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比尔·克林顿的改革美国社会保障制度弊端的主张
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比尔·克林顿的改革美国社会保障制度弊端的主张
黄安年文 发表：2007年7月28日
本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第九章比尔·克林顿政府改革美国社会福利保障的政策(1993-1996)第一节的内容：比尔·克林顿的改革美国社会保障制度弊端的主张，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第255-302页，文字上有订正。我们看到比尔·克林顿政府改革美国社会福利保障政策，解决社会福利保障赤字和财源危机、老年危机和家庭危机的新尝试，但是未获重要成果。
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第九章 比尔·克林顿政府改革美国社会
福利保障的政策(1993-1996)
90年代初的美国, 社会福利保障制度已经过渡了60个年头, 一方面社会福利保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转, 成为美国现代化进程中的不可或缺的安全网; 另一方面这一制度的弊端也日益显露,它即有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障带来的问题, 又有艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、布什共和党政府收缩社会福利保障政策带来的新问题, 两方面问题的交错和累积克林顿政府带来了积重难返的困境。克林顿力图在夹缝中求改革, 扬两者之长,避两者之短, 能否如愿以偿, 在很大程度上取决于各个利益集团之间的争斗和协调。
一. 比尔·克林顿的改革美国社会保障制度弊端的主张
来自阿肯色州州长比尔·克林顿1991年8月年仅45岁,他打着变革美国社会经济和社会保障政策的旗号竞选美国第42任总统并获得成功。<<克林顿>>一书的作者之一吉姆·穆尔(Jim Moore)写道:“据说比尔·克林顿一天在翻阅同义词词书时,发现deal 这个词在使用New Deal(‘ 新政’)这个场合时, covnant与deal是同义。因此,他的‘新誓约’(New Covnant)可能是作为富兰克林·罗斯福的改革与变革激进方案的当代版本的最佳表述。”“比尔·克林顿的当代‘新政’,在他的乔治城大学向老校友发表的三次系列演说中作了最好的概述。”〖1〗克林顿及其民主党在社会福利保障思想和过去相比有了明显的变化, 表现为综合前几届之长,避其之短的策略。
1991年10月3日在阿肯色州议会大厦发表了竞选总统的演说, 称他要尽力“维护‘美国理想’,恢复被遗忘的中产阶级的希望,为我们的儿童开拓光明的前途。”他说:“中产阶级的人们在工作上付出的劳动时间比别人多,与他们的孩子呆在一起的时间比别人少, 拿回家的报酬比别人少, 而花在医疗保健、住房和教育上的开支比别人大。我们的街道比人家破旧,我们的家庭比人家破败,我们的医疗费用是世界上最昂贵的,而我们得到的医疗条件不如人家。”他保证“如果一个克林顿政府执政, 我们在上任的第一年就将向国会和美国人民提出一项计划, 让所有的美国人享受负担得起的高质量的医疗。”在35分钟的演说中, 他13次到了“中产阶级”, 10次说到了“机会”。〖2〗在这里克林顿以富兰克林·罗斯福的改革继承人自栩, 但是小罗斯福强调的不要忘记中下层“被遗忘的人”, 而克林顿强调的是“被遗忘的中产阶级”, 这两个重点是有着明显的不同, 从“中下”, 变成了“中”。
1991年10月23日比尔·克林顿在乔治城大学发表<<新誓约:职责和重建美国社会>>的演说, 对里根——布什总统任期的保守主义政策大加抨击, 他说:“我们在失去工作,浪费机会。我们国家的无与伦比的气质在崩溃。”“家庭在解体,孩子们失学, 街头充斥毒品和犯罪。而我们在华盛顿的领导人们却无所作为不屑一顾。”“在里根——布什年代, 私人增益超过公共义务, 特殊利益所得超过公共福利, 财富和名望超过工作和家庭。八十年代展示了贪婪、自私 、无责任感、无度和怠忽的镀金时代。”“中产阶级家庭工时加长而所得却减少,还要为保健、住房、教育和税金支出更多费用。贫困激增。许多市区中心街道罪行充斥毒品泛滥, 到处是靠救济维生的人和绝望情绪。对于手头拮据的父亲们来说,家庭责任成为一种穷人讲崐究的方式, 他们宁肯付钱买汽车,而不是把钱花在抚养教育孩子上。”“总而言之,成百万的规规矩矩的普通老百姓勤奋工作, 循轨蹈矩, 对自己的行为采取负责态度的人们被抛在后面, 过着没有报偿和安全感的苦斗生活。12年来,被遗忘的中产阶级眼看他们的经济利益受到忽视,他们的价值因幸苦工作而衰竭。八十年代,再明显不过的是,最富有的美国人收入增加了但对慈善事业的支持却增加了。责任心得不到报偿, 辛勤工作也是如此。”“我们需要一个‘新誓约’,一个在人民与政府之间的庄严协议,为每个人提供机会,鼓舞我们全社会的责任感,恢复这个伟大国家的社会共同意识。一个‘新誓约’把政府从强大的利益集团和官僚集团拉回来,把我国归还普通老百姓。”“60年前,富兰克林·罗斯福以‘新政’来更新了这个公约,它为辛勤工作提供机会作为回报。今天,我们需要锻造出一个‘新誓约’,它将修复人民与他们政府间受到伤害的密不可分的关系,恢复我们的基本价值观——我们国家有责任帮助人民获得成功,我们大家都有份。不容误解,'这个‘新誓约’意味着变革——我们党的变革,我们国家领导的变革和我们国家的变革”,“在那里你们能听见被遗忘的中产阶级悄悄的、焦虑的声音, 他们感到悲恸, 因为政府不再关注他们的利益,也不看重他们的价值——诸如个人的责任感,辛勤工作、家庭, 社区意识。他们认为政府对他们是取多予少,而当特殊利益集团只从这个国家予取予求而毫无回报时, 政府却视若无睹。”
在谈到克林顿的改革政策时,他说:“‘新誓约’将就福利问题对人民谈谈意见:我们提供你们需要的训练、教育和健康保障; 但是,如果你们能够工作就必须工作,因为你们不可能永远靠救济过日子。“‘新誓约’将向辛勤工作的中产阶级和渴望成为中产阶级的人谈谈意见:我们保证你们能够接受高等教育,不够,如果你们得到了这种帮助,你们也得为你们的国家尽些力。”“‘新誓约’也将向美国的辛勤的中产阶级家庭提出挑战。挑战的中心问题围绕在工作和教育上。克林顿崐政府将在国际竞争的基础上建立高的国家标准,讲授人人都应该知道的知识,还要建立国家考试制度来测验学习成绩。不要吝惜向学校投资。”“‘新誓约’将要求美国的学生留在学校里”,“‘新誓约’意味着对每一个青年人的新挑战。我想要建立一种适用于全体美国人的志愿性的全国服务体系。在克林顿政府中,我们将实行国内军人法案,它对中产阶级以及低收入的人们说:我们要你们去上大学,我们付学费,这将是我们最值得花的钱,但你们必须对你们的国家有所回报。我当上总统,我将设立一项信托基金,任何一个美国人都可以借钱去上大学,将来或是以借款期满后的收入中的低百分比来偿还,或是为国家服务若干年,诸如当教师、警官、幼教工作者——从事我们国家迫切需要的工作。” “‘新誓约’必须是亲工作的。这就意味着工作的人不应该是穷人。在克林顿政府中,我们将竭尽全力打破依赖性的循环,帮助穷人摆脱贫困。首先,我们需要通过扩大工资所得税信贷使工作的穷人增加收入,建立起储蓄帐户,使得甚至依靠救济为生的穷人也能够容易存下钱。我支持我提出的帮助那些想开始做些小买卖的人的优惠计划。与此同时,我们向全体美国人保证,只要他们参加工作就可以取得健康保险。”“‘新誓约’能够打破依靠福利循环。纠集应该是第二次机会,而不是生活方式。在克林顿政府中,我们将结束大家都了解的那种福利。我将一劳永逸地抹掉福利的恶劣名声,恢复一条简单而庄严的原则:不能让一个能够工作的人永远依靠福利。我们仍然要帮助那些不能自助的人,帮助那些需要受教育、训练和抚养孩子的人。但是如果能够工作的人就必需工作。我崐们将给予他们为期直到两年的一切所需的帮助。但在这两年后,如果他们有能力工作,他们就必须在私人单位就业,或者通过社区服务谋生。这样做,我们将恢复这样的誓约,那就是救济首先意味着:给陷于困境者以暂时帮助。” “如果‘新誓约’是亲工作的,那它一定也是亲家庭的。那就意味着我们必须要求最切实可行的强有力的抚养孩子的实施办法。我们需要一个管理局授予各州相应机构以集中实施抚养儿童法律的权力并找出对付赖帐者的新办法。”〖3〗
1991年11月20日比尔·克林顿在乔治城大学发表的<<经济变革的新契约>>中极力抨击里根——布什政府的社会福利保障政策, 他列举了有双重工作的人仍然无力供给孩子上大学,有重病孩子的家庭难以受到雇用,“在本届政府期间,创造的就业机会是自第二次世界大战以来各届政府中最少的,有工作的人也是工时长挣钱少;不情愿的人感怒而不敢言。中产阶级要为健康照顾、房屋、教育和税金付出更多的钱,而政府的服务措施却加以削减。”“现在,在12年的里根——布什年代之后,被遗忘的中产阶级发现在作了12年牺牲之后的报偿是更辛苦的工作和更艰苦的日子:他们由于服务削减而导致收入减少但要付出更高的税金。与此同时,富人们却获得减税;与此同时,穷人增加了,而总统和国会却增加了薪金和健康保险。”克林顿强调“如果我们是一个高智能的国家,我们才能成为高工资、高增长的国家”,他认为“增强每个美国人的实力开始于需要它的每个孩子的学前阶段,以及得到全力资助的‘先起步’计划。它包括一项全国考试制度以推动学生核心课程如数学,科学上符合世界标准,每个州、每个学区、每个学校都应该设立年度报告登记卡,以衡量我们在满足这些标准方面我们进步的程度。增强实力的意思是训练年轻人适应高技术的工作,而不是凑凑合合干点事。”“增强实力的意思是要求我们的学生和每个美国人参加全国义务服务。”在预算方面,克林敦许诺“把国防所不再需要的资源改用来投放于重建我们的经济保障措施,再就是控制医疗费用。”克林顿在演说中专门谈及医疗保健的改革, 本章第二节将详加评述。〖4〗
1992年初, 在大选前夕的新罕布什尔举行的一次卫生保健会议上, 克林顿说, “在克林顿政府领导下”:“每个美国人都能享受医疗保健。要求改革医疗保险制度, 以结束现行体制的行政浪费,控制不必要地扩大过高技术的使用范围,制止药品价格高于通货膨胀率两倍的上涨势头,减少每年达750亿美元之巨的医药非帐单舞弊,迫使送帐单者和付帐单者商定医疗保健应承担多少费用,由次老保证每个人都能享受医疗博保健。”“将在内城贫民区和农村地区实行初期保健医疗和预防性博爱保健; 在学校增设诊所,以扩大儿童保健的途径。”“我们应当在老年人需要时,在他们花医疗费用花穷之前, 提供博爱保健。年长的公民应能自己选择如何利用保健崐福利基金。”〖5〗
1992年7月13日美国民主党代表大会通过了<<致美国人民的新契约>>的美国民崐主党政纲。政纲提出要“改革福利计划以遏制卫生保健费用的猛增”;使“城市将再次成为努力工作的家庭能够定居下来开始新的生活并找到好工作。得到优质卫生保健、有可能负担得起的住房和体面的学校的地方”;“修订工作安全法律,以使工人有更大的权力,要求雇主对工作中的危险负责”;“扩大所得税减免,以使从事全日工作而家中有孩子的人无人处于贫困之中”;“扩大儿童健康与营养计划,向所有适龄儿童开放幼儿早期教育计划,保证所有的儿童都能得到优质、能担负得起的保育”。政纲提出平民福利法案, 主张“使所有有资格上大学的学生,不论其家庭收入如何,都能够上得起大学”;主张“所有美国人都应普遍得到优质、负担得起的卫生保健”,“严格控制医疗费用”。在美国公民的责任部分, 政纲强调“我们赞成不同于老的方式的第三种方式——让政策回到照规则行事的公民一边。”“增进家庭的力量。政府并不抚养孩子,人们要抚养。”“我们需要在全国开展对不负责的父母的讨伐,需要建立一个行之有效的、全国性的儿童保护系统,需要有计划地为每一个儿童找到父亲。”“我们赞成为所有工作的父母亲提供保证质量和可负担得起的照顾孩子的机会,让所有的孩子都有一个公平的健康的开端,包括必不可少的胎儿期照顾和良好的婴儿护理。我们的老年公民需要的是丰富和健康的生活,包括不挨饿、有足够的收入、交通便利和不受虐待。”在谈到福利改革是政纲认为“ 我们希望以坚持两个简单的原则来打破这种福利循环:能够工作的人均不能永远靠福利生活;有工作的人不能生活在贫困中。我们将继续帮助不能自助的人。我们将投资于教育和职业培训,提供他们所需要的儿童照顾和卫生保健,使他们能能够去工作并获得长期的自给自足。我们将给予他们在完成吃福利到工作这一过渡所需要的帮助;我们要求能工作的人在两年内找到工作,或者到私人企业做工,或者参加社区服务,以满足未曾得到满足的需要。此举将恢复这样一则契约,即福利意味着一种许诺,保证对处于困境的人提供暂时的帮助。”〖6〗1992年7月16日克林顿在纽约市发表了接受民主党总统候选人的竞选演说,他说:“我就是中产阶级的产儿”“我以一切承担工作、缴纳税款、抚育孩子、遵守纪律的人的名义,以组成我国被遗忘的中产阶级的勤勉的 美国人的名义,接受你们提名我为美国总统候选人。”这里所说的“被遗忘的”人已由罗斯福总统时期的中下层换成了中产阶级。克林顿用了很大的篇幅谈论价值观, 称“12年来各种失误中最使我气愤的是,政府已经脱离了我们的价值观”,“美国梦应该建立在有报酬的辛勤工作的基础上。但是我们却看到, 华盛顿的那些人把这条美国伦理标准颠倒了过去。长期以来,那些照章办事、恪守信仰的人受到了不公正的苛刻待遇,而那些找捷径、占便宜的人却无功受禄。”“医疗保健、住房和教育等费用正走向高峰。同时, 越来越多的优秀人才,尽管一周工作40小时,也难免陷入贫困。”这席话道出了中产阶级的不满心声。他说“我手中虽无包治一切的良方, 但我知道原来的办法行不通。”他主张未来新型的政府是:“一个为人民提供更多的使用权力的机会,却为特定集团成员提供更少津贴的政府`;一个为年轻人提供更多可选择的学校,为老年人和残废人提供更多可供选择的长期医疗保健的政府”。他提出新誓约的理想是:“一个在几十种行业中有着几千万就业机会、满怀信心地向着21世纪前进的美国。”“再次将大学大门向速记员和炼钢工人的子女敞开的美国。”“一个视保健为权利,而不是特殊集团待遇的美国。”“一个使中层阶级的收入、而不是中层阶级的税款负担上升的美国。”“一个使我们所熟悉的那种福利救济办法得以结束的美国。我们将对那些依赖救济的人说:你们将有、也应有机会得到训练和教育,得到儿童保育和医疗保险,以解放你们自己。但到你们能工作时,你们必须工作,因为救济应该是第二位的,它不是一种生活道路。”“总之,新誓约所要求的只是使我们大家都重新成为美国人——新时期中的老式美国人。”〖7〗
1993年1月20日克林顿在总统就职演说中指责过去的政府没有把握变革的时机, 他说:“在多数人工作增加而收入减少的时候,在其他人根本不能工作的时候,在医疗开支给家庭造成沉重负担并给企业造成破产威胁的时候,在遵纪守法的公民因为惧怕犯罪活动而失去行动自由的时候,在千百万贫穷的儿童甚至无法想象我们呼崐吁他们过的那种生活的时候,我们没有把变革作为朋友。”他呼吁“为了保持美国的理想——生活、自由。追求幸福——而变革”克林顿说:“现在是时候了,应该破除不付出任何代价就指望我们的政府或彼此之间给予某种好处的不良习惯了。”他决心“使我们的政府成为一个进行富兰克林·罗斯福所说的‘大胆的持久的试验’的地方。”〖8〗
以上所引克林顿几次演说和民主党政纲已清楚地表明了克林顿政府在社会福利保障改革方面的施政意向, 然而,竞选政纲和实施并非一回事情, 在克林顿就任后面临一系列难题, 迫使他在福利改革上作出妥协,以至使他的“改革梦”遭受严重挫折。
注释:
〖1〗参见[美]吉姆·穆尔、里克·伊德著,汪有芬、张彦等译:<<克林顿——只争崐 朝夕的年轻人>>,东方出版社,1992年,第221页。
〖2〗[美]查尔斯·艾伦(Charles F· Allen), 侨纳森·波蒂斯(Jonathan Portis ), The Life and Career of Bill Clinton(克林顿传),新华出版社, 第179-180, 183页, 1992年。
〖3〗ibid. <<克林顿——只争朝夕的年轻人>>, 第224-234页。
〖4〗ibid. 第238-247页。
〖5〗ibid. <<克林顿传>>, 第207页。
〖6〗萨本望、王锁宝等编著:<<美国新总统克林顿>>,军事谊文出版社,1992年,第194-197,200-202页。
〖7〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,白花洲文艺出版社,1995年,第288-292页。
〖8〗[美]进步政策研究所威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编:<<克林顿变革方略>>,达洲等译,新华出版社,1993年, 第436-439页。
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