署了关于冰箱和冰柜安全要求的决议(PL 84-930 Refrigerator Door Locks), 该决议是众院于7月19日, 参院于7月26日通过的(HR 11969)。
1957年4月8日和7月15日众参两院分别通过了(S 1747)有关家禽的法案,该法案由总统在8月16日签署, 1959年1月1日正式生效(PL 85-172), 称为家禽生产监管法(the Poultry Products Inspection Act), 它要求农业部对家禽生产屠宰进行监督。
1958年8月3日和8月23日, 众参两院分别通过了HR 13254议案, 总统于9月6日签署了这一PL 85-929食品添加剂修正案(Food Additives Amendments), 这是战后有关ADCA修正案中最重要的立法之一, 将关于防止化学添加剂中的有碍于安全的限制扩大到人体和动物界。禁止使用任何导致癌变的食物添加剂。
1959年2月9日和3月13日,国会参众两院先后通过了关于桔汁色素(OrangeColoring)要求的紧急决议(S 79 Emergency Bill), 3月17日总统签署了法令(PL86-2)。同年7月6日和7月16日众参两院通过议案,并经7月29日众院技术修正通过了HR 6436法案, 总统于8月7日签署(PL 86-139)该法。它是对1954年化学农药修正案的修正, 将它扩大到落叶剂、干躁剂、杀线虫剂和植物调节剂。这一年12月7日,开始由田纳西民主党参议员凯弗维尔(Kafauver)组织的关于药品价格的听证会开始举行。
1960年7月12日, 总统签署了(S 1283 PL 86-613)危险材料标志法(Hazardous Substances Labeling Act of 1960), 该法先是3月28日由参院通过, 6月24日众院通过了修正案, 6月28日批准该修正案。该法要求危险品材料均需有明显的标志。1960年8月24日,参院通过了一个色素添加剂的议案(S 2197), 众院于6月25日通过了带有致癌添加剂条款的修正案, 6月30日参院批准此案, 总统于7月12日签署了名为1960年色素添加剂修正案(PL 86-618 Color Additive Amendment of 1960)。该法案的主要条款包括:要求在进入市场前对所有食品、药品和化妆品使用添加剂。
1961年4月7日, 总统签署了(HR 3980 PL 87-19)食品添加剂宽限期议案(FoodAdditives Grace Period), 将期由1961年3月5日限延到1964年6月30日, 该法案是众院3月14日和参院3月27日分别通过的。1961年6月27日,参议院反托拉斯和垄断小组委员会发表了经1959-1960年关于药品价格和专利问题的听证会后的调查报告,(S
Rept 448)这份由凯弗维尔主持的报告得出结论:药品的处方价格与药品的成分价格相比很不合理, 这是因为药品生产由少数大的制药厂操纵的。1961年4月凯弗维尔还提出了一个药品工业的综合议案(S 1552)。
1962年3月5日, 肯尼迪总统在提交国会的“保护消费者”咨文中, 涉及要求联邦政府更有效地控制危险性药品销售和生产。由于孕妇服用起镇静剂作用的酞胺呱啶酮引起的“畸形儿”恐慌, 食品和药物管理署宣布撤消批准生产酞胺呱啶酮, “畸形儿”恐慌对推动了国会通过1962年的药品修正案, 参院在8月23日通过了由埃斯蒂斯·凯弗维尔提出的S 1552号药品议案(Drug Bill), 众院在9月27日通过了该法案,10月10日, 总统签署了1962年药品修正案(the Drug Amendments of 1962,PL87-781)。法案条款主要包括14条, 对于药品生产的更严格标准, 申请“新药”的条件, 制造“新药”的检验证明, 向食品和药物管理署举报规则, 药品的有效和安全等均做出了详尽的规定。〖54〗 1967年威斯康星参议员盖洛德·纳尔逊(Gaylord Nelson)在听证会上及其他时间又一次提出了药品价格问题, 但是一直没有促成限制性价格的立法通过。
到了20世纪70年代, 新药数量下跌,从1959年的300多种到1973年的不到100种。靠战后一个时期各种“奇迹药品”养肥的医药公司面临专利保护期满的问题, 同时圄于医药费用不断上扬, 政府要求享受医疗照顾和医疗补助的病人尽可能地使用那些价格低廉未经注册的药品。随后新科技革命在分子生物学和生物化学领域内的突破性进展, 使新一代高效良要应付疑难病症提供了新的可能性。诸如治疗消化道溃疡的新药甲氰咪呱(Tagamet)、治疗心血管疾病用来阻止心绞痛和高血压的倍地阻滞剂(Beta Bloker)、治疗关节炎的药物及消炎药等。但是在新药迭出同时药价倍增,也带来了药品生产安全问题猛增的问题。〖55〗如1970年雅培制药公司(Abbott Laboratories)生产的人造糖精(1950推出)被食品与药物管理署禁止销售,因为它可能致癌。1971年该公司又被迫收回被污染的数百万美元的静脉注射液。
G·D.塞尔(G·D. Searle)公司1974年推出的宫内避孕药酮——7(Copper--7), 引起了数百起有关骨盆炎症和不孕症等诉讼案,从而使该公司在1986年从市场上撤回这一新药。
1971-1974年间A·H.罗宾斯公司(A.H. Robins)推出达尔康避孕药(Dalkon Shield), 引起许多妇女患了不孕症, 到80年代中, 该公司受到一万起诉讼。
1957年伊莱·莉莉公司(Eli Lilly)生产一种非麻醉或隐性代用品的止痛药达尔丰(Darvon), 然而,人们告发采用这种新药容易上隐, 食品于药物管理署批评该公共没有加贴警告标签。1938年人工合成的乙烯雌酚(Diethystilbestol DES), 被莉莉等制药公司、默克公司(Merck and CO., INC.)用于防止孕妇流产, 但已在一些产妇新生女孩中发现有的患有阴道癌和子宫颈癌的并发症。1971年后该产品停用。1983年莉莉公司在一次涉及治疗关节炎的药品奥拉弗莱克斯(Oraflex)是伊莱·莉莉公司推销的防止关节炎的新药,但是其后发现服用患者与内出血及肝、肾病相连, 并在引起死亡的诉讼案中败诉。还有一种叫乙酸羟甲孕酮(Depo——Provera),被长期用来注射入妇女体内的长效避孕药, 己证明可能造成生理缺陷,它虽从未为政府权威机构认可,而在国外尤其是第三世界却大量投放市场。
1983年美国强生公司(Johnson and Johnson)生产治疗关节炎的新药佐玛克斯,与5个病人死亡有关而被迫听产。1991年普强大药厂(The Opjohn Company)生产的镇静剂Halcion销售额高达2.6亿美元, 由于它具有强烈的副作用而为包括美国在内崐的几个国家所禁用。
1986年里根总统签署了一个妥协的药品管理法案, 它准许延长注册药品的专利期两年, 用以补偿审批过程中费用, 同时加快非专卖药品的审批过程。〖56〗
生物工程的革命性变化又带来了运用脱氧核糖核酸分子生产的新药及其疗效的安全问题。有人指责药品工业进行基因交接的做法,可能产生有害的生物体, 一旦被释放出来, 将可能对人体产生灾难性的后果。1978年卫生教育和福利部要求食品与药物管理署与环境保护局通过现有法律对生物工艺学领域进行管理。1986年农业部吊销了一家名叫生物学公司(Biologics Corp.,)的小型企业的营业执照。〖57〗
有关吸烟和健康,从50年代以来就争论不休。1952年读者文摘发表了一篇警告人们吸烟有害的文章, 其后一些文章相呼应, 卷烟工业产量由此下降。1962年1月11日公共卫生署军医总监路德·L. 特里博士(Dr. Luther L. Terry)发表<<吸烟与健康>>的报告, 宣称吸烟有害于健康。由10名成员组成的委员会于1962年6月7日发表报告宣布许多吸烟男子的死亡率高出不吸烟人的10倍。其最重要的原因是慢性支气管炎、肺气肿和冠状动脉疾病等。联邦贸易委员会(FTC)宣布自1965年1月1日起香烟上应印有警告香烟有碍健康的标示。憗拪〖58〗憖拡其后反对吸烟一派占了上风, 1971年开始国会通过决议,禁止在广播和电视中刊登香烟广告, 随即联邦交通机构制定法规,要求在飞机上合城际交通汽车上设立单独隔离的吸烟室, 以后禁烟区又扩大到办公机构等公共场所。卡特政府时期卫生教育和福利部长约瑟夫·卡利法诺发动了大规模的禁烟运动。里根政府时期有10个州和150个城市通过了限制在工作场所吸烟的行政命令或法律。〖59〗
有关麻醉剂的使用同样是关系健康安全保障的重大问题。1930年6月14日颁布的一项立法宣布在财政部下建立麻醉剂管理署(Bureau of Narcotis)。1945年3月9日和7月21日众参两院分别通过了HR 2348合成麻醉剂法案(Synthetic Narcotics),在1946年2月底两院分别通过了修正案后,总统于1947年3月8日签署该法(PL 79-320), 对于新的合成剂提出了质量要求。其后又不断通过立法措施完善对麻醉剂的制造、检查和管理及使用。〖60〗
注释:
〖53〗[美]菲利普·马特拉(Philip Mattera), Inside U.S.Business: A Concise Encyclopedia of Leading Industries(企业内幕:主导行业简明百科全书), Business One Irwin, Illnois, 1991, 第154页。
〖54〗[美]Congress and the Nation, 1945-1964, Safety Standards for Consumer Products(为消费者生产安全标准产品), 第1159-1183页。ibid. <<企业内幕:主导行业简明百科全书>>, 第154-155页。
〖55〗ibid. <<企业内幕:主导行业简明百科全书>>, 第158页。
〖56〗ibid. <<企业内幕:主导行业简明百科全书>>, 第158-159页。[美]加里·胡佛、阿尔塔·坎贝尔、帕特里克·斯佩恩:<<美国500家>>, 第255, 273, 277,
292页, 东北大学出版社, 1993年。
〖57〗ibid. <<企业内幕:主导行业简明百科全书>>, 第163-164页。
〖58〗ibid. Congress and the Nation, 1945-1964, Safety Standardsfor Consumer Products(为消费者生产安全标准产品),第1184页。
〖59〗[美]菲利普·马特拉(Philip Mattera), Inside U.S.Business: A Concise Encyclopedia of Leading Industries(企业内幕:主导行业简明百科全书), Business One Irwin, Illnois, 1991, 第140-143页。
〖60〗ibid. Congress and the Nation,1945-1964,Legislation on Narcotics, 1945-1964, 第1186-1194页。
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